检察权前论——制约、监督与制衡关系辨析

夏文忠

（浙江工商大学 法学院，浙江 杭州 310018）

一、权力与权力制约

现代社会，权力一般被理解为公权力，与之相对应的是公民个人的权利。公权力伴随着人类社会发展而出现，从专制时期到现代文明对人类物质的需求均发挥了不可替代的作用。

公权力本身并没有善恶之分，然而公权力内在却已包含有高位阶性，即“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”，[1]且公权力的行使主体是人，所以我国学者认为，“权力既有造福社会的倾向，也隐含着被腐败的可能性……只要私有制和私有观念没有消失，就会有私欲的产生，就会使权力腐败的可能性成为现实性。”[2]控制权力的目的，就是统治阶级在调整自身政权配置模式中，为保障自己及时有效行使国家权力，防止权力的行使者为一己私利损害统治阶级的根本利益而实行的分权制约机制。

近现代国家的法治实践也一再证明了孟德斯鸠的理论学说——“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]而这个界限即为权力控制，诸如法律、道德和社会等，其中，权力本身就可以成为控制权力的一种方式。我们所称的权力控制正是在以权力控制权力的理论基础上，国家权力对公权力的控制。检察权是以国家强制力为保障，控制其他公权力的国家权力。

而对于国家权力的内涵定义，我国学者也有着不尽相同的解释。张光博教授认为：“国家权力是统治阶级实现其阶级统治这一社会功能所依靠的物理性强制力的系统，属于政治权力。”[4]王慧岩教授认为：“政治权力（亦称国家权力），就是统治阶级强迫被统治阶级服从国家意志的能力。”[5]童之伟教授则从法权分析的角度解释国家权力：“国家权力是以公共权力机关所有之财产为物质基础、以宪法确认和保护的社会公共利益为本体的国家强制力量。”[6]李景鹏教授认为：“国家是一种社会政治现象，它集中地表现为由各种权力主体的交互作用所形成并普遍地施行于一定领土和人口范围内的公共权力。”[7]一般认为国家权力具有强制性与主权性，是为维护统治与管理社会而存在，通常具有正负双重效应。

权力制约在政权关系中一直属于较为活跃的因子。有学者认为，“权力制约指以社会各种控制手段规范公职权力的合理界限的一切活动”[8]，另有学者从政治学、伦理学、法律学、社会学角度把权力制约理论分成四个范式[9]，然而实践中权力机制往往是由多种模式组合而成，类如检察权即为以权力控制权力和以法律控制权力的有机组合。从权力与权力的关系上看，检察权作为以国家强制力为保障的相对特殊的国家权力，其作用客体主要是其他的国家权力或公权力。从权力与法律的关系上看，检察权根本来自于法律的规定，宪法规定检察机关为国家专门的法律监督主体，其权力行使必须以法律为要旨，其所监督的内容也是法律的实施。

党的十九大报告提出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”在我国，控权体系是一个相对完整的系统。权力控制俨然成为上层建筑设计的重要议题。尤其是自监察权的正式落户，如何从内里优化国家权力的配置比重便成了国家和党的当务之急。

二、权力控制下的制约、监督与制衡

古今中外的执政者都必须明晰权力制约的重要性，然而上层建筑与基础设施往往难以辨析权力制约的内里关系。尤其是《监察法》出台之后，为了明晰监察权的概念，“控制”、“制约”、“监督”与“制衡”四个词被广泛但混乱的使用。要研究检察权、监察权的属性及关系，必须厘清这几个词的概念及其相互关系。

《现代汉语词典》第7版中对“控制”的解释为“掌握住不使任意活动或越出范围；使处于自己的占有、管理或影响之下”；对“制约”的解释为“甲事务本身的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件，则甲事物为乙事物所制约”；对“监督”的解释为“察看并督促”；对“制衡”的解释为“相互制约，使保持平衡”。从层级上来说，权力控制属于制约、监督与制衡的上位概念，其内里天然性包含有制约、监督与制衡的含义。而制衡又包含在制约之中，其实质是相互制约的另一种说辞，制约还包含着单向制约。制约与制衡含有“掌握住不使任意活动或越出范围”的意思，监督则含有“使处于自己的占有、管理或影响之下”的意义。制约、监督与制衡均是为了保证国家权力的依法正确行使，但其含义却有不同，主要表现在以下几点：

