保障性住房政策及其经济效应：一个文献综述

刘 峰，李雅琎，周华东

（合肥工业大学 经济学院，安徽 合肥230601）

一、引 言

近年来，我国城镇化进程不断加快，人口大量流入城镇中增加住房需求，也刺激着住房价格的上涨。但是，即使人均收入水平在不断提高，还是出现了住房价格的增长速度远远大于居民收入增长速度的现象（吴锦华，2008）［1］。政府为保障百姓能够安居乐业采取多项措施规范房地产市场的发展，而对于中低收入住房困难者来说，仍无力承担高昂的房价。所以，为了解决这类人群的住房问题，各国政府纷纷建设价格远低于商品房并具有本国特色的保障性住房，简称保障房。

在我国20多年住房制度改革中，城市居民住房水平在总体上有了较大的提高，但是有关保障房政策并不够完善。本文在介绍主要保障房建设国家的相关性政策之后，提出我国在此问题上研究的不足之处，并为我国的保障房政策及其经济效应进一步研究提出建议。文章的第二部分第三部分分别从保障性住房政策的供给端和需求端两个方面进行论述。在对保障房供给端的政策进行研究时大多是注重保障房建设对商品房以及价格等影响，但在保障房对商品房影响这一问题上并未达到一致结论，而对于供给端政策间接给中低收入家庭带来过高生活成本这一结论，国内外学者基本保持一致（Korsu E，2010）［2］。在保障房需求端的政策研究中，主要是对保障房的租金、优惠政策给中低收入者所带来的福利效应、资金外溢现象、劳动力就业情况进行研究。最后，本文进一步明确保障房对城市中低收入者以及外来人员的重要性，并在此基础之上提出了，当前我国在新型城镇化背景之下，应该深化对保障性住房政策和经济效应的研究。

二、保障性住房供给端政策及其经济效应

政府在落实保障房政策时会不同程度的加强政府干预以解决本国中低收入者住房难的问题，由于各国建设保障房的目的一致，所以在落实保障房供给端的主要政策上也有着相似性。

（一）传统的保障性住房供给端政策

1.保障性住房建设资金及补贴政策

增加保障房建设的一个主要途径是提高建设资金融入，因此各国政府会扩大用于保障房建设的资金来源渠道以此满足建设资金需要。

第一种资金来源——直接由政府出资，出资建设方式比较单一，现时期基本不存在。比较有代表性的是20世纪美国经济大萧条时期，美国政府直接出资大规模建设正统公共住房。由于正统公共住房的建设政策在实施过程中逐渐放宽商业开发条件（Howard P&Judith E，2014）［3］，开发商为获取更多利益大量清理贫民窟、减少高层公共住房的建设用于商业开发。所以，当解决低收入者住房问题不再是首要目的时，社会矛盾也不断出现。

第二种资金来源——政府和开发商、消费者等多方资助补贴共同建设，也是各国主要的建设资金来源。在美国，由于公共住房的建设预算从最高达到8%大幅减少到1%～2%（王佳文，2015）［4］，直接影响到政府的保障政策，所以政府通过补贴供应给自有住房和租赁住房等贴息方式增加公共住房的建设资金。例如美国政府在税制改革中推出的LIHTC计划，只要投资方投资于特定的公共住房，并且以低于市场价格出租公共住房，都会在10年内每年获得相当于建造成本4%或9%的税费返还，期限后开发商可以拥有自主定价的权利（韦颜秋等，2013）［5］。

区别于美国的市场主导型，新加坡保障性住房的建设资金实质来源于新加坡公民的公积金——每位公民上交的公积金按照一定比例定期存入CPF用于住房建设或住房贷款（贾洪波和穆怀中，2009）［6］。新加坡全国超过80%的住房为HDB修建的“组屋”，居民也大都向HDB申请低利率的公积金贷款购买组屋。公积金这种强制性储蓄政策既为保障房建设提供了大量资金，又可以有效解决居民购房贷款等问题。

