政府引导基金助推产业结构优化机理分析

郭普松

【摘要】近年来，随着我国政府引导基金井喷式增长，投后管理任务日益繁重。其中，优化产业结构是投后管理的主要目标之一。产业结构优化是指产业结构的合理化和高度化。政府引导基金在宏观层面上的乘数效应，在中观层面上的定向扶持功能，在微观层面上落到实处共同助推产业结构合理化。政府引导基金主要通过所投产业和企业的人力资本积累、技术进步、产权结构改革等途径助推产业结构高度化。同时，还需要采取规范发展股权交易市场、建立健全企业信用体系、完善绩效评价体系、完善法律制度体系、完善高端人才培养和引进机制等配套措施，保障产业结构优化目标的顺利实现。

【关键词】政府引导基金；产业结构；合理化和高度化；配套措施

一、引言

在经济系常态下，加快转变经济发展方式，淘汰落后产能，持续优化产业结构和产品结构，培育新的经济增长点，集聚发展新动能，脱虚向实，促进产融结合向融产结合转变，提高金融服务实体经济的能力和效率，疏通融资管道，需要政府和更多市场化力量推动。政府引导基金恰恰是将实体经济与社会资本、金融资本结合的一个有效的工具。充分发挥政府投资基金的引导作用，撬动社会资本投资实体经济和项目，势在必行。2011年以来，我国政府引导基金的发展呈现出井喷式增长态势，数量年均增长2.83倍，规模年均增长6.5倍。截至2016年底，全国共有政府引导基金901支，规模2.4万亿元。投资的主要方向为医疗健康、人工智能和TMT，而物联网和大数据日益成为新的投资热点。

中央和地方政府有关部门相继出台了政府引导基金支持实体经济、重点领域和产业发展的政策和规定。财政部[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》规定，政府投资基金支持的重点领域包括：创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域。国家发改委出台的2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》明确指出政府引导基金主要投资领域包括：非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域。政府引导基金优化产业结构的目标已经设定，但在政策执行过程中，即在政府引导基金运作过程中能否顺利实现目标，还有许多中间环节需要深入研究和把控，例如，政府引导基金如何推动创新创业，激发新兴产业：如何通过扶持重点企业发展，降低融资成本，来支持重点产业优先发展；如何实施企业重组，淘汰落后产能、压缩过剩产能等等问题，实现企业创造价值的微观效应和产业结构调整的宏观效应之间的有效衔接。

二、文献回顾

国外学者关于政府引导基金的研究大多采用案例分析法，以美国小企业投资基金、欧洲投资基金、以色列YOZMA基金和HEZNEK基金、苏格兰联合投资基金、澳大利亚HFF基金作为样本，研究发现，政府引导基金对于初创期的企业的支持作用非常显著，通过培训效应和示范带动，可以营造创新创业的良好氛围（Lener，2000；Sorenson&Audia，2000）。政府引导基金缓解了小企业和新企业创新活动投资不足的问题（Hall，2002）。政府投资于创业投资基金并没有挤出私人资本，甚至在某种程度上政府投资的增加反而促进了更多的社会资本加入到创业投资基金市场中，这对整个产业的发展是有利的（Benoit Leleux&Bernard Surlemon，2003）。政府引导基金促进创新创业，这与当前产业结构调整中小企业重要性提升的现实相一致（van，carree&Thurik.2005）。政府引导基金管理人通常专业化程度较高、经验较丰富，在特定行业信息不对称的非有效市场中，能更有效更精确筛选有潜在价值的企业（Satn ila&Soren son，2011）。

