“健康中国”视域下我国公共体育服务创新发展研究

丁亚兰

(阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236032)

随着我国社会经济快速发展，各级政府对于国民健康的重视也越来越高。2014年12月，习近平同志就国民健康问题在江苏镇江发表了“没有全民健康，就没有全面小康”的言论，为我国国民健康的发展提出了新的要求，这也表明，国民健康问题不再是体育领域或者卫生领域的问题，而是国家发展的重要战略问题。为尽快提供国民健康水平，各级政府和体育管理部门纷纷行动起来，做出了很多艰苦的努力，公共体育服务水平不断提高，但由于我国行政体制存在明显的条块分割问题，导致公共体育服务在体育领域独立发展着，对于国民健康问题关注不够，所以当前加强对“健康中国”视域下公共体育服务的挑战与应对研究具有重要的理论和现实意义。

1 研究的理论设计

文章遵循“文献分析-现状识别——问题探寻-对策建议”的整体研究思路。首先通过文献资料法对于健康中国的发展脉络、国民健康现状、公共体育服务发展现状等问题进行分析，准确识别我国公共体育服务及国民健康发展现状；在此基础上，深入探讨“健康中国”视域下我国公共体育服务发展存在的主要问题，最后通过逻辑分析的方法，提出我国未来公共体育服务创新发展的路径，促进我国公共体育服务与健康中国的协同发展。

2 国民健康与“健康中国”

健康问题是世界范围内都受到重点关注的问题，西方发达国家由于社会经济比较发达，所以对于健康问题的关注也较早，从历史文本来看，最早可以追溯到1978年，在这一年《阿拉木图宣言》颁布，这是人类第一次系统地提出健康的问题，其中最为重要的是把健康问题上升到公民权利的高度。任何机构、任何政府、任何组织从事任何活动都必须以人的健康发展为第一要素，不能影响人的健康发展。《阿拉木图宣言》的颁布是人类健康发展的里程碑，在此基础上，世界卫生组织在1986年，制定并颁布了《渥太华宣言》，《渥太华宣言》与《阿拉木图宣言》相比较，主要进步之处是把健康问题上升到了公共层面，各国开始不仅仅重视公民个体健康的发展，而开始重视整个国家层面国民健康的发展，促进国民健康成为政府的必要职责。随着《渥太华宣言》的颁布，西方主要发达国家基本都根据自身的实际情况颁布了自己国家的健康法案。其中引起关注的主要有美国、德国和日本，三个国家虽然存在一定的区别，但主体框架内容是基本一致的，如日本的《健康促进法》、德国的《公民健康管理》、美国的《健康公民Health peaple2020》都强调国民健康是国家发展的重要支撑，必须建立完善可操作的管理系统，提供能够促进国民健康发展的服务设施和条件，通过体育活动等促进国民健康不断发展[1]。

1949年新中国成立以后，党和国家各级政府对人民的健康问题非常关注，但更多地是从卫生部门的职能出发，强调疾病预防，或从体育管理部门出发，强调身体锻炼，更多地是一种部门行为。我国对于国民健康问题上升到国家战略层面起始于2008年的“健康中国”，这是我国关于国民问题的重大进步，到2012年，基本形成了具有中国特色的政策文本，主要内容关注的仍然是医疗问题，强调通过医疗机构改革，提高医疗服务水平，普及健康教育，加强疾病预防。在这里医疗公共服务受到了重视，对于我国国民健康的发展非常有利，但对于体育锻炼与健康的关注不多，主要是由于我国行政体制存在明显的条块分割造成的，国外普遍受到关注的运动成绩促进健康问题没有受到应有的重视。

2010年以后，我国社会经济的发展上了一个新的台阶，小康社会建设受到了广泛的关注，其中一个很重要的问题就是对国民健康提出了更高的要求，并且把国民健康问题与小康社会建设密切联系起来，第十二届全国人民代表大会第三次会议中，李克强总理在工作报告中明确提出了“健康中国”的概念。从我国的行政管理体制可以看出，当政府工作报告对国民健康问题进行专门阐释时，这一问题必然会上升到国家层面，2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》通过十八届五中全会决议，明确提出“推进健康中国建设”，这就给我国体育事业的发展提出了新的要求，作为与人民群众密切相关的体育，不能再把主要目光停留在竞技体育尤其是奥运金牌方面，必须关注如何通过公共体育服务的不断发展为公众创造良好的锻炼条件、促进公众健康等方面。