德国政府在住房问题上是以向国民提供符合需求并有能力支付的住房为目标，提倡带有强烈的社会福利性质的“剩余导向”住房政策（徐镭和朱宇方，2013）［7］。在此基础上的福利住房建设政策也主要有两种方式：一是由各级政府的住房建设基金出资建设；二是由投资商或者私人出资为主。但是，为了让更多的私有企业参与到住房市场中，政府规定当自有资金达到福利住房建设项目投资的15%时可以申请免息或者低息贷款。

对我国而言，由于保障房建设起步不久，所以建设资金主要来源于政府性投入，占据总投入的51.93%（其中包括财政预算、土地出让收益、公积金三个部分），社会性投入为辅，其中银行贷款建设居于主导地位（蒋和胜和王波，2016）［8］。除此之外，国家还给予保障房建设投资方各项税收减免、土地价格优惠等政府补贴政策。

2.保障性住房的土地供应政策

新加坡在土地管理政策上采用国家计划的模式。从土地征用方面来看，政府对土地的拥有率占据全国土地面积绝大部分，同时授予HDB等部门强制征地的权利；从土地价格方面来看，只有国家有权调整地价，并规定了HDB可以以低于市场购地价购买土地。这不仅为组屋的建设提供大量土地来源，也降低了建设成本。

在我国快速城市化发展下，土地和房地产增值所带来的收益十分庞大。但是在招拍土地时，政府会将中心城区的土地以高价拍卖来弥补划拨土地所带来的损失，这也使保障房建设在偏远地区且综合保障水平较低；另一方面，我国的土地供应计划从整体上来看其实是在不断下降，保障房建设的实际用地不到80%。并且，我国目前主要将经营性用地的供应政策应用于保障房用地，没有专门的保障房用地政策（赵茜宇等，2015）［9］。土地供应总量的不足，土地开发监管不力，缺乏有效的保障房专项政策以及在土地供给中保障房建设区位选择等等问题，说明了我国保障房的土地供应政策不健全。

（二）新形势下的保障性住房供给端政策

政府在大规模建设保障房时为了降低成本一般会选择远离中心城市区域，容易导致贫富隔离等一系列的社会问题。所以，政府除了考虑中低收入群体的居住问题，还需要将受助群体，保障房和社会经济相联系起来综合考虑。

美国的“希望六号”计划就是针对公共住房社区长期存在基础设施不足，公共服务不到位等问题所出台的（Popkin S J，et al，2004）［10］。这个政策更加明确了政府不再大量新建公共住房，而是对严重破旧的住房进行修复、拆建再次进行供给，同时也加强对社区公共服务进行改进。“希望六号”计划在全国范围内建立起兼具实用性和外观性的贫富混合社区，这也从根本上改变了公共住房的居住条件（Robin E&Kadija，2006）［11］。同时计划也鼓励开发商利用补贴资金平衡私人部门债务和其他联邦补助金、本地资本、慈善资金之间的关系（吴伟和林磊，2010）［12］，使公共住房建设资金来源更加灵活。

随后在“希望六号”基础之上建立了“选择性邻里”计划，是在克服“希望六号”计划的一个严重的弊端而进一步改进的。“选择性邻里计划”除了分散贫困居民以外，重点解决了使得家庭和社区长期处于贫困等问题。同时为了改变居住隔离的现象，积极将公共住房融入进整个社区，带动周边共同发展（杨昌鸣等，2015）［13］。

类似美国的这两种计划，德国对人口密度比较集中的城市以及东部等人口密度较小的城市进行地区性调整，先后分别实施了“社会城市”计划和“东部城市改造”计划（Egner B，2011）［14］。我国的保障房发展较晚，现阶段并没有制定类似的综合性保障房政策，但是从长远上来看，我们还是要将经济社会联系起来，实现资源的合理有效利用。

（二）保障性住房供给端政策的经济效应

1.挤出效应

保障性住房供给端的政策中无论是直接投入资金或是在保障房建设过程中给予补贴等都存在对私人住房的挤出效应。

学者在对公共住房建设的挤出效应早期研究中，发现公共住房的不断增加是会减少私人住房（Murray，1983）［15］。由于采用的模型的局限性，Murray（1999）［16］采用VAR模型研究发现针对低收入群体的公共住房没有明显的挤出效应，而中等收入群体的公共住房至少挤出1/3的私人住房。而美国专门针对供给端的LIHTC方案在后期研究发现，对私人住房其实产生完全的挤出效应（Eriksen&Rosenthal，2010）［17］。所以对国外发达国家而言，增加公共住房的建设会对私人住房产生显著地挤出效应，这也是现今发达国家更新住房政策的一大原因。

