我国排污权交易法律制度构建问题研究

肖天柏

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

改革开放以来，我国经济社会持续快速发展，人民生活水平不断提高，但是我们的快速发展是建立在高能耗、高污染的基础上，从而导致生态环境问题日益严重。正如前环保部部长周生贤在《我国环境保护面临的新情况新问题及下步重点任务》一文中指出：“发达国家一两百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近三十多年来的发展中集中暴露”。因此，缓解环境危机势在必行，党的十八大报告系统阐述了“大力推进生态文明建设”，明确指出“积极开展碳排放权、排污权易试点”。而后，在党的十八届三中全会中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》系统阐述了“加快生态文明制度建设”，并强调“推行碳排放权、排污权交易制度”。从十八大要求试点到十八届三中全会强调推行，充分说明了中央对于实施排污权交易制度的决心，同时，根据我国的经济发展阶段和环境污染的严峻形势也决定了推行以总量控制为前提的排污权交易制度是我国环境保护的大势所趋。

一、排污权交易法律制度的历史追溯

（一）排污权交易制度的起源

排污权交易制度诞生于美国。早在上世纪六十年代，美国经济学家戴尔斯通过发展科斯的产权理论提出来排污权交易的概念，随后美国联邦环保局出台了若干政策将排污权交易制度应用到实际中。美国联邦环保局于上世纪七十年代开始执行 “气泡政策”，所谓“气泡政策”指的是只要排污企业的排放总量不超过限额，那么就可以在其内部根据治理成本的高低进行排污调整，调整不同排污口的排放量，该政策在美国的《清洁空气法》中获得了法律层面的认可。气泡政策自实施以来取得了显著的成果，美国联邦环保局在1986年前批准的气泡方式比传统方式节约了3亿美元，美国州政府在1986年前批准的气泡方式比传统方式节省了1.35亿美元。[1]随后，美国联邦环保局出台了排污补偿政策，该政策允许新建排污企业在环境未达标地区进行运营，但是他们必须从现有的排污企业手中购买足够的减排信用，这样做使得现有的污染企业有资金来进行污染治理，该政策推行后在拉动经济发展的同时还实现了环境保护的目标。后来，美国的排污权交易制度逐渐从大气领域扩大到水污染等领域，该制度自推行以来取得了良好的效果，其他国家也相继引进该制度以期实现本国环境、经济的共同发展。

（二）排污权交易制度的发展趋势

1.交易主体的多元化

传统的排污权交易指拥有排污权的排污企业之间对排污份额进行交易，随着排污权交易市场的不断发展，交易主体逐渐呈现多元化的趋势。交易不仅仅只有排污企业参与，政府以及一些投资者、环保主义者也参与其中。政府买入排污份额可以更好地进行宏观调控，从而有利于引导排污权交易市场的发展；投资者的参与有利于活跃排污权交易市场，他们将排污份额低买高卖，从而获得盈利；环保主义者为了使环境得到更好的保护，会购买排污份额而不使用和卖出，这样就使该地区可排污总量有所下降，从而达到环境保护的目的。以美国为例，美国在排污权交易中除了有上述主体参与，还有若干中介机构参与，中介机构可以为排污企业提供相关交易信息以方便企业进行买卖，同时中介机构也会直接代理排污企业来进行买卖[2]。这些多元化的交易主体参与到排污权交易中，对促进排污权交易制度不断发展发挥了重要作用。

2.交易范围的扩大化

排污权交易首先在大气污染领域实施并取得成功，现在排污权交易制度已经在水污染、固体废弃物污染领域得到广泛运用，对环境保护发挥了重要作用。我国由于历史原因，各行政区域政府为了本地区的财政收入大多将排污权交易市场限定为仅供本地区排污企业交易，虽然这一方式会有利于对排污权交易进行管理，但是不利于对整个生态环境系统的保护，因此，根据流域的特殊性来确定总量控制区进而建立排污权交易市场是大势所趋。跨行政区域的排污权交易市场对环境保护更为有利，因此交易范围的扩大化对环境保护的作用也是非常重要。

二、我国排污权交易法律制度的现状

（一）立法现状

我国目前尚未出台关于排污权交易的专门法律，对排污权交易的规定大多存在于地方性法规、规章以及地方出台的文件中。1998年我国第一部涵盖排污权交易内容的 《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》在太原诞生，其制定的目标是为了防治大气污染以及促进经济社会的发展，随后全国许多省市相继出台了相关规定。例如：《厦门市排污权有偿使用和交易管理办法》、《江苏省排污权有偿使用和交易管理暂行办法》、《沈阳市排污权有偿使用和交易管理办法》、《佛山市排污权有偿使用和交易管理试行办法》等。

（二）实践现状

我国推行排污权交易制度的方式是由点到面，先通过试点总结经验，再全面推行。早在1987年，上海市对排污权交易进行了初步尝试，对几十家排污企业的工业耗氧量进行总量控制，并允许其转让剩余额度。到了九十年代，排污权交易得到迅速发展，1994年我国在工业污染严重的6个城市推行排污权交易，以期减少这些城市的大气污染。随后在《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》的修正案中，明确规定了排污许可证制度以及总量控制模式，这为后面进一步推行排污权交易制度奠定了基础。2002年，为防治大气污染，在上海、天津、山东、江苏等七省市进行二氧化硫的排污权交易试点[3]。排污权交易制度的推行离不开排污权交易中心，2007年嘉兴市为贯彻落实 《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（实行）》，成立了嘉兴市排污权储备交易中心，规定了化学需氧量和二氧化硫的有偿使用制度，排污权有偿使用制度在嘉兴市取得良好的效果后，浙江省其他地市也相继开展试点工作，这些试点工作也促进了浙江省社会经济的可持续发展。十二五规划纲要在第六篇“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”中也要求逐步建立排污权交易市场，逐步推行排污权交易制度，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中同样要求推行排污权交易制度。

