程序性行政行为的可诉性标准<br/>——以王明德诉乐山市人社局工商认定案为例

程序性行政行为的可诉性标准
——以王明德诉乐山市人社局工商认定案为例

2018-01-02夏洲源

安徽警官职业学院学报 2018年4期

夏洲源

（南京师范大学法学院，江苏南京 210046）

一、问题的提出

行政行为可诉性问题，一直是行政诉讼理论和实践的热点话题。一般而言，行政机关作出的程序性事项通知或告知行为，也即过程性行政行为或程序性行政行为，因不具有终局性，往往不被法院受理和审查。对此类行政行为，学理上还有一个名称为不成熟的行政行为。而要想进行司法审查，那么其行政行为必须成熟，也就是说其行政行为必须上升到某个特定的时段才算是其实现成熟了。“成熟性原则”为美国司法判例所创造，在1967年之前，（美）最高法院不愿意审查任何法律、规则或者行政机关观点的非正式说明，除了当事人在强制执行诉讼中试图对其行为进行抗辩的时候；但在1967年Abbott Laboratories V.Gardner一案中，成熟性原则发生了重大转折，（美）最高法院修正确立新的成熟性标准，或说“Abbott标准”，即“对于这个问题，最好是以双重的视角进行分析，我们既要评估这些争点是否适合于司法判决，也要评估在暂时停止法院审理时当事人遇到的困难。”

实践中，特别是司法解释明确规定程序性告知行为原则上不具有可诉性的背景下，有个别行政机关为了实现“排除司法救济”的不正当目的，滥用程序性告知行为，导致当事人的合法权益遭受侵害。比如，在政府信息公开领域，申请内容不明确时的程序性告知，本来是为了在最大限度满足公民知情的权利和最大限度地降低行政成本、提升信息提供质量效率方面实现均衡。但是，实践中，有的行政机关反复以申请人的申请内容不明确为由，多次以更改补充告知的形式对申请人进行程序性告知。

带有过程性特征的程序性行政行为的可诉性问题，在学术界引发一波又一波的讨论和热议。程序性行政行为，到底可诉不可诉，如果有可诉有不可诉的，那么，判断是否可诉的标准何在？“不成熟的行政行为”中判断成熟的标准又是什么？

二、最高院关于程序性行政行为可诉性的规定

行政程序性行为的可诉性问题，其实不仅仅是实务领域争论的热点，最高法院作为国家最高审判机关，也一直在关注这个问题，并也在尝试给出各种回应。

2009年11月9日由最高人民法院审判委员会第1476次会议通过、自2010年1月4日起施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，其中就规定了在行政许可进程中，行政机关告知公民、其他组织或者是法人对其听证以及申请材料进行补正时的通知行为被行政诉讼时人民法院可以不进行受理，但是造成许可程序对上述主体事实上终止的除外。

2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过、自2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中明确了人民法院针对公民、其他组织或者是法人不服从行政机关对其申请内容不清楚的条例进行补充或者更改的告知行为不进行受理，但必须在实际情况下不影响申请人权利义务。

2016年最高人民法院发布的第69号指导案例，该案例传达的标准：公民、法人或者其他组织以为行政机关所给的程序性行政行为对其本身的合法权益像是财产以及人身权等造成伤害的且明显影响到当事人的权利与义务时，还不能利用实体性行为诉讼得到帮助的情况，那么人们法院便应对其程序性行政诉讼进行受理。

梳理这三次最高院的态度，不难看出，对待行政程序中间行为，不论是材料补正告知，还是申请内容不明确告知，抑或是程序中止通知，最高法院的态度是：以不可诉为原则，以可诉为例外。再仔细一看，可诉的标准好像有细微的差别，第一次表态与第二次表态文字表述不同，但实质内容基本相同，即：当行政程序中间行为对当事人的权利义务产生实际影响的时候（包括事实上终止程序的情形），该中间行为可诉，但第三次表态，似乎在此基础上，又有所变化，可诉的标准变为了在现实中的明显的影响其权利和义务，并且利用有关实体性行政行为的诉讼也不能得到帮助为条件。其中的“并且”字句到底意义何在？有何意蕴？难道，除了对当事人权利义务有实际影响，还需要“救济无门”的条件？