而国内的住房市场处于快速发展阶段，所以对挤出效应是否显著存在争议。一是认为挤出效应不显著，应当继续加大保障房的建设解决住房问题。董盺（2010）［18］从投资角度分析经适房对商品房的挤出效应，虞晓芬等（2015）［19］利用浙江省的面板数据研究发现，总体上来看保障房对商品房的挤出效应并不明显。二是认为挤出效应显著。张跃松等（2013）［20］通过研究保障房的建设量与商品房的销售量发现，短期内每增加1%的经适房将会挤出0.25%的普通商品房的销售数量。而国内大部分的研究是从房价上分析保障房对商品房挤出效应（王斌和高戈，2011；陈杰和王文宁，2011）［21-22］，但是商品房价格的变动并不能有效说明挤出效应，所以应该综合考虑变量来研究分析挤出效应的影响程度。

2.对家庭生活成本的影响

土地资源的稀缺性和城市中心地价的高昂，促使政府往往选择在城市边缘地带大规模建设保障房以供中低收入者使用。远离就业中心、较大的通勤成本造成了居住地和就业之间的空间错配，不利于中低收者的就业，也带来了更高的生活成本（Korsu E，2010）［2］。Ong&Miller（2005）［23］表示居住在保障房的家庭收入一般很低，无法负担购买汽车的价格，所以在选择成本相对较低的交通工具的同时，也必须接受较高的通勤成本。此外受助家庭如果有子女还需考虑教育等问题，易成栋等（2015）［24］以北京市为例发现有孩子家庭为了子女上学，往往会选择距离学校较近的住房，负担较高的学区房租金，教育成本随之增加。

三、保障性住房需求端政策及其经济效应

需求端的补贴政策是现今发达国家主要采取的住房保障方式——政府直接给予住房困难的中低收入者住房优惠。所以，针对政府给予中低收入者主要的住房优惠政策，需求端的补贴政策分为以下两类。

（一）租房补贴政策

1.租金补贴

从消费者选择剩余角度来看，国外研究者得出一个基本结论：需求导向的租金补贴项目与供给导向的公共住房项目相比，因为没有选择性剩余损失而更有效率，同时也能够使住房消费和劳动力流动更加灵活（Le Blanc&Laferrere，2001）［25］。美国租房补贴政策从一开始的“住房证明书”到后来的有较大的可选择住房范围的“租房券”其实都是直接给予个人租金补贴，用于租房或其他消费（王佳文，2015）［4］。在德国，其中约有11%的中低收入家庭完全依靠政府补贴租房。所以，德国规定联邦和州政府共同承担15年期的中低收入者实际支付租金与可承受租金的差额（B Egner，2012）［26］。国内学者在研究我国的需求端政策时表明，我国应该由实物配租为主逐渐过渡到租金补贴为主，但是对于中低收入者收入低、住房难等现实问题的存在，政府现阶段还是以直接给予中住房租金补贴。

2.租金管制

实际上，各国保障房数量并不能充分满足受助者需求，房价的过快增长也影响了租房者的选择范围。所以，政府将住房租金限定在远低于市场上的租金水平，以此来确保中低收入者能够以较低租金价格租住。比如说，在经济发达的德国，租金价格必须低于法律规定价格的20%（寇晓娜，2014）［27］。我国保障房也正逐渐转向以“租”为主，所以国内学者采取不同方式从多个方面研究合适的保障房租金价格。王贤磊（2009）［28］利用住房可支付性指数模型对中低收入人群可接受的租金价格进行测算，方和荣（2010）［29］通过定性研究发现政府应该建立差别化的，针对不同群体的保障房租金价格。其实美国早在20世纪40年代就开始实施租金管制，但是租金管制政策除了成本过高，还会抑制企业、个人投资房地产市场的积极性，以致后来许多州政府对其不断改进使之更为灵活，或者直接放弃租金管制政策。

