城市治理困境的生成与消解——基于城市空间的视角

陈鹏

(1.安徽师范大学 法学院, 安徽 芜湖 241002;2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

美国芝加哥学派的社会学家将城市看作社会世界里的马赛克，城市被分成特定地区，每个地区都有其文化特征。在沃斯看来,城市是大尺度、高密度、居民具有异质性的人口的集聚点。[1]16城市空间是城市治理的场域，城市治理是对特定城市空间的治理。我国的城市治理研究大体起步于2000年前后，已有的研究一是从城市治理的主体维度，提出构建城市多元主体合作治理体系。例如张康之提出的合作治理[2]、杨艳东分析了中国城市治理困境中如何构建公众参与机制，并对其效果进行了评价[3]。二是从构建和完善城市治理机制和规则的维度，探讨城市治理机制完善的对策。例如，韩福国提出运用作为嵌入性治理资源的协商民主，作为现代城市治理中政府与社会间的互动规则。[4]姚尚建提出城市治理必须直面空间理论的批判与反思，并致力于重建社会空间、完善区域性正义供给、减少社会排斥之重任。[5]42-48三是从城市社区治理和完善城市治理体制改革角度，提出撤销街道办事处，构建大社区，城市治理中心下移等。四是从国外城市治理范式转型的研究中发掘对我国城市治理的有益经验，例如曹海军提出的西方城市治理理论发生了三次范式转换,即传统区域主义、公共选择理论学派和新区域主义。[6]但现有研究忽略了由城市空间结构的演化所带来的城市治理困境问题。

列斐伏尔将城市空间分为三类：生活的空间即现象学的陈述；构想的空间即再现的空间；认知的空间即空间的表征。哈丁认为，“列斐伏尔让我们认识到城市不只是物质实在，而是由‘意义、语言和符号构成的’：‘没有空无一物的空间。空间总是并且只能是由隔离、在场和缺场构成的复杂的社会关系的产物’”。[7]121本文运用马克思主义空间生产理论和布劳的社会结构理论，分析城市化进程所导致的传统城市空间解构的具体表现及其所带来的城市治理的困境，寻求通过回归以人为本和以人民为中心的城市理念，推动城市空间结构有序合理重组，以达到化解城市治理困境，实现城市善治的目的。

一、我国传统城市空间的解构

近代意义上的城市和城市化是伴随工业革命的启动而来的，城市作为工业的中心，资本驱动的工业生产方式不断地对城市空间进行着形塑。“工业化和城市化的进程是齐头并进的。村庄成长为城镇，而原本安静的市镇突变成城市，乡村从前占据着大多数地域，现在却缩减为星星点点，其建筑形式也带上了新城市秩序的特点。”[8]29改革开放以来，工业化、城市化进程快速推进，市场主体在城市场域中的话语权愈发强势，地方政府正经历着从代理型政权经营者到谋利型政权经营者的角色转变，在逐利动机的驱使下，城市成为地方政府经营和推动经济发展的重要场域，城市空间正经历着大规模的趋利性改造，传统的居住、生产、商业和交通空间结构受到巨大冲击。

1.居住空间分异

在恩格斯看来，城市从本质上来说是人们为共同利益而聚到一起的公共空间，城市中的人群共同构成了人类共同体，而“资本的力量正在借助政治权力分割着人类共同体，并最终剥夺他们‘进入都市的权利’”[5]42-48，居住空间分异就是这一分割过程的结果。在城市化快速推进过程中，我国的城市居住空间布局发生了分异：商品房住区取代单位制住区成为居住空间主流；高档住区与中低档住区发生空间分离；城市核心区原住民居住空间被置换为城市边缘兴建的保障型和安置型住区。