三、程序性行政行为可诉性标准探析

《工伤保险条例》中有关条款指出：要想做出工伤认定必须根据有关行政主管部门或者司法机关的结论来进行，但是一旦以上两个部门还没有给出结论，那么工伤认定的时限也就中断了。所以，被告有权利做出《中止通知》，问题出在王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工商认定案中已经有《道路交通事故证明》，此证明在峨眉山市公安局交警大队中开具，所以，被告的《中止通知》也就没有法律效应，应以撤除。法院要想审查行政主体活动且进行司法判定的基础是此活动规定的受案领域之中，又或者在法院行政争议主管的领域之中，其关键的判定标准便是行政活动。

《行政诉讼法》在此案发生时还没有进行修改，那么现在要是用新法来对一个已经出现的行政案件进行审判也许并不是那么恰当。就行政行为的诸多规定以及司法救济两方面而言，新旧《行政诉讼法》对其论述有差异，在定位行政诉讼的制度时，将它定位为一种关系之诉，此关系之诉触及行政法律关系，但是在关系之诉之中，行为之诉仍是最基本且最为关键的组成部分，这样来讲新旧法在根本上并不冲突。所以，在本案中，需要对更为平常的问题进行把控。例如行政主体的哪些程序性活动在修改完的《行政诉讼法》背景下可以归纳成程序性行政行为、程序性行政行为的可诉性又以哪些特定标准为前提以及如何判断程序性行为是否成熟等等。

（一）行政行为成熟性原则

标准是一个不明确的概念，伴随着实践的发展，成熟性原则的标准也会产生分歧。所谓行政行为成熟性原则，也就是在行政行为进展到特定的阶段，换言之已足够成熟时才可进行司法审查。美国的司法判例创建了“成熟性原则”，在1967年之前的美国法院所认定的案件成熟标准即是当事人的法律地位受到行政机关所出具决定的影响；在1967年之后的观点则变成要想让法院对行政给予确认判决以及制止令等经济手段，除非此决定可以作为司法来让问题得以解决。成熟问题应从该问题对司法裁决合不合宜和当事人因延误法院审查而出现困难。[1]这也就表示美国法院对成熟的标准要求没那么严格了。

在美国对成熟性原则的确定标准主要包括三个：第一、双方所纠结的问题是一种法律问题。当事人之间所探讨的问题一旦只是一个单纯的法律问题，也就是可以在事实未确定时进行裁决，那么此问题毫无疑问已经满足司法审查所要的成熟度；第二、双方所争执的决定是最终的决定。所谓最终决定，它本身也是一个不明确的观点，因此美国的法院确定了以下几个原则：一旦司法审查机关可以对行政机关所给出的程序进行打乱，那么就可以认为行政机关还未给出最终决定；行政决定的认定是否会影响到当事人的法律地位，例如，当事人的负担因此增加了或者当事人的权利被削尖了等等。行政决定如果没有改变当事人的法律地位也可认为此决定并非最终的决定。第三、当事人是否因审查被推迟而出现困难情况，也就是在特定的状况之下，从保护当事人的视角来看，司法审查的存在是否有意义，当事人在不进行审查时是否会产生困难，要注意的是此困难一定是直接的、对当事人的日常生活产生影响的。

成熟性标准，特别是“最后决定”的形式标准等虽然每天都在受到挑战，而且该原则的标准也在随着社会的发展而不断发生变化。但是在司法实践之中该原则仍然影响重大。在对行政行为进行审查时，无论哪个国家的法院都应将该原则考虑其中。在我国的现行法律虽然并没有明确规定该原则，可是该原则在司法实践上常常作为行政行为可诉性标准而存在，且应用广泛。从我国行政管理与司法实践的现实出发，在行政诉讼之中应对成熟性原则进行确定，并且将它作为界定行政行为可诉性的标准，具有重要的法律以及实践意义。

（二）程序性行政行为的成熟性的判断在我国的发展

考察我国行政诉讼实践，最早对行政行为成熟性的审查，可追溯至赖恒安诉重庆市人民政府不予复议上诉案。在此件案例当中，最高法院经过审理一直同意此行为不属于成熟性行政行为，是由于其中的涉案报告内容未最终确定，还需上级主管部门进行批复，因此其可诉性并不满足。①参见苏苗罕《最高人民法院行政法案例汇编》（下篇）（1985-2016），2016年10月版。自此，最高法院通过该裁判实际上确立了行政行为成熟性标准，即“正常行政程序的最后阶段已经完成”。