我国公共体育服务经过近30年的发展，取得了很大的进步，为我国体育事业的发展做出了巨大的贡献。但我国公共体育服务的发展主要是体育管理部门推动的，更多关注地是公众锻炼的环境、场地、设施等问题，对于公众健康问题缺乏系统的关注，与西方发达国家比较，存在体育健康服务设施缺乏、专业人才不足等问题，影响了我国国民健康的快速发展。

3 “健康中国”视域下我国公共体育服务发展存在的主要问题

3.1 公共体育服务投入无法满足“健康中国”的需求

“健康中国”对于我国体育事业的要求首先就是要解决投入不足的问题。因为“健康中国”提出要通过体育锻炼等很多积极措施促进公众健康的发展，这就要求公众要有足够的体育服务设施和活动场地。从体育服务的性质看，无论是公众需求的体育场地还是服务设施都是属于非竞争性的公共体育服务，一般情况下是无法引入社会资金和市场资金的，其投入主要来自于各级政府，所以政府投入是决定体育场地和设施能否满足健康中国需求的主要因素。从投入的数量看，我国对于公共体育服务的投入是逐年增加的，2011年，我国全部的体育事业财政投入是283.67亿元，2015年增加到434.87亿元[2]。从表面看，我国公共体育服务经费投入逐年增加，反映出各级政府对于公共体育服务事业的重视，这对于我国公共体育服务的发展起到了重要的推动作用，但需要注意的是我国社会经济也是逐年发展的，对于公共体育事业的投入与经济发展的速度相比是比较低的，这从我国体育事业经费与我国财政收入的比例看以看出，2011年我国体育事业经费和我国财政收入的比例是0.47%，经过4年的发展，虽然体育事业经费投入增加了151.12亿元，但体育事业经费与财政收入的比例反而只有0.39%[3]。这一比例的变化清晰地显现出我国公共体育事业与我国社会经济没有同步发展，这就导致我国公共体育服务的发展无法与社会经济的发展水平保持一致，公共体育服务就无法满足人们不断增长的需求，同样无法满足“健康中国”对于公共体育服务的需求。

3.2 专业人才无法满足“健康中国”的需求

从“健康中国”的内涵可以知道，要提高公众健康水平，公共体育服务投入很重要，但并不是有了场地设施就可以的，场地设施只是为公众健康水平的提高创造了必要的物资条件。健康水平的提高与传统意义的身体锻炼还是有很大区别的，两者有着很强的一致性，但也有很多不同点，“健康中国”要求提供良好的场地设施，同时要进行科学的健身指导，只有这样才能保证我国公共体育服务的发展与公众健康水平的提高协调发展。当前，我国对公众进行健身指导的专业人才主要有两个方面：一是各级社会指导员；二是体育志愿者。但当前无论是社会体育指导员还是体育志愿者的数量都是非常少的，无法满足现实需求。2015年我国体育社会指导员队伍突破了120万，其中公益性的只有83143人，占所有社会体育指导员总数的6.93%，这些公益性社会体育指导员是我国全民健身中主要指导力量，是无法满足我国13亿人群的健身需求的。体育志愿者近年来有逐年增多的发展趋势，但是数量仍然不多，2015年全年参加体育志愿活动的人数接近10万人，主要服务于各级各类赛事，从事健身指导的志愿者不到10%，也就是说不到1万人，同样无法满足“健康中国”的发展需求[4]。另外“健康中国”要求在提供健身指导时，不仅要进行健身技能的指导，还要对健康促进、伤害预防、健康理念等很多问题进行指导，这对我国体育社会指导员和体育志愿者来说是非常困难的，现有的知识结构无法满足“健康中国”的需要。

3.3 体育健康服务产业无法满足“健康中国”的需求

“健康中国”要获得可持续发展，单靠政府的力量肯定是无法实现的，必须借助市场的力量才能不断推进，发达国家为了提高公众健康水平，一般都非常重视健康产业的发展。从2000年开始，我国也开始重视体育产业的发展，先后出台了《关于加快发展体育产业的指导意见》、《关于加快发展体育产业发展的若干意见》，用以促进体育产业的发展，也收到了很好的效果，2012-2016年我国体育产业的增速分别为10.82%、11.34%、11.09%、8.73%、9.18%，保持了比较高的增长速度。从我国体育产业的结构看，虽然和发达国家一样包含了体育制造、体育竞赛、体育服务，但体育服务的比例明显偏低，2013年只占体育产业的6.67%，即便经过最近几年的发展，有了一定的提高，但还是比较低，2016年美国体育服务产业占体育产业的比例是20.3%，我国只有9.18%[5]。体育服务产业发展水平较低，带来了两个方面的问题：一是公众的个性化需求无法满足，尤其是对于一些有特殊需求的人群，如老人、残疾人等的服务需求无法实现；二是政府资金压力太大。尤其是对于地方政府来说，本来体育事业经费就不足，如果再投入较大比例到体育健康服务领域，就无法保证大部分人群的公共体育服务需求，势必会影响我国群众体育的稳定发展。