中华人民共和国成立以来，城镇逐步形成了源于福利分房制度的单位制住区和城市原住民的街坊邻里居住区并存的居住空间结构。单位制住区的居民相同的职业和相似的经济地位形成了一个个独立的生活空间，街坊邻里住区依托于熟悉的邻里关系和传统的人际交往规范，不断地进行着居住空间的代际传承。1998年启动的城镇住房商品化改革，使得单位制住区日渐式微，人们依据经济条件进行的市场选择，导致了高、中、低档商品房居住空间分离的结果。同时，逐利性强烈的城市改造，使得城市核心区被高档商业和商品房住区占据，原核心区的居民被置换到城市边缘地区的保障型和安置型住区，城市居住空间正发生着剧烈的分异。

2.职住空间分离

城市是企业集聚形成的生产空间，同时也是人口集聚的生活空间，生产空间和生活空间之间的布局形成了特定的城市职住空间结构。城市化进程的快速推进，使我国城市的传统职住空间由一体化变为职住空间分离。中华人民共和国成立后很长一段时期，国家一直突出城市的生产功能定位，工厂布局成为城市规划和建设的首位因素，在工厂附近建设职工居住区成为主要方式，由此形成了职住一体的空间结构形态。工业化、城市化和市场化进程的加速，使得城市土地成本不断攀升，城市不同部位间的空间置换收益巨大，制造业逐步向郊区的工业园区集中、高端居住空间和大型商业形态占据城市核心地带，形成了居民在核心区居住、在郊区就业的职业和居住相分离的城市职住空间结构。职住空间的分离使得城市居民不得不在居住空间和生产空间之间每日频繁的通勤，不断增加的客流和车流，既增加了居民上班途中的时间和成本消耗，也导致机动车和行人之间对路权的争夺。

3.商业空间高端化

设置合理的城市商业空间是满足市民日常生活需求的必要条件。城市小区内外和街道两旁临街商业店铺的存在，不仅满足了人们日常消费需求，也为很多城市低收入群体提供了就业机会。同时，社区商店等商业设施也为人们提供了重要的公共空间，满足了街坊邻里居民之间的交往需求，对于城市基层社区治理有很大帮助。雅各布斯认为，“哪里的城市街道拥有足够频繁的商业，足够强的活跃程度，足够多的使用和人们足够多的关注，可以来促成一个公共街区的生活的连续体，哪里的美国人就可以很理直气壮地证明他们在街道——街区自治方面的能力。应该指出的是，我们的城市缺少足够的适应于城市生活的街道。相反，我们有太多凋零、单调的街道”[9]108但在不断加速的城市改造进程中，城市核心区域大量的小区内外和街道两旁的临街商业店被大体量的高端商业中心取代，新规划的商品房社区因注重对美观的要求，临街立面被围墙取代，沿街商业空间逐步减少，城市商业空间日趋高端化。

4.街道通达性差

城市交通是否顺畅，除了与人流、车流多少等有关联外，城市街道布局也是非常重要的影响因素。在传统城市街道布局上，街道虽然宽度有限，但是交叉口较多，密集分布的街道对车流和人流的分流效果明显。城市化推动着城市空间迅速向郊区蔓延，在城市新区道路规划上，过于追求宏大的城市形象，过分考虑车辆的通行权,忽视了行人过街的需求,规划建设又长又宽的大马路，导致街道的密度较低，通达性变差。传统城市空间在改造过程中，原有的街道格局也随之消失，宽马路的道路建设模式被再次复制。列斐伏尔对此进行了严厉的批评，表象科学的城市规划背后隐藏的是资本的力量，造成了对于城市日常生活的破坏，“建筑学的空间或者城市规划学的空间，作为空间，具有这样一个双重特征：在统一性的伪装下，是断离的、碎片化的，是受到限制的空间，也是处于隔离状态的空间”。[10]17