3.购房补贴政策

美国长期坚持以提高每个家庭的住房自有化率作为公共住房政策目标，而成熟的住房市场也渗透到美国居民住房的各个方面。在美国一级市场中，抵押贷款政策放低了中低收入家庭首付款比例以及贷款利率，贷款利率甚至一度降低至1%（张宇和刘洪玉，2008）［30］。二级住房抵押贷款市场作为美国住房金融体系的核心，主要是为中低收入家庭提供住房补贴（逯新红，2016）［31］。但是值得我们注意的是，导致美国次贷危机最直接的原因是因为次级抵押贷款机构的破产，而这些机构破产的又一大原因则是贷款者无力还款。在综合中低收入者住房困难者低收入且不稳定，低信用等级的情况下，不能完全依靠市场来解决中低收入者住房问题。

在保障中低收入者的住房政策中，新加坡实施的是以购买为主住房政策，现在大约只有7%的组屋用于出租（谢宝富，2015）［32］。新加坡的居民满足一定条件后可申请购买组屋，购房的主要资金是公民的公积金。建屋发展局以低于市场水平的贷款利率对购房者进行放贷，还款也可以从公积金中直接扣减（罗锐和邓大松，2014）［33］。除此之外，新加坡在制定政策时为突出家庭的重要性，会将“组屋”政策与家庭相联系。例如，申请者所申请的组屋与父母所住地点远近可以享受不同程度的优先权以及额外的购房津贴。

我国之前所采取的安居工程是不以盈利为目的，以成本价格出售给中低收入家庭的社会保障性质政策。而经济适用房也是以保障性质建设售卖，但有少量的利润，一般为3%。经济适用房项目除了注重住房的质量和实用性外，申请者仅拥有住房的有限产权，不能租借更不允许在市场上交易转卖。所以，当二者实现并轨之后，政府规定保障房的购买价格低于同地段商品房价格的10%～20%（谷俊青，2009）［34］。

（三）保障性住房需求端政策的经济效应

1.福利效应

从“选择性剩余损失”这一角度研究不同的需求端政策带来的福利大小发现，相较于租住私人住房，租住公共住房的住房消费将增加58%，其他消费上升17%，如果直接给予现金补助，住房消费则下降32%，其他消费将上升19%（Olsen&Barton，1983）［35］。Le Blanc&Laferrere（2001）［25］利用法国住房数据也得出相似结论。所以相对给予供给端补贴政策，直接补贴现金会减少福利损失。目前我国关于保障房政策的研究中只有少数是关于保障房政策的福利效应，主要是通过研究受保居民及周边满意度来衡量和测度。例如，李梦玄（2012）［36］基于森的功能和能力福利理论发现，居住保障房社区的受助者福利水平模糊评价值从0.466上升到0.516，但并没有达到政府的预期。余劲和程甜（2015）［37］采用同样方式分析湖北市保障房的效用和福利水平发现，福利评价值上升10.43%，保障效果是明显的。

2.资金外溢

需求端的补贴政策虽然减小了消费者选择性剩余损失，但是直接给予中低收入者货币由于不再限制资金的用处可能会减少住房消费，造成资金外溢现象。John等在对美国公共住房的租金补贴研究发现，不限用处的租金补贴会增加受助家庭用于其他商品的消费。而相较于美国实施良好的租房券计划，在荷兰，每单位的租金补贴仅25%用于住房消费，存在严重的资金外溢（Priemus，2000）［38］；在对芬兰的租金补贴研究也发现：短期内，租金补贴会促进住房需求的上升、房租的上涨，但是由于资金外溢现象的出现，住房消费的增量实际是下降的，不利于补贴政策的实施（Viren，2013）［39］。同时在对我国保障房的实物配租和租金补贴研究比较发现，受助者由于直接收到货币补助，扩大了消费选择范围，致使补贴未能完全用于解决住房问题上，造成资金外溢。比如在对上海廉租房的租赁补贴研究表明，补贴租金也易被用于其他商品的消费，不能有效改善居住条件。

