刑事一体化理念下破坏环境资源犯罪治理路径探析——以H区检察院办理案件为例

李兴军，陆宋颖

(杭州市临安区人民检察院，浙江 杭州 311300)

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。资源与开发的矛盾、环境保护与经济增长的矛盾日趋激化，实行严格的生态环境保护制度已经成为全社会普遍共识。杭州市H区地处两省交界之处，是国家森林城市和优秀旅游城市，境内有着丰富的森林资源、水资源、动植物资源和矿产资源。近年来，该区通过加大打击生态犯罪的力度，取得明显成效，但是单纯依靠刑事打击手段预防和治理生态环境犯罪，日渐显得力不从心。将刑事一体化理念引入到生态坏境犯罪治理，促使刑事司法理念的转变和刑事政策的再思考，能够有效破解生态犯罪治理瓶颈。现以2014年-2018年6月H区检察院办理破坏环境资源犯罪案件为例，分析案件背后蕴含的经济学、社会学、犯罪学因素，探索刑事一体化治理策略。

一、破坏环境资源犯罪特征分析—以H区检察院办理案件为例

(一)案件数量降中趋稳

2014年1月至2018年6月，区检察院受理审查起诉破坏环境资源犯罪案件91件157人，按照年计算分别是28件52人、29件53人、16件24人、12件19人和6件9人。上述数据显示，2014年至2015年该类案件呈现高发、多发的特征，2016年之后，案件呈现断崖式的下跌，并持续保持中低位运行，说明在严厉打击之下，该类犯罪得到了有效的遏制。其中排名前三位的分别是非法采矿案(15件34人)、污染环境案(8件23人)和非法狩猎案(12件21人)，但上述案件数量持续萎缩，尤其是近一年半以来，区检察院未受理任何非法采矿案件，前期的专项打击行动取得实效。

(二) 犯罪主体特征明显

由于H区是山区，有大量的林业资源和野生动植物资源，破坏环境资源犯罪主要是由破坏森林资源、乱捕滥猎、乱采滥挖而引起的。统计显示，涉及野生动植物的案件有85人，实施该类犯罪的主体有农民75人，占该类案件总人数的88.2%。但同时值得注意的是，基于利益的驱动，以及法律意识的淡漠，农民也成为非法采矿、污染环境犯罪的主要实施者，涉案农民人数分别为26人、6人，分别占该类犯罪的76.5%和26.1%。从户籍上看，涉案的157人中，H区户籍131人，占83.4%；初中及以下文化140人，占89.2%。

(三) 犯罪特征聚合突出

一是该类案件罪名分布集中，涉及9个罪名，分别是非法采矿罪(15件34人)，污染环境罪(8件23人)，非法狩猎罪(12件21人)，滥伐林木罪(13件18人)，盗伐林木罪(14件17人)，非法占用农用地罪(7件15人)，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪(10件14人)，非法猎捕杀害珍贵、濒危野生动物罪(10件12人)，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪(2件3人)，其中前六个罪名占比高达81.5%。二是罚金刑适用广，刑罚力度有待提高。统计显示，已决126名罪犯中，被判处缓刑的46人，占36.5%；被判处有期徒刑的65人，占41.4%，但刑罚力度总体较弱，其中被判处1年以下徒刑有16人，占24.6%，被判处1-3年有期徒刑有39人，占60%，被判处3-5年的仅有10人，占15.4%。

(四) 个别案件影响恶劣

无序开采矿石导致自然资源被破坏，违规排放废液、废渣等，导致水体、空气和土壤被污染。如最高检挂牌督办的跨省倾倒电镀污泥案中，金某某等7人先后四次在於潜镇南山村非法倾倒电镀污泥40余吨，电镀污泥中铜、锌、镍、铬均超过国家土壤环境质量标准中二级标准，给群众生产、生活带来巨大危害。还有少量针对国家级自然保护区、省级重点生态公益防护林等实施的犯罪。部分案件危害后果难以量化，后续监管难度大，如对于偷排污水案件，往往只能处罚当次违规偷排行为，如“孙某某污染环境”案，其经营的企业长期超标排放有毒有害气体污染环境，由于时间跨度长，企业生产间断，工人流失严重，取证困难，只好以“抓现行”为主。