5. 公共空间私有化

城市是人群高度集聚的生活空间，私人空间之外的空间都可以界定为公共空间，桑内特将陌生人相遇的地点界定为公共空间。“城市公共空间是城市社会生活的‘发生器’，在其物质表象下是活动人群社会关系特征的反映，呈现出如类聚、排斥甚至冲突等特征，其形成和重塑过程也是空间生产的社会过程。”[11]28-35充分的、可达性强的公共空间为人群间的交往互动、群体共识的达成、城市治理的有序化提供了重要保障。伴随城市化进程的加速，传统城市公共空间在城市更新和改造过程中正不断地消失或被私有化，“城市‘道路和广场’建设用地比例结构中，道路面积占绝大比例，而广场用地比例极少，并不受重视；从公共空间内容上来看，许多城市公共空间一般被演绎为单纯的商业购物场所，或者是大尺度的政府行政广场、大面积的开敞绿地、公园等”。[11]28-35同时，封闭社区成为居住空间的主体形态，“封闭式的社区创造了大门之内的独立世界，避开了几乎所有的公共空间和公共服务”，公共空间私有化现象凸显。

二、城市治理困境的生成

近些年来，逐渐优化的城市治理顶层设计和不断加大的城市治理资源投入，为城市治理结构的改善和效能的提升提供了保障，城市治理取得了一定的成效。城市治理尚面临难题不断累积、风险不断积聚的困境，根本原因之一就是传统城市空间的迅速解构。城市空间的解构，导致原有地理空间承载的社会关系发生剧烈震动，不同阶层间的居住分异和空间隔离日渐清晰，原本无形的社群、阶层边界显性化，城市内部的诸多问题在空间上高度集聚，城市治理充满了不确定性风险。

1.城市治理任务激增

社区是城市治理的基本单元,社区治理成效直接关系到城市治理的绩效。传统城市社区治理中,单位和邻里在城市社区的稳定有序运行中发挥着重要的功能和作用。单位制社区作为依托生产单位而建立的居住空间，社区治理的问题和矛盾基本都由单位解决。传统邻里街区居民彼此间交往密切,非常熟悉，矛盾和纠纷基本在街区内化解。 城市化进程的快速推进，内生的社区共同体被不断地撕裂。近些年来，大规模的城市街区改造，不仅破坏了原有的社会关系结构和邻里关系格局，也使得大量原本由单位和内生治理秩序主导的城市治理任务，全部交给了城市基层政府和社区，城市治理任务随之增多、难度加大。雅各布斯指出，“在城市里，不管是街区还是地区，如果很多经过长时间发展起来的公共关系一旦被破坏，各种各样的社会混乱就会发生，如：社会不稳定，造成惶惶不可安居和孤立无援求助无门，有时似乎再长的时间也不能换回这种局面。”[9]121而重建具备强内聚力的社会结构和邻里关系格局尚待时日，失去内生规范约束的新型城市社区的治理成本显著上升，城市治理风险凸显。

2.城市治理难度加大

城市治理是对特定空间内社会群体的治理，社会群体相互联系、相互作用形成的结构形态，直接关系到城市治理难度大小。彼特·布劳认为，“社会结构就是指人们在不同方面的社会位置中的分布——反过来，位置也会反映和影响人们的角色关系和社会交往。要讨论社会结构，也就是讨论人们的社会分化。”[12]15城市空间表象上是特定的地理区域和物理空间，背后充满了权力和社会关系的作用，“空间在构建社会关系的同时社会关系也持续地对空间进行生产和再生产”[8]121。市场化的住房供给方式，在赋予城市居民自由居住空间权利的同时，也使得“社会经济地位的差异在居住空间上得以彰显，富人居住在有很高社会声望的住宅区里，而穷人住在不受欢迎的地方，城市最大限度地反映了社会分层，或者说社会空间内接于实体空间”[8]126。

布劳将社会分化认定为异质性和不平等两种形式。布劳非常看重不同群体和阶层的个人之间的面对面交往对于社会整合的重要作用。他根据共同的群体成员资格和相近的地位促进社会交往这个假设，认为异质性和不平等都会给社会交往设置障碍[12]15。目前，城市的居住空间已成为身份象征，社群间边界显性化特征愈发明显。城市不同阶层群体在居住空间上的分离，使得城市不同社群间的交往频率大幅降低，群体内团结和群体外对抗状态渐趋明显，诱发了很多城市治理中的群体间对抗和冲突。2018年初，北京朝阳区龙湖·天璞小区爆发的商品房与自住房业主之间就设立与拆除横亘在商品房区域与自住房区域间的隔离栏而产生的纷争，就是居住空间分异诱发城市治理困境的典型例子。

