现行消防体制改革的一些思考

■ 易佳炎

现行消防体制改革的一些思考

■ 易佳炎

长期以来，我国实行多种体制并存，公安消防部队为主的消防体制，为国家消防安全工作做出了很大贡献。但随着社会政治经济的发展，这种原有的消防体制已不能适应依法治国、依法治火的形势需要，在消防工作社会化的今天，消防体制的改革备受关注。

我国消防力量主要由公安消防部队和地方政府专职消防队、企业专兼职消防队组成，公安消防部队是主体力量。目前，公安消防部队总员额达16万余人，执勤消防车辆2.7万余辆；政府专职消防队和企业专职消防队近9千个，17万余人，执勤消防车1.6万辆（不含城市混编消防队车辆），消防文员3万多人。公安消防部队执行解放军的三大条令和兵役制度，纳入武警序列，队伍建设继承了人民解放军的优良传统，善于攻坚，敢打硬仗。在“5·12”汶川大地震中，消防部队以只占8%的救援力量，救出了占总数26%的人民群众，其中在废墟中抢救生还的1721人中，基本上由消防部队救出。在消防监督中，由于武警所具备的特殊体制和执法刚性，能够对执法对象形成较大的执法震撼力，因此在监督火灾隐患中效率较高，近年在推动“防火墙”工程中功不可没。

随着我国消防职业化的不断推进，现行体制存在的管人与管事相分离的状态已越来越不能适应社会发展的需求，就我国目前的消防状况来看，笔者谈谈一些自己的看法。

1）消防工作社会化难以推动。我国消防法规定消防工作实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。并明确指定国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。从我国行政管理机构的属性来讲，这种管理是覆盖了整个行政管理范围，无缝对接的。公安部至县级人民政府的公安消防机构属于武警，同时在消防法中又规定了军事设施的消防工作，矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。此后，公安部又内部纪要规定，铁路、民航、交通系统的消防监督工作由所在部门的公安消防机构负责。以上不难看出，一部大国的消防法，在消防监督上留下了诸多的管辖“例外”，消防责任难以厘清。而在现实中，社会消防产品、人员职称评定、咨询评估机构资质的认证权都在武警消防一家。特别是在灭火救援战斗中，多种体制消防力量共同参与灭火，但待遇结果不尽相同。如天津“8·12”特大事故中牺牲80多名企业专职消防员，在最初竟未作为牺牲人员统计，令人痛心不已。群众对此说：“消防工作社会的，消防责任个体的，消防监督部门的，消防待遇军队的”。由此推动消防工作社会化也就是一件不容易的事了。

2）消防工作市场化难以形成。在社会主义市场经济的条件下，消防事业作为政府为主、各方参与的一项公益性工作，离不开市场化的配给和调剂。与市场经济的法制建设相比，人员经费、装备建设的呼声往往高于前者。吉林宝源丰一场火灾死100多人，事后处理数十人就无音信了。而一百年前，美国纽约三角内衣厂火灾死百人后，美国各级政府相继出台30多个法律法规，规范工人的劳动条件和消防技术指标，极大地防范了类似火灾发生，由此还诞生了“三八”国际妇女节。市场经济下的消防工作，是以“一主多元”形式呈现的。政府主导，社会各方积极参与，在法规、资金、监督、宣教、履责上各尽其力，才能把消防工作做好。武警消防为主的监督体制，不便于开展群防群治工作，不易于融入地方政府治安工作的统一管理格局。这几年，地方政府投入消防资金也不少，随着城市发展，高层建筑林立，全国城市进口举高车达2 000多台，而一旦发生如“11·15”上海静安区高层住宅火灾时，也不能充分发挥作用。说明在市场化的今天，一家难以包打天下。

3）消防人员职业化难以落实。消防工作是一项多学科的工作。对从事这项工作的人来讲，科学精神和经验的积累才能铸就专业技能。武警序列的消防部队，按照兵役制的规定，消防兵服役役期多是2年，刚学一点技术就面临退伍。即使是士官和干部，在其经验最丰富的年龄段，也面临服役年限的上限，这样极不利于骨干的保留，造成消防人才的流失。消防人员职业化是社会发展和火灾严峻形势所决定的。我们到国外考察时看到，许多60岁以上的消防员还在岗位上，只要体能允许，年龄不是问题。由于我国目前的消防体制，我们在全民消防教育上没有一个统一的机制，武警学院只培养武警消防人员，其它院校虽然近年增设了消防学系和实验室，但没有一部统编教材。学校毕业的消防专业学生，由于在职称评定、职务设计上没有相应的消防职业岗位，因此只能另谋出路。这些都阻碍了中国消防职业化的进程。

4）单一的消防防扩编难以达到资源的合理配置。“5·12”汶川地震后，国家投入数十亿资金，并给武警消防增编，以加强我国消防救援力量。但我们看到各地仍喊人员不足，经费困难。改革初期，各省级消防机构是处级（相对部队为团级），后转入武警后成为总队（师级），现在31个省市中，有的高配为副军，还有不少正团级支队高配为副师。消防部队为应付高层和特殊火灾，装备了大量的大型灭火设备，也建造了一些水上消防船艇，其中许多岗位都不是义务兵能操作的，因此需要大量的士官和军官编制。而一旦成为熟练技术工作后，这部分人由于年龄增大又面临转业，因此只得再扩编。消防部队的经费，一是部队人员经费，由中央财政保障。二是消防事业费，主要是消防队（站）建设，消防车辆和器材装备购置，由地方政府负责。武警消防人员不断增加，势必增加中央和地方财政负担。而这些增加的人员和装备，大部分配备大中城市，资源的配置不尽合理。我国专业救援力量还有矿山救助、潜水打捞等国家队，如果都要中央财政和编委给予扩容，就会增加国家的负担。历史上宋朝冗兵冗官的教训应当借鉴。

习近平总书记最近在国家安全工作座谈会上明确要求：要加强交通运输、消防、危险化学品等重点领域安全生产治理，遏制重特大事故的发生。为认真落实总书记的重要指示，我们认为当前消防体制必须尽快改革。可先将防火监督回归为在各级地方政府领导下公安序列，现役消防部队在整合社会救援资源后逐渐过渡成为国家抢险救助的职业化专门力量。当前要在消防法制化建设，整合社会救援资源以及提高全民消防意识上多做工作。