第一，存在前提不同。制约与制衡的潜在前提是分权，但不等同于“三权分立”。易言之，我国政体下的制衡更侧重于权力主体之间的分工负责与互相配合，而非权力主体之间的互相牵制。而监督的前提则为法律规定或授权。法律规定指的是平等主体之间，监督者依据法律的规定对被监督者的权力进行控制，授权则是指权力的拥有者对权力的行使者的控制，通常表现为上下阶级的监督。

第二，主体关系不同。制约与制衡的权力主体之间因为直接源于某项国家权力的分化，所以必然存在着某种有机联系。“制约是由相关权力主体（机关、机构或个人）各自承担特定的执法任务所产生的，这种相关性主要有两种情况：一是各权力主体处于权力运行的不同程序和阶段，有前后之分，前后权力行使的结果形成互相制约；二是各权力主体在同一程序或阶段中扮演不同的角色，通过共同参与和相互辩论对最终结果形成制约。”[10]而监督与被监督权则不一定存在着某种特别的联系，比如国家监察委员会的权利与公职人员的权力之间便无直接联系。

第三，行为方式不同。制约与制衡主体本身的权力行为可以直接纠正或改变受制约方的不当行为，不需要受制约方按照制约方的意志作出积极的回应。而监督对于被监督方的控制主要表现为督导与催促，不直接参与被监督方不当行为的纠正活动，而是让被监督方主动纠正错误并反馈。

第四，表现类型不同。制约与制衡表现为对权力行使意图或结果的认可或否定，其通过权力主体间的相互或单项影响达到控制的目的,其内在强调的是一种权力之间的关系。而监督严格意义上应当属于一种行为模式，侧重表现为对被监督权不正当行为结果的控制，比如权力主体对被监督方行使监察、督促和纠正举措。

第五，行为走向不同。制约与监督均可以行使单向的控制行为或相互的控制行为。比如公检法三机关的关系就属于相互的制约，政府部门对某事项的审批便属于单向的制约行为。对于监督而言，依据授权的监督通常表现为单向监督，而依据法律规定的监督主要产生于平等主体之间，既可以形成单向的监督，也可以形成相互的监督。但对于制衡而言，只能形成相互的、多向的行为关系，双方之间均具有对彼方的牵制力。

三、宪政体例下的制约、监督与制衡

伴随着政治生活的不断进步，权力控制历经了从野蛮、简单到文明、复杂的发展过程。专制时期，君主集权于一身，权力监督应运而生，为维护君主的统治地位发挥了重要的作用。而权力制约要求对国家权力进行分立，其只能存在于民主政治时期，其目的是为维护法律的正确实施，防止国家权力滥用，保障公民权利。

“政治制度就是权力主体及其相互间制约与监督关系的法律规定。[11]权力控制是宪政学中经久不衰的课题，其自成体系，在维护政权统治与社会稳定中发挥着不可小觑的作用。从权力控制的基本范式来说，制约与监督是其基本意涵。双向的制衡行为，是权力制约的重要部分，其比单向制约行为更能体现制约的作用与功能。因此，本文在比较权力制约与权力监督中，更侧重比较监督与制衡在宪政体例中的差异。

一方面，从投入成本来说。任何国家权力的产生、运行、监督都需要国家投入人力、物力与财力予以支撑。制衡意味着要把需要被控制约束的权力予以分解，多个新的主体各自行使原来由一个国家主体行使的权力，互相制约，彼此牵制，防止任一权力被恣意滥用，如此而来，权力制衡所需投入的成本自然是大。而对于权力监督而言，权力本身无需划分为多个主体分工行使，一个监督主体可以同时监督多个被监督主体，其所需投入的成本自然远小于制衡所需要的人财物投入。而随着现代民主政治的发展，新的国家权力不断产生，国家往往需要考虑制衡与监督的性价比再进行选择。即使是在分权制衡较为典型的国家，也没有一味为了控制权力而将所有国家权力进行分权制衡。