最高法院行政庭原审判长蔡小雪法官对此解释，之所以设定这样的标准，主要是为了防止法院过早介入行政程序，这符合司法权与行政权分立制衡原则，而且也有助于确定原被告争议的准确内容和性质。此后，行政审判实务的主流观点，倾向于该类程序性行政行为不具有可诉性。

此外在 “北京八达岭野生动物世界有限公司不服北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿户外广告通告案”中，原告因不服被告北京市城市管理综合行政执法局在其发布的《关于治理整顿大型户外广告的通告》中将原告设置的广告列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告的清单”中，向法院提起撤销之诉，要求法院撤销该行政行为。

受理该案的北京市西城区人民法院在裁定书中旗帜鲜明的表达了对“行政行为成熟性”的坚持，公民、法人或者其他组织应该作为行政诉讼审查的对象，而确定效力的成熟性行政行为是因为他们的权益而出现，在作出行政处理决定之前，行政机关的预备性或阶段性行为一旦在现实中没有影响到公民、法人或者其他组织的权益，那么便不包含在行政诉讼的受案范畴之中。在此案中，因为被诉讼的行为是被告在集中治理本市行政区域内单立柱、落地式户外广告的过程中所采取的阶段性行为，没有达到可诉讼行为所要求的成熟度，且对在现实中没有影响到原告的权利与义务，因此，原告所诉行为不属于行政诉讼受案范围。所以，该院作出判决对原告的起诉进行驳回。

但是，随着行政诉讼案件的逐年剧增，越来越多的程序性行政行为被原告起诉至法院，而且越来越多的程序性行政行为在事实上直接影响了当事人的合法权益，程序性行政行为是否可诉再次受到关注。

一方面，基于司法礼让原则，司法权应当尊重行政机关的专长，行政机关拥有更可观的优势以及经验教训在与自身主管事务相联系的政策把控以及事实认定之上，司法机关武断的审查和否定会把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事实上受到行政机关行为不利影响的人”的诉讼资格，则会导致更多的不正义。但囿于主流观点和最高法的裁判指引，大多数案件被以行政行为尚未成熟为由驳回，但案结却争议未了，问题甚至直接指向行政机关借“程序行为不可诉”之马甲规避实质上的不作为。

如同“Abbott标准”在美国的确立历程，面对程序性行政行为不可诉原则造成的越来越多的不正义，最高人民法院也在司法实践中积极进行修正。

2009年12月14日，最高法院发布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》中规定了在行政许可进程中，行政机关告知公民、其他组织或者是法人对其听证以及申请材料进行补正时的通知行为被行政诉讼时人民法院可以不进行受理，但是造成许可程序对上述主体事实上终止的除外。

2011年7月29日，对于最高法院所颁布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中提出：公民、其他组织或者是法人不服从行政机关对其申请内容不清楚的条例进行补充或者更改的告知行为，且必须在实际情况下不影响申请人权利义务的告知行为；……不进行受理。

上述两部司法解释实际上对行政行为成熟性标准，即“正常行政程序的最后阶段已经完成”标准进行了变通，即对程序性行政行为或中间行为，原则上不可诉，除了此行为在现实中影响到行政相对人的义务以及权利之外。

（三）对王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工商认定案的思考

在此案件中，法官进行了以下三步推理：第一、在性质上《中止通知》应属于程序性行政行为；第二、相对人在不成熟的程序性行政行为面前没有诉权，一旦终局出现并有了法律效应，并且对实体性行政行为进行起诉时无法得到帮助时，那么该行为应有可诉性；第三、《中止通知》属于第二点中的第二种情形，所以应该属于法院受案范围。

法官的推断就笔者而言，他们认为微小的不足之处存在其中，一旦相对人的权利义务没有受到行政行动中程序性行为的影响，那么此种行为从本质上就归于《行政诉讼法》上的行政行为，更称不上是程序性行政行为了。两者相较而言，提炼行政行为之中的程序性行为的概念之后，台湾学者利用“行政程序行为”或者“行政机关程序行为”要更为精准。