通过我们国家在过去几十年的若干实践中可以看出，排污权交易试点工作正在如火如荼的进行中，排污权交易制度为试点地区的经济和环境发展带来巨大帮助，但是该制度在推行过程中遇到许多障碍，这是我们在下一步工作中需要解决的。

三、我国排污权交易法律制度存在的问题

排污权交易制度在带来诸多优势的同时，也面临许多问题，这些问题的存在严重削弱了排污权交易所能带来的收益，并且严重阻碍了排污权交易制度的全面推行。从当前情况看，我国排污权交易法律制度主要存在以下几点问题：

（一）排污权法律地位不明确

合法的排污权是排污权交易制度推行的基础，我国现在还未在法律中明确排污权。《大气污染防治法》和《水污染防治法》中规定了排污许可证制度和总量控制模式，这是排污权交易制度的重大进步，但是在法律层面上没有明确排污权，而只是在地方性法规、规章、办法中有所提及，这严重影响了排污权交易实施的权威性，也导致政府在实际引导排污权交易发展的过程中权力过大。因此，为保障排污权交易制度的顺利推行，必须通过立法的方式明确排污权的相关内容。

（二）相关法律供给不足

当前我国排污权交易立法严重滞后于排污权交易的发展，虽然排污权交易试点已经在我国开展了许多年，但是只有地方性法规、规章、文件有所规定，甚至有学者认为试点工作所依据的规定在性质上既不属于地方性法规，也不属于地方政府规章，而仅仅只是规范性文件[4]。这就导致排污权交易在推行过程中缺乏法律法规支撑，试点工作中出现的问题也没有法律法规来帮助解决。

（三）排污权交易中政府职能定位不准确

政府在排污权交易制度的推行以及排污权交易整个过程中都发挥着不可替代的作用。根据目标部分试点地区的情况可以看出，政府既是排污权交易规则的制定者，又是排污权交易的参与者，所以政府在排污权交易中权力较大，可能出现权力寻租、权力滥用、贪污腐败行为等。

四、我国排污权交易法律制度的完善建议

（一）明确排污权的法律地位

排污权交易的平稳推行需要在法律中明确排污权，目前凭借仅有的地方性法规、规章、办法来调控排污权交易是远远不够的。正因为法律中未明确排污权从而导致许多地方不知道如何开展试点工作，某些试点地方的二级交易市场也形同虚设。

根据当前形势，笔者认为明确排污权的法律地位主要有以下两种方式：（1）出台《排污权交易法》来对排污许可证、排污权的属性、排污权的取得、排污权的使用、排污权的处分等内容进行详细规定。（2）在现行的相关法律中分别作出规定。在《大气污染防治法》中规定大气领域排污权交易的细则；在《水污染防治法》中规定水污染领域排污权交易的细则；在《环境保护法中》规定排污权交易制度。

（二）完善排污权交易法律体系

完整的法律体系对排污权交易制度运行的作用不言而喻，美国排污权交易之所以可以取得巨大成功，是因为美国有完善的排污权交易法律体系来保障排污权交易制度的运行，例如《清洁空气法》、《排污补偿解释规则》、《基于流域的交易草案框架》等。排污权交易制度由于在我国起步较晚，因此，制定完善排污权交易法律体系应该首先从以下两方面做起：（1）加快国家层面的排污权交易立法。当前，国家可以先出台 《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》以促使排污权交易健康发展，在时机成熟的时候制定《排污权交易法》系统规定排污权交易制度[5]。在国家层面开展排污权交易的立法工作，提高了排污权交易相关法律法规的效力，解决了上位法缺失的问题。（2）提高地方立法的效力。鉴于当前地方政府多是以发布文件的方式来管理排污权交易，所以急需完善地方的排污权交易法律体系。具体的做法应当是由地方政府出台政府规章，对排污权交易过程中的细则进行规定，与此同时，在有条件的地方，由人大制定地方性法规统筹管理。

（三）准确定位政府的职能

政府是排污权的初始占有者、排污权交易的监管者、排污权交易的参与者[6]，可见政府在排污权交易中的地位之重，因此政府必须准确定位自身的职能。首先，政府应该减少行政干预，坚持用市场手段来调节排污权交易，在市场失灵时再动用行政手段来调节、管理排污权交易；其次，政府需要对排污权的初始分配以及二级交易市场进行合理监管，以保证初始定价更具合理性，同时提升二级交易市场的活跃度。最后，政府需完善相应的追责机制，对政府自身的贪腐、权力滥用、不作为等行为，以及对排污企业的违规交易、虚假交易行为进行严肃处理。

五、结语

环境危机严重制约了我国经济社会的发展以及人民生活水平的提高，排污权交易作为一种新型环境经济手段在实践中取得了良好的效果。下一步全面推行排污权制度必须要解决这些问题，但是由于我国的国情以及试点工作情况，这些问题的解决不可操之过急，需循序渐进的进行。在推行排污权交易法律制度的过程中，政府必须准确定位自己，将自己的作用发挥到极致，以实现环境效益与经济社会效益最大化。随着各方面制度、市场的不断完善，排污权交易法律制度必将为我国的环境资源保护和经济发展作出更大贡献。