3.城市治理风险集聚

城市群体在城市空间中的归属与群体利益获取之间存在紧密地关联。“在布迪厄看来，不能局限于从生产方式界定阶级，还应该从一整套有关选择和排斥的次级原则，包括地理空间的分布来界定社会地位。”[7]123他将城市空间产生的利益分为地点利益、位置利益和职业利益，不同的空间承载的利益差异甚大。城市中个体、群体的生存和发展状态，固然与该个体和群体自身具备的能力、知识和技能等人力资本密不可分，但与该个体和群体居住空间承载的社会资本状况也有很大关联。“人力资本指涉的是个人的能力，而社会资本涉及的是机遇。当人力资本对于成功是肯定必要的时候，如果没有社会资本的际遇，人力资本也不能被运用起来。”[13]398

在传统城市空间解构过程中,城市低收入群体的居住空间被置换到城市的边缘地带，而主要的特别是优质的教育、医疗和文化等公共服务资源仍位于传统城市空间，致使最需要公共服务资源的城市低收入群体难以有效获取。“在公共服务比如基础设施和停车场、教育以及社会医疗等服务方面的撤资对不同的地方产生的影响是不均衡的，穷人比那些能够负担得起在私有市场寻求满足其需求的项目费用的人更加依赖这些公共服务。”[7]152城市空间与不平等紧密相连，居住空间边缘化和公共服务资源配置的失衡，造成了低收入群体面临地理空间和社会空间的双重边缘化，致使城市贫困孤岛现象日益凸现，社会排斥随之加剧，城市治理面临更多不确定性风险。

4.城市治理底线被不断拷问

人们进入城市的首要目的是获取就业机会来满足基本生存，在居民生存权面前，城市治理的道德底线正被不断拷问。传统城市空间诸多的沿街商业门面和摊点使得小商贩能够获得较多的经营空间和较低的经营成本，为很多缺乏资本和技能的人提供了就业机会，也满足了城市居民的日常生活需求。但近些年来，在大规模的老城区改造和城市新区建设过程中，过于注重景观，城市街道两边和居民区四周基本被围墙和绿化覆盖，沿街商业用房供给严重不足，租金不断攀升，使得小商贩的生存空间不断被挤压。而城市商业空间的高端化和互联网企业为代表的新零售的崛起，更加剧了街区商业的萎缩。同时，为保持城市道路的整洁干净有序，很多地方提出了“无摊城市”目标。面对日益攀升的经营成本和不断强化的城市管理，商贩为了自己的生存权与城市管理者展开了抗争，其背后是城市管理权和商贩就业生存权的博弈，伴随两者之间冲突的日渐增多，城市治理成本和风险不断攀升。例如，2009年沈阳发生的小贩夏俊峰刺死城管事件、2013年的四川德阳城管群攻小贩事件以及湖南临武瓜农死亡事件等都是这一冲突的表现。

5.城市治理成本上升

城市治理除了自上而下的政府推动外，更需要自下而上的市民主动参与。市民精神和社区共同体意识培育，对于调动市民参与城市治理特别是其所在社区治理非常重要，“无论是在传统的城市中心，还是在新的发展模式下正在扩展中的城市周边地区，认同感和社区意识等问题很大程度上仍然决定着哪些地方将取得最后的成功。”[14]293

城市居民共同意识的培育和维系需要规划设计合理的公共空间。恩格斯在《英国工人阶级状况》中记录了曼彻斯特和英国其他城市的空间结构，对当时工人在城市的居住空间状况进行了细致地分析，指出了“城市从本质上来说是人们为共同利益而聚到一起的公共空间”。[8]32在传统城市空间结构解构过程中，逐利性日益强盛，城市的公共性逐渐丧失，城市空间俨然成为资本主导的场域，封闭社区逐渐成为居住空间的主流形态。“封闭社区表明社会片段化和公民社会萎缩，已经成为当下社会的普遍问题”[15]98，公共空间供给严重不足，制约了城市不同经济群体和社会群体之间的交往，严重影响到市民参与城市社区治理的热情，缺乏市民参与的城市治理成本不断提升，城市治理绩效更加模糊不定。