3.对劳动力就业的影响

如前所述，保障房建设一般是远离中心城市地带，而城市中心地区聚集了大量优质工作岗位，但因为保障房建设的区位选择因素，受助群体并不能够拥有更好的就业环境。

首先，通勤距离远的受助群体处于闭塞的就业信息环境中，减少了就业信息的获取和更好工作的机会。由于难以负担较多的通勤成本，大部分居民只能被动的接受所住区域周边的一些收入低，流动性大的就业。Dujardin&Goffette（2009）［40］研究发现公共住房的居住者也具有较大的流动成本，承担更大的失业可能性和更长的失业期。其次，由于保障房准入标准的存在，受助者可能为了保留居住权利而放弃较高收入的职位或者选择失业以此来减少收入水平达到住房保障要求。国内学者刘斌，辛国强（2013）［41］采用我国2008年CGSS数据发现，入住到保障房显著增加劳动者失业后不再工作的可能性，同时负面激励的存在会影响失业的持续期。Olsen等（2005）［42］采用回归模型得出受助家庭在补贴的前两年里收入减少了3 600美元。Susin（2005）［43］通过对比分析未受补贴家庭和获取租房券补贴、居住公共住房的劳动就业情况差别，与未受补贴家庭相比，受补贴家庭或是居住公共住房家庭的收入下降了15%。但是在对于需求方补贴政策是否真的抑制中低收入者就业还存在争议。比如，Bania等（2003）［44］采用美国数据、利用回归模型发现，未受补贴家庭和获取租房券补贴、居住公共住房的劳动力在就业方面其实并没有出现明显的不同；Harkness和 Newman（2006）［45］同样采用回归模型法，也未发现需求端补贴会抑制劳动力供给。

四、结论与展望

本文主要对保障房政策进行简单归纳总结，通过列举各国的主要保障政策的制定和演变，我们可以看出：大部分国家都是先从扩大保障房的数量开始，在满足中低收入群体住房需求之后逐步对住房的质量和实用性进行改进，以供给政策为主逐渐调整为以满足受助方需要的政策为主，扩大受助者的选择范围，提高资源有效利用率。

我国目前处在新型城镇化过程中，在研究保障性住房政策时却忽视了国内庞大的社会群体——外来务工人员。城镇化的迅速发展，一方面加剧了人口的流动，另一方面城镇人口的快速上升，增加了对住房的需求，刺激商品房价格不断上涨。我国保障房政策主要针对城市中低收入者，但对于外来务工人员或是农民工却没有明确的政策。同时，我们从国外保障性住房政策的演变过程来看，大规模保障房建设加剧一些不良现象，如贫富隔离、收入差距、犯罪等，所以发达国家现阶段将居民，住房和社会等结合起来，制定促进社会公平的政策（Rebecca，1997）［46］，这也是我国在发展保障房建设的同时应该借鉴的。现阶段，我国关于外来务工人员的住房保障政策问题主要从政策建议角度进行探讨：董昕（2010）［18］认为我国应该针对农民工制定专门的低廉价格住房的政策；曾令辉（2006）［47］表示应将城市外来人员也纳入到住房保障体系中；吴宾和王淑华（2015）［48］则对我国流动性人口在租住廉租房时的准入政策进行研究。所以我们更要时刻关注在新型城镇化背景下，外来务工人员在保障房政策研究中的重要性。

综上所述，本人认为可以从以下几个方面进一步深化对我国保障性住房政策的研究：一是对外来务工人员的就地落户政策研究。由于在我国城镇化进程中，常住人口和户籍人口之间存在巨大的“剪刀差”，而我国的城市住房保障制度主要是对城市户籍的中低收入者，这就将农民工这类非户籍中低收入群体排除在外，加剧外来务工人员这类群体的住房问题。二是对邻里效应的研究。正由于地方环境的特点会影响到人们的思维和行为方式，国外在对保障房政策制定时已经不再仅探讨中低收入者的居住问题。而国内保障房建设起步不久，目前主要的目标依旧是解决中低收入者的居住问题，对保障房政策的研究也大多是对国内保障房供应量或需求量进行测度，或是对保障房政策制定提出建议，缺少类似国外保障房政策的制定实施对周边环境、社区、中低收入者自身等的整体研究。所以我们可以从邻里效应这一角度来探讨我国的保障房政策对周边人文社会经济的整体影响。

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