二、破坏环境资源犯罪成因透视

(一)法律意识淡薄，经济利益驱使

1.法律意识不强。近年来，环保、司法、检察等部门虽开展了一系列环保宣传活动，起到一定的宣传效果。但仍有部分群众、少数单位的法制观念、环保意识有待提高，部分群众对属于国家重点保护的动植物知之不详，部分山林承包者对于采矿需要获得许可不清楚，不知法、不信法、不守法的行为时有发生。如在办理的一起非法采矿案中，犯罪嫌疑人褚某某与该村签订了山林承包合同后，就认为自己承包了山林，在山上种树、挖石采矿都是在许可范围之内的。

2.经济利益驱使。(1)由于违法成本低，查处难度大，在侥幸心理驱使下，个别企业未能正确处理眼前利益和长远利益、经济发展和资源保护、个体利益与集体利益的关系，不惜以破坏环境资源为代价，肆意违法，谋取一时的经济利益。如尚和山公墓非法采矿案中，罪犯俞某在未取得采矿许可证的情况下，安排挖掘设备和人员在雅观村尚和龙公墓山头上非法开采石料40余万吨，非法获利340余万元。(2)部分污染企业追求短期效益、产出，环保投入比例低、金额小，未能建立有效的环保管理制度，对相关人员未进行必要的专业技能培训，制度真空化和技能短缺使涉案企业无法安全、规范处置生产污染物。如钭某某污染环境案中，该电讯电缆有限公司石山分厂在污水处理上管理缺失，一是没有具有专业知识的污水处理人员，仅和车间主任共同操作一段时间，钭某某“掌握”技术后，就独立处理污水；二是没有相应的监督制度，在钭某某处理污水的过程中，没有任何人监督其行为；三是没有相应的污水处理工具，在PH仪表无法正常工作时，未及时更换，钭某某就凭经验处理污水。

(二)作案手段隐蔽，侦查难度较大

1.案件线索发现难。(1)案件线索来源狭窄。破坏环境资源案件侵害的往往是不特定的多数人的利益，且具有长期性、隐蔽性的特征，人们对自身所遭受的损害依赖于自身的感觉，难以像暴力犯罪、财产犯罪那样直观，造成即使身边出现破坏环境资源案件，往往也会采取“事不关己，高高挂起”的态度，致使该类案件难以通过群众举报这种最有效方式发现[1]。(2)部分案件犯罪地点隐蔽，位于人烟稀少的山区、河边、高速公路边，且一般在夜间实施犯罪行为，查处难度大。如齐某某、吴某某污染环境案中，两名罪犯分4次于19时至20时将69.98吨化工污泥非法倾倒在潜川镇海龙村万牧线两侧。(3)部分案件借其他工程项目作为掩盖，以合法形式掩盖非法目的。如“桥镇如龙村密湾里”非法采矿案中，徐某某等6人以板桥镇如龙村密湾里农田复耕的名义，在农田复耕项目规划区域南侧小山坡上，使用挖掘机非法开采矿石10万余吨，在未办理相关手续的情况下，六名罪犯将矿石销售给周边轧石厂牟利。

2.取证困难。在现实中，破坏环境资源案件的办理面临着取证难的问题，主要表现在：(1)行政执法人员取证能力不足。破坏环境资源犯罪主要依靠行政执法人员在日常工作中发现，行政执法部门的前期取证工作对案件的办理具有至关重要的作用。在取证的过程中，由于行政执法部门长期从事行政处罚工作，对刑事立案的证据要求不甚了解，造成在证据上多按照行政处罚案件的取证标准进行取证，往往存在取证不到位或不全面的情况。(2)破坏环境资源犯罪的取证工作容易出现线索中断、证据缺失。破坏环境资源犯罪的取证工作具有很强的时效性，在案发后的一定时间段不进行取证，很有可能难以再取得有效证据或者由于出现其他介入因素导致证据灭失或者削弱证据的证明力。如在因企业偷排行为引发的污染环境案件中，客观损失或者造成的人身伤害是社会危害性判断的重要因素，一方面这些损失的鉴定可能存在技术问题，另一方面，如果在这期间有其他因素介入，形成多因一果的局面，危害后果与污染行为之间在刑法上的因果关系证明愈加复杂，这往往导致案件事实认定难，更不用说法律适用。