三、城市空间的价值转换与重构

城市治理绩效的提升有赖于城市空间结构的优化，城市空间结构优化有待于城市治理问题的发掘。资本主导城市化进程带来了城市传统空间解构，诱发了大量城市治理困境。城市空间结构不是天然形成的，很大程度上体现了政府规制的结果。列斐伏尔强调，城市“空间是社会产物，(城市)空间的生产体现了政府监管者和规划者，建筑师和科学家的权力位置，体现了他们对合理化的城市地图和规划的创造”[7]121。城市治理困境的消解，必须回归以人为中心的城市治理理念，推动城市空间的价值转换与重构。

1.推进混合型居住区规划和建设，解决居住空间分异问题

居住空间分异是住房市场化选择的必然结果，但与政府的土地出让、城市规划、拆迁安置和保障房建设政策也有很大关联。解决居住分异问题，需要大力推进混合型居住区的规划和建设。首先，在国有商业住宅建设用地出让上，可以适当增加安置房、保障型住房、市场调控房等非商品房的数量和比重指标，不再集中建设保障房小区。其次，老旧小区拆迁安置宜推行原地回迁或者异地整体集中安置，保留小区原社会关系的完整性。再次，尽可能减少城市拆迁数量，大力推进城市传统街区的有机更新，推动传统街区的居住空间和社会关系的传承。

2.推进职住一体，解决职住空间分离问题

职住空间分离，不仅导致居民往返于家庭与单位之间的辛勤奔波，也给城市交通增添了拥堵，导致城市空间功能配置的失衡。首先，要坚持产城一体化思维，增加工业园区的住宅和商业建设用地出让计划，推动以经济技术开发区和高新产业开发区为代表的工业园区城市公共服务设施和基础设施建设，增加工业园区内优质医疗、教育、文化服务资源的供给，将城市生产型功能区域升级为集生产、生活、居住空间于一体新型城市空间。其次，改革当前城市功能分区规划做法，按照生产、生活、居住一体化的思维进行分城市片区的综合规划，形成多中心的城市区域分布格局。再次，鼓励企业利用自有经营性用地建设拥有使用权的职工住宅区，在有效解决城市职工住房困难的同时，也能更加有效解决职住空间分离带来的交通压力，节约城市空间流动成本。

3.复兴街区商业，发挥街区空间在城市治理中的独特优势

戴维·哈维区分了公共空间和共享资源的概念，将城市居民失去共享权利的公共资源认定为公共空间。街道和临街空间属于城市居民集体享有的重要共享资源，在城市生活中除了为居民和车辆提供通行等交通功能外，依托街道及其临街而形成的空间，也承担着城市居民间的人际交流、城市安全防范、公共交往空间等方面的功能。但这些功能的发挥主要依靠街区商业的存在和繁荣兴盛，失去商业支撑的街区，仅仅是物理上交通空间和公共产品而已，失去了社会共享资源的属性和功能。为了恢复街道和街区空间在城市治理中的功效，复兴街区商业是首要任务。为此，首先，要改变城市规划一味追求高端、大气、整洁的偏好，要增加城市街道两边的临街商业用房供给，允许适当的沿街摊点的设立，既丰富城市居民生活，增加街道活力，也有利于解决小商贩的生存问题，有效缓解城市管理权与居民生存权的争夺。其次，依托街区商业，在临街步行空间增设更多的座椅、桌子、凉亭等休闲设施，强化街区交往功能，增加群体间交往频率，充分发挥街区在城市治理中的优势和功效。

