增值税专用发票管理法律制度研究

◎杜庆玲

增值税专用发票管理法律制度研究

◎杜庆玲

增值税作为我国市场经济体系之中最为重要的一种流转税，是国家税收体系的重要组成部分，对其的管理和征收一方面决定了国家的财政收入，另一方面则体现了地区经济发展状况和态势。增值税的规范管理和征收对完善市场经济发展、增强政府调控政策效果都大有裨益。本文分析了虚开增值税专用发票的危害，阐述了增值是专用发票法律制度的建设方法和途径。

虚开增值税专用发票的危害

扰乱实收征管秩序。税收收入在国家财政收入中所占的比例高达95%。虚开增值税发票带来的直接后果就是国家应收税款和财政收入的大量流失。调查统计结果显示，仅仅虚开增值税发票这一项，国家每年承担的财政损失就可以达到数百亿元。虚开增值税发票也会给增值税征管制度的落实带来困难。增值税征管制度以专用发票为媒介，通过交叉审计的稽核体系来防止购销双方偷税逃税、减免税等现象的出现，虚开增值税发票会将这个机制和体系割裂和破坏，打破增值税链条的顺畅性和完整性，使得增值税健康运行受到波及和影响，正常征管制度难以落实。

破坏税收调节作用。税收体系除了能为国家带来财政收入之外，还能对经济运行起到调节作用。虚开增值税发票的行为会大大地破坏这种调节作用。税收管理各个指标是一个国家或者地方经济状况的直接反映，开具的发票能够大体上体现出当地产品和商品的生产、经营和销售的状况。企业通过虚开增值税发票需增营业收入，对财务报表数据进行弄虚作假，最终将之体现在GDP数据之中，这会导致政府部门对经济形势的判断出现失误，地方经济管理决策就会失去科学性和正确性。某地区税务机关曾经违反《增值税暂行条例》的规定和要求，将很多小规模纳税人扩展至增值税一般纳税人队列之中，直接导致该年度增值税专用发票数量激增，地方政府统计数据当年的结果显示本地市场销售额达到了57亿元，销项税额达到了10亿元，价税合计达到了67亿元。但是事实上该地区该年度的工业生产总值仅仅为8亿元，虚开增值税发票使得该地区经济总量实现了“质的飞跃 ”。

破坏市场经济秩序。市场经济的发展需要良性、公平竞争环境的支持。虚开增值税发票给一些不法分子提供了获取非法收益、骗取税款的条件，严重地剥夺了合法经营者公平竞争的机会，使得市场经济竞争体制遭受到了破坏。市场经济以资源配置机制为运行基础，我国市场经济发展中以市场机制为主、财政调节为辅的方式进行资源配置，二者在配合的过程中实现了我国社会范围内资源的优化配置。虚开增值税发票直接导致了市场配置机制的“失灵”，产品之间的市场价格难以准确地得到反映，社会资源配置自然就出现错位。与此同时，虚开增值税发票将会引起税款大量偏向性流失，导致财政配置目标和财政补贴流向之间呈现出偏差，政府配置资源的效果难以展现。市场和政府的配合效果在这种情况下会大打折扣。

完善增值税发票管理法律制度的研究

推行增值税专用发票“身份证”制度。长期以来，我国增值税发票的管理秉承的是“以票为主”的原则，这种方法忽视了对增值税发票的持有人和使用人的针对性管理。如果没有纳税人信息作为基础和前提，那么增值税专用发票的管理制度最终会流于形式。笔者认为增值税专用发票管理应该秉承“票账结合、管账为主”的原则，将增值税专用发票管理的环节前置到纳税人信息审核的层面上，具体的增值税专用发票管理环节之中，应当要求纳税人在纳税关系发生之前就将信息登记入库，使得税收法律关系能够得到初步确认。也就是说，增值说专用发票管理中应当将税务登记行为变为法律行为，如果纳税人不及时、如实地进行税务登记、税务变更，那么将要承担其行为的法律后果，这使得增值税专用发票的使用情况能够得到大幅度的加强。国外的税务登记是一件极其普遍的事情：美国人的税务信息与其身份信息是绑定在一起的，这样纳税人的身份就有了法律的约束和保障。

加强增值税专用发票的基础制度建设。笔者认为完善增值税专用发票管理制度应该从弱化增值税专用发票在增值税税收征管机制中的重要性开始。我国正处于增值税转型改革的攻坚时期，去年刚刚完成的营改增改革计划使得增值税纳税范围进一步扩大，这为增值税发票统一管理提供了一次机会。但是另一方面，这也进一步加强了增值税专用发票的价值和地位。如前文所述，单一的以票为主原则在增值税专用发票管理中呈现出诸多弊端和问题，如果继续强化“以票管税”的思想，那么无疑会片面地强调增值税发票的重要性，使得违法犯罪行为进一步猖獗。

笔者所说的弱化增值税专用发票的重要性并不意味着要否定其价值和地位。增值税专用发票是增值税征收链条之中的重要凭证，一方面是销售凭证，另一方面又是抵扣凭证， 是增值税税负迁移、层层抵扣特征的直接体现，其重要性不言而明。但是增值税专用发票的重要性不足以支撑其成为增值税税收管理制度之中的唯一凭证。我国现行税法机制下，增值税难以承担起管理税基的重要作用。在实践之中，纳税人即便填写和申报的增值税专用发票内容属实，也不一定证明其不存在偷税漏税行为。很多企业通过虚报、多报损耗的方式进行利润作假，使得自身少缴纳相应的税款；部分企业甚至想到了账外经营、体外循环的方式进行偷税和骗税。

在这种情况下，增值税专用发票仅仅体现出其抵扣凭证的作用。针对这种现象，笔者认为国际上“票账结合”的增值税管理制度可以作为借鉴和经验运用到我国增值税税收管理体系之中来。票账结合的管理体制可以将增值税税收征管的管理基础放在账簿和票证之上，因为增值税源于合法的凭证和账簿。要转变目前增值税征管中“以票管税”的管理思路，需要一个渐进的过程，可以首先在年度清缴时对纳税人的财务信息进行账簿管理，并引入相应的信息管理系统及时更新相应内容，帮助现行增值税专用发票管理从“管票为主”平稳过渡到“票账结合，管账为主”模式，同时引入会计等中介机构对账票信息进行年度稽查，以进一步确保信息的真实性。

（作者单位：济南铁路局临沂车务段）