(三)法律不够完善，适用标准不一

我国刑法将破坏环境资源保护罪设置在妨害社会管理秩序罪这章的第六节，一共设置了8个条文、13个罪名，更多的环境资源保护的法律、法规、规定散见于民法、行政法以及各种部门法等法律法规中。2013年最高人民检察院、最高人民法院联合制定《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对破坏资源环境犯罪刑事案件办理中存在的法律适用问题，进一步做了修正和细化，对于近年打击破坏环境资源犯罪发挥了重要作用，但实践中仍然存在法律无明确规定，或是法律规定模糊等法律适用问题，主要出现在非法采矿和非法占用农用地案件中。(1)虽然2016年《非法采矿司法解释》中已列明了非法采矿罪中矿产品价值认定的先后顺序：首先按照矿产品的销赃数额来认定；在没有销赃数额或者销赃数额难以查清，或者通过销赃数额认定矿产品的价值明显不合理的情况下，以查实的矿产品市场价值计算；矿产品价值仍难以确定时，委托价格认证机构出具报告，但是在实践中非法采砂行为很多历时多年，时间跨度大，数量难以确定，而且每一年、每一月、每一天河砂的价格都在变化，即使鉴定机构也难以得出准确的价值鉴定报告。(2)非法占用农用地案件中，对非法占用农用地中的“数量较大”和“造成农用地大量毁坏”两者之间是并列关系还是选择关系，“数量较大”与“造成农用地大量毁坏”是否同时作为构成犯罪的条件，司法实务界争议较大。

(四)惩处力度有限，打击效果不佳

我国行政执法领域的条块管理、分口监管，造成权责不清，行政处罚效果不甚理想，加之我国刑法对破坏环境资源犯罪配置的刑罚不重，犯罪分子的违法成本较低，刑事处罚的打击和预防作用被弱化。

1.行政处罚作用不明显。一是我国保护环境资源的法律、法规和规定五花八门，既包括全国性的环境保护法，又包括各种行政法规和部门规章，甚至一些执法部门的所谓“内部规定”，造成行政执法过程中出现依据不同、处罚不一的现象，导致环境资源执法大打折扣；二是管理体制无法形成合力。根据宪法和其他环境保护的法律法规，我国实行统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制[2]。由于执法部门较多，导致环境资源管理机构的管理职权过于分散和交叉重叠，在实际行政执法中形成条块分割、各自为政，未能形成查处力量的整合，不能有效形成执法合力；三是破坏环境资源的企业有些是地方的纳税大户，地方政府往往以“为当地经济发展”考虑等各种理由干扰、阻止对该类企业的查处，对已符合刑事犯罪立案标准的企业，要求降低标准，指示行政执法部门仅作行政处罚，对本应停产停业或吊销执照的企业，要求行政执法部门仅作出罚款、警告处理。

2.刑事处罚威慑作用有限。对破坏环境资源违法行为的刑事惩罚力度也不够大[3]，主要表现在两个方面：(1)刑事处罚手段有限。主要为自由刑和财产刑两种刑罚手段，种类较为单一，缺乏灵活性。在实践中有些财产刑远不如责令停产停业、吊销许可证等行政处罚手段对行为人的震慑力大。(2)破坏环境资源犯罪的法定刑相对较轻。从刑法对破坏环境资源犯罪法定刑的规定来看，大多数罪名的最高刑都在十年以下，有些罪名的最高刑只有3-5年。从实证的角度来看，H区破坏环境资源犯罪的刑罚适用近90%都在3年以下，且三分之一以上被判处缓刑，刑罚的特殊预防和一般预防效果较差，且从经济利益角度来看，违法犯罪获得的收益也远高于犯罪成本，(潜在)破坏环境资源犯罪分子心存侥幸，知法犯法，肆意妄为就在所难免了。