第一，所谓的程序性行为并不都是牵扯到程序的行为。部分程序虽是由法律进行规定的，但是该程序规范却属于行政体系内部权力运行的流程，举例来讲，为了使得某项决策的内容更加科学合理，那么在最终决定决出之前，行政机关英语其它行政机关一起讨论最后决出，那么这项活动便不是行政行为。学界在理解程序性行政行为时表现出不同程度的泛化倾向，他们认为程序性行政行为指的就是在为实现行政行为的实体内容所采取的步骤和形式等行为，主要是在对该行政行为进行解决时要利用何种措施，遵循怎样的时限以及采用何种形式等等问题。[2]其实，程序性活动与程序性行为不等同，是否符合前述主体要素、职权要素、法效要素是其是否构成行政行为的判断基准，法效要素在其中扮演着重要地位。

司法诉讼以权利为关注点，程序性行政行为只有能够对程序性权利产生影响，而且这种影响又没有被实体性权利的影响所吸纳时才有独立存在的必要。

第二，在某项程序行为成为行政行为之前，一旦相对人可以对程序性行政行为进行起诉，那么将会造成以下几方面后果：第一、中断行政程序，最终导致延误或者根本无法做出实体性行为，行政机关的执法效率被严重干扰。当侵犯到程序性权利时，救济对相对人来讲必不可少，行政过程的程序抵抗权、司法审查、行政自律都是可供选择的方案，但是“高的行政效率是行政执法的内在要求”，[3]那么整个行政过程也就必须进行疏通，形成一个完整的运行系统，避免梗死现象的存在，这刚好是程序性行政行为被诉后可能造成的后果。第二、一般来说，实体性权益是否会受到程序性行政行为的不足之处的影响在实体性行为作出之前，根本无法确定，甚至也有可能的是部分不足的程序行为对相对人也会产生有利后果诉讼最终能够获得审理判决取决于诉的内容，也就是当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。”[4]这意味着，相对人单独提出就程序性行政行为起诉缺乏实益。但是，王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工商认定案对程序性行政行为的审查以及行政行为成熟性判断作了更进一步的拓展。该指导案例的参照效力，已经逾越前述司法解释所开辟的行政许可和政府信息公开领域，成为对所有程序性行政行为司法审查的参照标准。

该指导案例中，第三人嘉宝公司就其职工王某因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源与社会保障局请求对工伤进行认定，并提供了《道路交通事故证明》，此证明系由峨眉山市公安局交警大队所开出。被告却凭借公安机关交通管理部门并没有对此事故出具交通事故认定书作为理由，而驳回原告以及第三人做出的《工伤认定时限中止通知书》。公安局交警大队针对死于交通事故的王某来讲，根据查证的事故线索不能开具交通事故认定书，只能凭借法律给出道路交通的事故证明，被告以未提供交通事故认定书为由中止工伤认定程序，虽系一种程序性行为，但对原告权利义务的影响本质上是终局性的，原告利用相关实体性行政行为所发起的诉讼并不能得到帮助。据此，乐山市市中区法院认定被告作出的“中止通知”可诉，并判决予以撤销。

该指导案例的裁判员主要想表明的是：公民、法人或者其他组织以为行政机关所给的程序性行政行为对其本身的合法权益像是财产以及人身权等造成伤害的且明显影响到当事人的权利与义务时，还不能利用实体性行为诉讼得到帮助的情况，那么人们法院便应对其程序性行政诉讼进行受理。

诚如蔡小雪法官所言：“任何标准都有例外。‘正常行政程序的最后阶段已经完成’的标准不是绝对的。在有的情况下，尽管行政程序的最后阶段尚未完成，但行政行为已经对公民造成实质性的不利影响的，应当认为这个行政行为已经成熟。”准此以言，该指导案例为蔡小雪法官所谓之“例外”提供了一个实务范例。

该案例无疑是行政审判实务的一大创新，可能折射了最高法院关于程序性行政行为的审查从被动、形式主义立场转向主动、实质利益审查的立场。这一立场，与新修订的行政诉讼法以解决行政争议为目的，监督依法行政，侧重对行政诉讼原告诉权及事实利益的保障是一脉相承的，也是形式法治向实质法治推进过程中的一次突破。