3.4 全民健身服务体系无法满足“健康中国”的需求

在我国社会体育发展中，全民健身服务体系具有重要的引领作用，引领我国群众体育的发展方向，所以，全民健身服务体系与“健康中国”发展的契合是非常重要的。我国全民健身服务体系经过20余年的发展，应该说取得了很大的成绩，不仅提高了公众体育参与意识、运动技能水平，而且对于公众身体素质的提高起到了很重要的推动作用，在这种情况下，国务院在2016年颁布了《全民健身计划2016-2020年》，在计划中要求要“使全民健身成为健康中国建设的有力支撑和全面建成小康社会的国家名片”，这也对我国全民健身服务体系提出了很高的要求。从结构看，我国的全民健身服务体系主要包括：各类健身服务设施、健身指导、健康监测等，其中健康监测对于“健康中国”的发展是非常重要的，因为健康监测能够及时准确地反映出公民的健康水平、存在的主要问题、产生的原因等，能够使各级政府和体育管理部门及时采取应对措施。但我国国民体质检测点在最近几年不仅没有增多，而且成逐年下降的趋势。2008年是75.03万个，2016年只有0.41万个，造成这种现象的原因有多方面，最主要的方面是国民体质检测点如果要保障科学运行，需要大量的经费和专业人才，而我国当前在这两个方面都存在很大的问题，导致了很多国民体质检测点名存实亡，这给我国“健康中国”的发展带来了很大的影响[6]。

3.5 公共体育服务均等化发展无法满足“健康中国”的需求

“健康中国”的发展对于公共体育服务提出的一个基本需求就是公共体育服务均等化水平要不断提高，只有均等化水平提高到一定的程度，公众才能享有基本均等的公共体育服务，才能满足所有公众的体育锻炼需求，增进全体公众的健康水平。我国在2010年前后开始推进公共体育服务均等化的发展，经过7年的发展，均等化水平有了一定的提高，但提高的幅度并不是很明显，这与我国当前的财政体制有很大的关系。我国现行的财政体制通过转移支付解决各级基层政府的公共服务需求，经济越发达的地区，得到的转移支付就越多，经济越落后的地区，得到的转移支付就越少，这就导致我国不同的地方支付的公共体育服务供给能力有着很大的差别，尤其是农村政府和城市政府比较，供给能力差距更大，这是造成我国公共体育非均等化发展的主要原因。我国目前在公共体育服务领域非均等化发展表现在很多方面：一是场地设施的不均等。根据2012年的调查结果，东部的体育场地总量是中部和西部总量的4.9倍，并且东部场地的质量要远远超过中西部。东部体育场地大多都是标准化场地，而中部和西部地区标准化场地很少[7]。二是服务内容供给不均等。东部发达地区借助经济优势，不仅为公众提供了质量较好、数量较多的场地，同时通过政府购买等方式为公众提供了健身指导、体质测试等服务，而中西部地区的公共体育服务供给主要以场地设施供给为主，这是造成东部地区体育人口远高于中西部地区的重要原因。三是公共体育服务人才不均等。在“孔雀东南飞”的现实情况下，中西部地区人才大量流失，其中就包括很多优秀的体育人才，影响了中西部地区公共体育服务的和谐发展。

4 “健康中国”视域下公共体育服务的创新发展

4.1 不断提高公共体育服务投入，完善公共体育健康服务设施

我国公共体育服务投入存在两个方面的问题：一是整体投入不够；二是投入与社会经济发展不一致。对于整体投入不够的问题，党和国家各级政府要深刻认识到没有公共体育服务投入，就没有完善的公共体育服务设施，就无法吸引优秀的公共体育服务人才，各级政府和体育管理部门要深刻理解公共体育服务对于“健康中国”发展的重要意义，从政府层面要加大对于体育事业的投入，从体育管理层面要把体育事业经费更多地用在公共体育服务的发展方面，而不是把大部分经费用在竞技体育领域，保证公共体育服务发展有足够的资金支持。对于我国公共体育服务投入与社会经济发展不一致的问题，应尽快通过立法等手段明确对于体育事业的投入占财政收入的比例，以及公共体育服务事业应占体育事业经费的比例，任何政府和体育管理部门都不能随意更改，保证公共体育服务投入与我国社会经济发展基本一致[8]。在公共体育服务设施的建设中，要从“健康中国”的实际需求出发，多建设一些公众健康发展亟需的场地设施，不要把大量资金用在建设大型体育场馆及一些形象工程方面，在实际发展中更多考虑公众的需求、“健康中国”的发展需求。