三、破坏环境资源犯罪一体化治理路径探析

(一)法律宣传与经济惩罚并重，培育公众环保意识

1.加大宣传力度，群防群治犯罪。(1)进一步发挥“互联网+”时代信息传播短平快的优势，加强公众环保宣传教育。要抓好自然保护区、资源丰富的镇街以及山林、农田复垦等重点区域群众的教育，着重宣传近年新修订的、涉及环境资源保护的法律法规和政策。要充分发挥群防群治的作用，逐步建立和完善公众参与的旁听制度、听证制度、举报信访制度等，让媒体和社会公众对实施破坏环境资源犯罪的个人或单位进行监督，构建全社会共同关注、共同参与、齐抓共管的良好氛围。(2)积极组织对企业负责人、处置废水、废气、废液等的直接责任人、操作人员的培训，使其认清非法处置污染物的社会危害，以及应当承担的法律责任，提高专业技能和法治意识。要加大对具有环境保护职责的单位(部门)的人力、物力、财力的投入，同时要进一步加强环保队伍职业道德、法律法规和业务知识的培训，提高队伍的执法素质和业务能力。

2.提高污染成本，推动企业绿色发展。(1)建立健全破坏生态经济惩罚机制，充分运用经济手段、行政手段对企业转变生产经营方式、升级设备工艺的促进作用，通过实施环境税收、惩罚性收费等举措，促使企业增加环保投入，落实环保主体责任。(2)扩大财产刑的适用，增强犯罪主体被“剥夺感”。鉴于环境犯罪主要系经济利益驱使，属于贪利型犯罪，故应当加大财产刑适用的范围和力度，降低环境资源犯罪的“性价比”，使(潜在)罪犯理性权衡犯罪成本和犯罪收益，降低实施破坏环境资源犯罪的主观愿望；对于单位涉嫌环境犯罪而言，在一定程度上，财产刑的适用既有利于弥补犯罪造成的现实环境危害，也有利于让单位真切感受“得不偿失”，这是惩治单位环境犯罪的最有效手段。

(二)查找线索与引导取证并重，夯实办案证据基础

1.拓宽线索发现渠道，聚焦公益诉讼职能。群众举报是破坏环境资源案件线索主要来源之一，要充分发挥检察机关公益损害与诉讼违法举报中心的平台优势以及派驻检察室“建在基层、贴近群众”的区位优势，深入群众搜集生态环保领域公益诉讼案件线索和受理群众信访举报。加强民行与侦监、公诉等部门的协作配合，及时移送案件线索，充分运用环保领域公益诉讼，广泛宣传检察机关开展生态环境领域法律监督的新渠道和公益诉讼的新职能，动员社会各界积极为生态环保公益诉讼提供案件线索。

2.提前介入疑难复杂案件，引导侦查取证。整合行政执法与刑事司法的平台和资源，畅通信息沟通机制，探索设立检察机关派驻公安局、环保局、水利局检察室，引导侦查取证。实践中行政执法机关掌握着案件第一手的资料和重要证据线索，这些证据的收集、保存、固定对案件的定性有着至关重要的作用。按照日常的工作流程，行政执法机关受理案件线索之后进行初查，如若发现达到刑事立案标准便将案件以及收集的证据移送侦查机关处理，由于案件办理的时间跨度长、行政执法机关搜集的证据不全面等原因，造成侦查机关无法再次搜集到有力证据，而现有证据又不能有效指控犯罪的被动局面。为了改变这种被动局面，检察机关可会同公安局、环保局、水利局等行政机关建立联络沟通机制，探索建立派驻检察室，加强重大案件会商和协调，在一般日常巡查或者双方沟通中了解到重大、疑难案件时，即以联合办案组的形式，在行政执法部门移送侦查机关之前、公安机关侦查之初就主动派员提前介入，引导行政执法部门、公安机关收集、固定和保全证据，以达到刑事立案的标准。

(三)细化标准与探索创新并重，增强依法办案实效

1.完善法律法规和案例指导制度。针对目前我国环境资源类犯罪法律适用中存在的部分规定还不够明确的问题，要对针对司法实践中出现的涉及到入罪标准、量刑情节的“情节严重”“大量毁坏”“严重破坏”等笼统规定，要积极吸纳司法、执法人员合理意见和建议，进一步完善法律适用细节问题，同时要结合地方环境资源保护的实际情况，建立省级环境资源保护案例指导制度，以确保同样的情节适用基本相同的刑罚，实现刑罚的均衡适用。(1)对于非法采矿罪矿产品价值认定，更多的是一个事实认定问题，而不仅仅是一个法律规范的适用问题。对于事实问题，应该依据疑罪从轻的原则，作出有利于嫌疑人的判断。因此，在能够查清特定时间段最高价格和最低价格的情况下，可以以平均价格乘以矿产品数量得出价值，在无法查清平均价值的情况下，只能以查清的最低价格作为定案的事实依据。(2)“数量较大”与“造成农用地大量毁坏”两者之间应该是并列关系而非选择关系，两者同时作为犯罪构成要件之一。“数量较大”是量化结果，而“造成农用地大量毁坏”是状态结果，两者是刑法意义上两种不同结果形式，在具备量化结果条件下同时具备状态结果，才能成立犯罪，只具有两者之一，不构成犯罪。