国内学者的研究主要集中在四个方面：一是政府引导基金的的地区差异；二是政府引导基金的绩效评价：三是基于委托代理理论的风险防控：四是法律制度建设。杨敏利，李昕芳，仵永恒（2014）研究发现，落后地区政府引导基金的引导效应比发达地区显著，创业投资发展成熟省份的政府引导基金对社会资金具有挤出效应。杨敏利，王晗，董建卫（2015）实证研究了政府引导基金对城市创投业发展的重大作用。一些学者将产业导向、政策支持方向、杠杆效应、风险控制、保值增值、GDP增长率等关键因素纳入指标评价体系，并做了实证分析（李洪江，2010：李洪江，鲍晓燕，2011；李希义，2011；施国平，党兴华，董建卫，2016；房燕，鲍新中，2016）。另一些学者研究了政府引导基金运作中的委托代理关系，基于信息不对称条件下的道德风险问题，并提出了相应的防范措施（张蕾，侯洁，王志敏，2011；刘思聪，彭金鑫，2011；陈蕾，2011；王其冬，黄冉阳，贺赛龙，2011；林创伟，曾丽，2014）。还有一些学者从完善政府引导基金的法律政策，优化制度设计的角度提出了措施建议（马楠，王荣华，2013；李波，2016）。综观国内外学者对于政府引导基金的已有研究，在产业结构优化机理的研究方面很不够，需要分析政府引导基金在募、投、管、退等各个环节对于产业结构优化的作用及机制，以期政府引导基金在助推产业结构优化方面能够发挥最高效的作用。

三、政府引导基金助推产业结构优化的机理分析

产业结构优化是指各产业协调发展、产业总体发展水平不断提高的过程，包括产业结构合理化和高度化两个主要方面。产业结构合理化是指产业之间的经济技术联系和数量比例关系趋向协调平衡的过程。产业结构高度化是指产业总体发展水平不断提高的过程，主要包括高加工度化、高附加值化、技术集约化、知识化和服务化。政府引导基金拓宽了产业结构优化的的途径，产业结构调整中往往通过增量资金的导向作用，增加对新兴行业的资金扶持，减少对过剩行业投资，停止对落后行业的资金投入，从而有利于产业结构优化。

（一）政府引导基金助推产业结构合理化

产业结构合理化的研究最早追溯至古典政治经济学时代，注意到随着分工的深化和市场的扩大，引起要素从低收益产业流向高收益产业流动，资源配置得到优化，产业结构呈现出一定的演进趋势，即合理化的趋势（w illiam Pet-钾，1691：A d am Sm ith，1776）。到了近代，一些经济学家提出了三次产业划分的思想（A.G.D Fish-er，1935：colinClark，1940；Sinon Kuznets，1941），并分析了三次产业的产值结构和劳动就业结构变动的趋势，及它们之间的互动关系。20世纪70年代前后，美国经济学家霍利斯·钱纳里（Hollis B.Chenery，1968，1975）通过近四十个国家产业结构的变动数据的分析，得出了一些规律性的结论，制定了“国际标准”，以此作为参考，判定一国或某个区域产业结构是否合理。國内学者主要分析了技术创新、劳动力和资本要素的流动、政府职能的转变、对外开放、收入增长、资本深化、金融发展等因素对我国产业结构合理化的影响（唐德祥，孟卫东，2008；干春晖，郑若谷，2009；余子鹏，刘勇，2011；杜传忠，郭树龙，201l；于泽等，2014；罗荣华，门明，何珺子，2014）。

政府引导基金一般承担中央和地方的宏观调控职能，在宏观层次上，通过投融资的杠杆放大作用，发挥乘数效应；在中观层次上，落实中央和地方的产业政策，对具体的产业具有定向扶持功能：在微观层次上，引导社会资本最终投向具体的企业或项目，支持创新创业，在一定程度上化解中小微企业融资难、融资贵的问题。政府引导基金在这三个层次上形成合力，助推产业结构向着合理化的趋势演进。

1、宏观层面的乘数效应。在宏观层面，国家依据市场经济的一般规律，为了促进总量平衡，保持经济持续、稳定、协调增长，运用财政政策、货币政策和经济计划，实现资源的优化配置，为微观经济运行提供良性的宏观环境，使市场经济得到正常运行和均衡发展。政府引导基金正好是财政政策和货币政策的最佳结合点，兼具投资功能和融资功能，在当下成为国家一个重要的宏观调控工具。依据国家宏观调控方向和产业政策导向，政府引导基金重点支持新兴产业培育、传统产业改造提升、现代服务业发展、现代农业开发和PPP模式的基础设施产业发展。为战略性新兴产业兼并重组、产业链整合、产业集中度提升、国企重组改制等政策目标提供长期稳定的资金来源。政府和社会资本合作，发起设立母基金，给子基金融资，委托基金投资公司管理，再投资于各个具体的企业或项目。政府引导基金连接着金融和实业，对中小企业创新创业、企业管理的改善都具有较大的促进功能。中、省、市各级政府层层设立母基金，再参股下级政府母基金，然后参股各级子基金，层层加杠杆，放大资金量投资企业，产生巨大的乘数效应。