4.优化城市交通空间布局，建设步行友好型城市

城市交通状况畅通与否，既与特定城市空间规模大小、集聚人口规模多少和城市汽车保有量多少相关，也与城市路网密度和城市交通空间布局密切联系。当前我国城市的道路越修越宽，立体化交通格局不断呈现，但是城市拥堵状况并未得到明显改观，这与不合理的城市路网格局有很大关联。首先，对既有城市道路资源进行合理划分，增设公交专用道，优先保障城市公共交通空间供给。其次，增加城市街道临街人行道的宽度，为行人预留充足的步行空间，有条件的街区可以适当开辟自行车道，建设步行友好型城市。再次，在城市新建道路和既有道路改造上，坚持行人步行和公共交通权优先原则，增加城市支路和断头路的改造和建设，改善和提升城市道路的通达性，合理规划设计立体交通设施，优化城市交通空间布局。

5.增加城市公共空间供给，优化城市基本公共服务资源配置格局，增强市民对于城市的认同感，提升城市治理效能

“对城市未来而言，比建造新的大楼更为重要的是人们对城市经历所给予的重视。一个伟大城市所依靠的是城市居民对他们的城市所产生的那份特殊的深深眷恋，一份让这个地方有别于其他地方的独特感情。最终必须通过一种共同享有的认同意识将全体城市居民凝聚在一起。”[14]293城市治理绩效的改进和提升，有赖于城市居民的交往、团结和合作，有赖于市民对城市认同感的提升，城市公共空间的供给和基本公共服务资源的有效合理配置非常关键。首先，在城市规划和建设过程中，要对居住和商业空间开发要做出严格的公共空间供给指标要求，大力增加社区图书馆、文化馆、居民活动中心、街心公园、社区广场、公共绿地等公共空间的营建和管理。其次，城市基本公共服务资源配置要有计划有重点地向处于经济、社会和文化资本弱势的低收入群体社区倾斜，在尊重和保障市场对城市服务资源配置决定性作用的前提下，更好地发挥城市政府的作用。最后，以公共空间为依托，培育市民精神和城市认同感，有效提升城市治理效能。

参考文献：

[1] 布莱恩·贝利.比较城市化[M].顾朝林，等译.北京：商务印书馆，2009.

[2] 张康之.合作的社会及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014.

[3] 杨艳东．中国城市治理困境中的公众参与机制与效果分析[J]．云南社会科学，2011(5):20-23.

[4] 韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则[J].复旦学报(社会科学版),2013(3):156-164.

[5] 姚尚建.城市治理:空间、正义与权利[J].学术界，2012(4):42-48.

[6] 曹海军，霍伟桦.城市治理理论的范式转换及其对中国的启示[J].中国行政管理,2013(7):96-101.

[7] 艾伦·哈丁，泰尔加·布劳克兰德.城市理论：对21世纪权力、城市和城市主义的批判性介绍[M].王岩，译.北京：社会科学文献出版社，2016.

[8] 约翰·伦尼·肖特.城市秩序：城市、文化与权力导论[M].郑娟，梁捷，译.上海：上海人民出版社，2015.

[9] 简·雅各布斯.美国大城市的死与生[M].金衡山，译.南京：译林出版社，2006.

[10] 亨利·列斐伏尔.空间与政治[M].李春，译.上海:上海人民出版社，2008.

[11] 杨贵庆.城市公共空间的社会属性与规划思考[J].上海城市规划，2013(06):28-35.

[12] 彼特·布劳.不平等和异质性[M].王春光，译.北京：中国社会科学出版社，1991.

[13] 戴维·格伦斯基.社会分层[M].王俊，等译.北京：华夏出版社，2005.

[14] 乔尔·科特金.全球城市史[M].王旭，等译.北京：社会科学文献出版社，2014.

[15] 约翰·J.马休尼斯,文孙特·N.帕里罗.城市社会学：城市与城市生活[M].姚伟,王佳,等译.北京：中国人民大学出版社，2016.

[16] 戴维·哈维.正义、自然和差异地理学[M].胡大平,译.上海:上海人民出版社，2010.