另一方面，从处理权力不当行使的效率与效果来看。权力监督是对不当权力行使行为的间接控制，对被监督方的控制是督促性的行为，需要被监督方作出积极的回应，由其自身来纠正自己的不当权力行使行为。自我纠正往往容易导致反复与推诿，这就导致监督的效率并不高。同时，这种单向的监督，由于没有反制机制，不利于及时修正监督主体的错误监督行为，其效果自然达不到最佳。而制衡本身的权力主体可以直接纠正或改变被制约方的不当权力行使行为，是对权力行使过程的监督，不需要受制约方予以回应，效率相较而言更高。且制衡主体间需要不同的权力主体通过相互制约达成一致，可以保证权力控制的准确性，其效果自然较监督更好。

无论是从投入成本，还是从效率与效果而言，权力监督与权力制衡均是各有利弊。监督是高效率的，但永远有一个躲不过的命题，即谁来监督谁。制衡则是更有效果的存在，但必然会因此牺牲一定的效率。国家在选择权力控制方式上，必然要根据具体的情况进行选择，实现控权的最优状态。

四、监督性检察权与制约性检察权

检察权作为权力控制体系的重要组成部分，其基本职能可以概括为权力控制的两种基本范式，即监督性检察权与制约性检察权。

监督性检察权指的是检察机关作为监督主体，依法对被监督机关的不当权力行使行为予以控制，督促其或其主管机关予以纠正，或者提示、请求有关权力主体对其进行处罚的权力。监督性检察权具体包括对立案、侦查、审判、刑罚执行等过程的监督。在《监察法》出台之前，学界对于职务犯罪侦查是否属于监督性检察权存在争议。陈卫东教授认为：“职务犯罪的侦查权不同于公安机关侦查权，它是对国家权力进行制约和监督的行为，是以权力制约权力，以法治权的过程，带有监督执法和司法弹劾的性质。 ”[12]

制约性检察权指的是检察机关直接以自身的行为对被制约者的不当权力行使行为进行纠正的权力。在我国的检察制度中，最能体现分权意识的便是审查批捕权和公诉权。检察机关的批准逮捕权和公安机关的提请逮捕权及执行逮捕权之间形成了制约关系，从而保证逮捕这种涉及人身自由的强制措施得以准确有效的使用。在我国，公诉权专属于检察机关，其权力来源于控审分离条件下的刑事诉讼分权需求。侦查、公诉、审判和执行是对整个刑罚实施权的分割，其目的在于以分权制约的方式来保障刑罚权得以正确实施，从而达到打击犯罪与保障人员的双重效果。公诉权具体又包括了起诉权和不起诉权。起诉权的目的主要是为了制约审判，防止法官擅权。而不起诉权则既可以控制侦查，又可以约束审判，更具有制约的效用。

监督性检察权和制约性检察权既相互独立又相互补充。例如，我国检察实践中，批准逮捕权必须以检察建议和纠正违法等监督性权力为补充。同时，要实现检察权对侦查权的有效监督，也必须赋予检察机关必要的制约性检察权。另外，公诉权如果没有抗诉权等审判监督权的配合，会更加大权力行使的成本，降低权力行使的效率与效果。

五、结语

厘清权力制约、监督和制衡这三个概念的目的，是为检察权与监察权的权力属性、职能与宪法定位提供必要的理论基础。监察权已经成为国家权力体系中的一员，其同检察权一样，都是为了规范权力行使，防止权力被滥用。正如韩大元教授所述：“对公权力的制约不能以单一机制来完成。”[13]唯有将监督性控权手段与制约性控权手段结合起来，明确检察权与监察权的内涵与职能，让检察机关与监察机关各司其职，才能让权力制约机制真正实现有效运转。