2、中观层面定向扶持功能。政府引导基金中的产业投资基金往往按照产业门类的划分，设立各个具体的产业投资基金，如能源投资基金、金融投资基金、集成电路产业投资基金、现代农业投资基金、现代服务业投资基金、高技术产业投资基金等。另一方面，政府引导基金也常常按照一个产业发展的不同阶段，设立不同的基金类型。因而政府产业引导基金在中观层次上发挥着定向扶持功能。借鉴Gort&Klepper（1982）和Klepper&G raddy（1990）关于产业生命周期的研究，依据市场需求增长潜力、产品品种多少、竞争者多少、市场占有率状况、技术革新和用户购买行为等指标来划分，每个产业都要经历一个由成长到衰退的演变过程，一般分为初创（幼稚）、成长、成熟和衰退四个阶段。在初创期，政府天使引导基金使有价值的创意、新理念和新的商业模式能够付诸实施，开发出新的产品设计，开拓新的市场，孕育新的产业。政府创投引导基金投资风险大、高成长性的科技型小微企业，提供服务指导开发新产品，必要时，提供政府订单，以使其获取稳定发展所需的现金流。在成长期，政府成长引导金期望其所投资产业的长期盈利潜力超过市场预期，这种超额收益常常来自于产品创新、市场份额的扩大或者其它原因导致的收入及利润增长。在成熟期，政府引导基金往往采取夹层融资的模式，为产业的发展提供多元化的融资渠道。也有采取IPO基金的模式，通过被投资企业上市，政府引导基金退出。在衰退期，产业重组基金从事特定企业或资产重组和并购，通过对原有生产要素的重新配置，实现一个行业甚至一个产业的持续发展。

3、微观层面落到实处。政府引导基金通过股权投资，投资于各个具体的有发展潜力的企业和项目，投资于风险大、回报周期长的项目，大力扶持处于生物医药、集成电路、软件开发、新一代移动通讯、工业机器人、3D打印、新能源、新材料等领域发展早期的中小微企业，通过示范效应，吸引更多社会资本培育市场需求，带动商业化的天使基金和创投基金进入这些领域，培育出一大批适应市场需求、自主创新能力强的高新技术企业。政府引导基金针对企业发展所处的不同阶段可以设立不同的基金类型。根据G reiner（1972）、Churchill&Lew is（1983）、A dizes（1989）等学者关于企业生命周期理论的研究，企业生命周期有种子期、初创期、发展期、扩张期、成熟期、上市前期、上市后期、衰退期。企业发展所处阶段不同，相对应的政府引导基金类型有：天使基金、创业基金、成长基金、并购基金、夹层基金、Pre-IPO基金等。在初创阶段，天使投资和风险投资是不错的选择：成长阶段，成长基金投资是最佳选择：成熟阶段，可采用夹层基金、并购基金、上市基金等多元化的融资模式：在衰退期，并购基金比较适宜。

（二）政府引导基金助推产业结构高度化

国内外学者关于产业结构高度化的研究主要分为两派，一是新古典经济学的要素推动机制，即认为技术、资本、劳动等投人要素，以及社会需求是影响产业结构高度化的关键因素。一些学者（Penede r，2003；李平，张玉，2012；齐鹰飞，王伟同，2014；张桂文，孙亚南，2014）研究了人力资本积累规模报酬递增效应、“干中学”、“知识外溢”效应，促进优质生产要素向高效率生产部门的流动，以及诱发技术创新，推动技术引进、消化和吸收，从而驱动产业结构向高度化演进。另一些学者（D asgupta&S riglitz，1980；Lin&zhang，2009；黄茂兴，李军军，2009）研究了技术进步对产业结构高度化的推动作用。还有一些学者（Laitner，2000；Kong sam ut etal，2001；张平、余宇新，2012；武晓霞，2014）从需求拉动角度，以服务业在产业结构中比重的升高作为产业结构高度化的一个重要衡量标准。二是新制度经济学的产权结构优化对于产业结构高度化的影响。张月有、凌永辉和徐从才（2016）研究后认为，所有制结构变迁引起产权特征差异化，通过优势互补，进而促进产业结构高度化。