2.创新刑罚措施，探索多元化处罚方式。(1)增设禁止从事特定职业或活动的资格刑。我国刑法第三十七条规定了人民法院可以对因利用职业便利实施犯罪的行为人禁止从事相关职业的非刑罚性处置措施，虽然该条款并不当然适用于破坏环境资源犯罪，但为设立环境资源犯罪资格刑提供了有益的借鉴。目前我国行政执法机关有多种行政处罚权，比如警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证、执照、行政拘留等，行政处罚的种类之多、威慑力度之大，甚至超过了刑罚，因此增设禁止从事特定职业或活动的资格刑，剥夺犯罪行为人从事特定行业的权利和资格，消除其通过破坏环境资源获利的基础，增强刑罚效用。(2)建立多元化修复性司法制度。部分破坏环境资源犯罪，尤其是污染环境案，对土壤、水体等造成的污染的恢复费时、费力、费钱，国家近年来对此投入巨额治理资金。而与此同时对该类犯罪适用自由刑和罚金刑，虽然对行为人有较好的一般预防作用，但对环境本身于事无补；在个别案件中，由于适用刑罚较轻，甚至判缓刑，对于个别罪犯的威慑作用极其微弱，如果能要求罪犯对毁坏的绿地复植补绿，消除犯罪行为引发的危险状态，采用此类恢复性司法措施，可以提高罪犯的环保意识，避免再犯，从而实现犯罪打击和环境保护并重的功效。

(四)行政执法与刑事司法并重，提升法治威慑力度

1.落实行政主体责任，加大查处力度。(1)从中央层面来看，推动生态环保、国土资源相关部委执法职能和力量的整合，通过中央环保领域专项督查、生态环境部水源地专项督查，贯彻党政同责、一岗双责的制度设计。将生态文明建设和环境保护提升为政治责任，充分运用党纪政纪、行政处分、行政处罚等手段将环保压力层层传导到位，对不作为、慢作为、乱作为的党政领导进行追责，对污染重点地区、重点领域、重点企业开展“回头看”，提高督查实效。(2)从地方层面来看，要进一步整合环保、国土、农林等部门的执法资源，建立环境资源司法执法联络机制，配置内设机构及联络员，定期通报环境资源违法犯罪行为的查处情况以及联动工作相关情况，推进执法信息共享，会商重大环境资源案件，针对破坏环境资源犯罪的重点区域、重点案件，适时开展专项整治活动。积极探寻案件背后存在的管理漏洞，深挖严惩背后保护伞，提出预防、完善环境资源保护的各类建议，实现对环境资源司法保护的最大化。

2.从重刑事处罚，提高犯罪成本。(1)在强制措施适用上，严格把握采用取保候审和监视居住强制措施。破坏环境资源犯罪采取取保候审或监视居住强制措施的占有很大比重，这在一定程度上强化了群众“环境资源方面的犯罪都不是大事”的印象，不利于遏制破坏环境资源犯罪高发的态势。在不违反法律规定的前提下，检察机关在审查批捕阶段对破坏环境资源犯罪适用取保候审措施上要更加细致、严格。(2)量刑上，提高量刑幅度。依照我国刑法有关规定，破坏环境资源保护罪的刑罚大多在有期徒刑3年以下，最高的也只是10年以上有期徒刑，明显轻于财产性犯罪的刑罚设置。但破坏环境资源保护罪的社会危害程度远远大于财产性犯罪[4]，建议大幅提高该类犯罪的法定刑，只有当犯罪人所受到的刑罚与其对环境的破坏程度相对等，才能够有效地预防和惩治破坏环境资源保护犯罪行为。