4.2 加快专业人才培养，提高公众参与公共体育服务意识

针对我国能够满足“健康中国”和公共体育服务需求的复合型人才比较匮乏的问题，要加快人才培养，当前要做好三个方面的工作：一是利用高校和科研机构的力量，尽快制定出相关的培训材料，在一些实践性较强的高校率先开展相关课程，专业体育院校和医学院校可以率先试点，条件成熟可以开设相关专业，不断满足“健康中国”发展对于高层次人才的需求。二是充分利用网络，对社会体育指导员和体育志愿者进行相关培训，培训的重点要放在如何利用公共体育服务促进公众健康方面，对于当前亟需的老年人、残疾人的公共体育服务指导人才，可以委托培训机构进行定向培养[9]。三是充分利用社区，组织志愿者进行培训，不断提高志愿者素质和公共体育服务水平，了解公众健康发展的主要影响因素及提升路径，尽可能地弥补我国专业人才不足带来的影响。对于我国公众参与公共体育服务意识不强的问题，一方面要利用报刊，尤其是网络进行宣传，使公众了解参与公共体育服务对于自身健康发展的重要意义，不断提高参与的主动性。

4.3 加快培养多元主体，推进健康服务产业快速发展

健康服务产业是推进“健康中国”发展的关键一环，健康产业的好坏会直接影响公众的健康发展需求，所以当前应尽快培养多元主体，推进健康服务产业的快速发展。一是作为政府主体应看到健康服务产业在“健康中国”发展中的作用，不断扩大健康服务产业的投资；二是要积极通过各种政策支持和制度保障，吸引市场参与健康服务产业的发展。当前比较可行的办法有两种：一种是公办民助，就是政府投资，但充分利用市场的人才优势和机制优势，由市场进行经营，由市场缴纳一定的费用给政府，用于健康服务产业的再投资；另外一种是民办公助，由市场进行投资，但政府给予帮助，这种帮助可以是资金方面，也可以是税收等其他方面。三是要积极吸纳社会闲散资金进入健康服务领域，解决市场和政府资金不足的问题。

4.4 以提升公民体育权利为突破点，全面推进公共体育服务均等化

发达国家公民的体育权利是公民权利的重要内容，受到越来越多的重视。我国通过《体育法》等法规，也强调公民的体育权利必须受到保护。但在实际操作层面，公民的体育权利受到的重视非常不够。从政府层面看，从执政的需求出发，更多关注地是公民的教育权利、医疗权利等与公众生活密切相关的权利，在传统文化的影响下，体育权利更多地被看做是可有可无的；从公众自身看，虽然我国社会经济发展比较快，但小康社会还没有实现，人们仍面临一些生活的压力，尤其是工人、农民等社会阶层，他们更多关注地是自己的经济利益，对其它权利的关注不够，体育权利在很多人心中根本没有概念[10]。所以，要以提升公民权利为突破点，全面推进公共体育服务均等化发展，当前有两种路径：一是通过利益补偿快速提高农村和经济欠发达地区的公共体育服务水平；二是通过政策支持引导市场参与农村和经济欠发达地区的公共体育服务发展。但无论哪种路径，都需要重点关注公民的公共体育服务权利，也就是说，在公共体育服务的发展中，要保证全体公民能够享有，为“健康中国”的可持续发展创造良好的环境。

4.5 不断完善全民健身服务体系，提升全民健身服务效果，促进全民健康的可持续发展

针对我国全民健身服务体系发展现状，当前重点做好三个方面的工作：一是创新服务机制。作为政府和体育管理部门要从传统的管理观念中走出来，把主要精力放在公共体育服务的供给方面。对于当前在全民健身服务供给中存在的监管缺失、评价的可操作性不强等问题，尽快进行相关制度的建设和完善，为我国全民健身服务的发展提供保障。二是抓住重点，以点带面。当前就要以国民体质监测为重点，发现国民健康发展存在的问题，并通过全民健身服务促进国民健康的发展。三是加快体医结合的改革步伐。政府相关部门、卫生部门和体育管理部门要加强沟通协调，打破条块分割，把全民健身服务与卫生医疗服务融为一体，在全民健身服务中推进运动医疗、运动处方的运用，在医疗服务中推进运动促进健康，真正把全民健身与全民健康融为一体，并促进全民健康的可持续发展。

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