政府创投引导基金能够支持科研院所的学术带头人、首席科学家和技术专家组成自己的研究团队，创立科科技企业，培养人才，积累人力资本。或者支持母体企业中具有一定风险偏好的技术骨干、高管、营销人员，发现新的市场机会，创新技术、实践新的商业模式、开辟新的营销渠道，跳槽自立门户，创新创业，吸纳社会劳动力就业，提高劳动力素质，蓄积人力资本。人力资本的持续积累，将驱动产业的就业结构的高度化，提高劳动生产率，保证经济平稳较快增长。政府引导基金助推产、学、研合作，打造产学研合作典范，推动科研院所与企业强强联合，开展资本与技术的合作、资本与资本的合作、技术与技术的合作，建立技术创新联盟，衍生出一大批技术创新型企业，形成产业集群，通过集群内人员的流动和交流，產生“技术外溢效应”和“干中学”，提升集群内产业的整体技术水平，推进区域产业结构的高度化。技术创新风险补偿基金和科技成果转化基金有助于鼓励技术创新，推动技术进步，支持大学和科研院所的科技成果到企业转化，或鼓励创立科技企业，提高产业结构的技术水平，促进产业结构的高度化。

政府关于支持互联网、物联网、云计算、大数据、工业机器人等方面的引导基金，能够提高传统产业的信息化水平和自动化水平，提高企业决策的科学性和即时性，降低经营风险。尤其是大大提高智能制造的水平，用工业机器人将处于高危、超繁重体力工作环境中的劳动力解放出来。用“互联网+”改造提升传统服务业，发展共享經济，迅速扩张消费市场和提高服务的便捷度。

政府设立的产业并购基金和PPP投资基金能够在推动政府与社会资本合作方面，引起所有制结构的变迁，发展“混合所有制”，深化国企改革，尤其是产权结构改革，调动各种因素的积极性，促进产业结构的高度化。

四、政府引导基金助推产业结构优化的配套措施

政府引导基金要有效发挥中央和地方政府宏观调控职能，顺利实现产业结构优化的目标，还需采取以下配套措施。

（一）规范发展股权交易市场

大力发展各类股权市场运营主体，包括股权交易中心、股权交易所、股权托管交易中心等，有效解决中小微企业融资难、融资贵问题，为中小企业提供新三板挂牌、四板挂牌、股改重组、财务服务、法律咨询、投融资等全方位、多层次的服务，为政府引导基金的顺利退出、循环发展提供畅通的渠道和高效的途径。

（二）建立健全企业信用体系

建立健全企业信用信息征集、评价、公示、互联共享、激励惩戒联动体系，大力发展信用中介组织，培育信用服务市场，不断完善企业信用体系建设的配套法律制度。以企业信用体系建设为切入点，优化投资环境，为基金管理公司筛选投资项目和投资企业，降低交易成本和投资风险提供决策参考。

（三）完善绩效评价体系

随着近几年我国政府引导基金呈井喷式增长，投后管理的任务也日益繁重，尤其是绩效管理急迫需要跟上。绩效管理的核心是建立和完善规范科学的绩效评价体系，这一点在财政部的《政府投资基金暂行管理办法》中作了明确规定。借鉴国内外成熟的经验，从合规、管理、效益三个维度，完善政府引导基金绩效评价指标体系。根据评价结果，找出政府引导基金发展的短板，制定和实施整改的措施与办法，提高财政资金的配置效率。

（四）完善法律制度体系

目前，国内关于政府引导基金的立法滞后，有关法律规定只能散见于《公司法》、《证券法》、《合伙企业法》、《产业投资基金管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》、《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等法律规定文件中，缺乏系统的、专门化的法律政策支持。为了政府引导基金的健康可持续发展，急切需要出台政府引导基金的专门法律，以及有关管理实施细则。

（五）完善高端人才培养和引进机制

国内基金人才管理行政化，市场化激励环境和机制没有形成，高端人才外流严重，发展新型基金业和基金创新业务缺乏人才支持。通过设立政府引导基金，培养基金投资家及其管理团队。实行对高端基金人才的个税返还政策，以及在人大代表和政协委员等人选方面给予一定的政治待遇，才能留住人才。