论生态文明视野下新环保法的不断完善

2017-12-25

新商务周刊 2017年14期

论生态文明视野下新环保法的不断完善

文/董洪光，渤海大学马克思主义学院

生态文明建设问题是当代社会发展的重要课题，生态文明建设的好坏直接决定社会发展的成败。生态文明建设急需法律层面上加以保障，这也是最重要、最终的防护屏障。本文以新环保法颁布为起点，以十九大召开为契机，在论述新环保法对生态文明建设保护意义的同时，总结其颁布实施两年多所取得的成效和存在的问题，进而提出进一步完善的建议。

环保法；生态文明建设；保护

中共十七大正式提出生态文明，使之成为与物质文明、精神文明、政治文明并列的“第四文明”，凸显国家政治层面对生态文明越发重视。中共十八大提出大力推进生态文明建设“五位一体”总体布局的战略，十八届三中全会要求加快生态文明制度建设的中心思想，十八届四中全会首次讨论依法治国专题，提出科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的十六字方针。以上足以证明生态文明在我国社会发展、法治建设过程中不容忽视的地位。2014年4月2 4日第十二届全国人民代表大会常务委员会修订的新环保法将生态文明的内容纳入具体的法条之中，以环境立法的形式对生态文明建设作出了具体的规定，这使得生态文明在法律意义层面上得以真正实现。随后十九大报告提出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。报告提出，“推进绿色发展。构建市场导向的绿色技术创新体系，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。推进资源全面节约和循环利用。”①可见我们党把生态文明建设始终摆在重要的位置，从政策导向、法律规定、经济发展等多层次全方位构筑生态文明建设。本文以十九大召开为契机，从新环保法的诞生到十九大召开前夕整个我国生态文明建设保护方面所取得的成绩、存在的问题及完善等方面加以阐述。

1 新环保法的诞生

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新环保法）作为保护环境的基础性法律，涉及保护和改善环境、防止污染和其他公害等内容，其保护环境的基础法律地位已为专家学者所接受。

我国现行的环保法是1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议第一次修订，并于2015年1月1日起施行。历经24年之久环保法才得以修改，这一方面折射出法律的稳定性，立法者对待环境、生态问题所采取的严肃态度，由此不难看出新环保法诞生所经历的艰难历程。

2011年环保法修改启动，历经两年、四次审议、两次公开征求民意，由最初的“修正案草案”变为“修订草案”最后得以通过，这已经显示了非一般的立法模式。

其实我国早在2002年全国人大常委会就已经启动了环保法修订工作，但当时以经济建设为中心的指导思想、各种利益之间矛盾冲突不断，至此各种有关环保法修改的调研、研讨工作存在巨大的分歧而很难统一。

2011年1月，全国人大环境与资源保护委员会启动环保法修改工作，并委托环保部负责具体的草案起草工作，这一次才真正开启了环保法修改之路。然而万事开头难，新环保法修改伊始就遭遇到了地方政府、权力部门以及经济利益集团的巨大阻力，这使得2012年8月环保法提出的初稿变成了有限修改草案，公益诉讼、环评等关系环保利益的重大问题没有囊括其中。一审后环保法修正草案向社会公示后，引起一片批评声，环保界和法学界的学者通过召开研讨会、发表提案等多种方式表达了自己的不满。2012年11月8日中共十八大召开，其中一个主要精神就是大力推进生态文明建设。在这强大的政治背景下，使得2013年环保法草案提交二审。这一次修改草案发生了翻天覆地的变化，环保部提出的34条修改意见有将近20条写入了草案。二审过后，再次向社会公众公开征集意见，这次肯定之声占据了大多数。2013年10月环保法草案提交三审，可以说这次草案由最初的“修正草案”变为“修订草案”，一字之差却给新环保法带来了巨大的前景。然而环保法修改的脚步却没有如预期那样地停止，而是在半年之后经历了四审，就是这四审，也使得某些环保的制度最终进入到了新环保法的行列，新环保法草案才得以最终的完成。

2 新环保法对生态文明建设的意义

新环保法共七章涉及法律七十条，较之前的环保法六章法律四十七条相比，内容上规定的更加详尽具体。可以说这次修改从篇章设计、到具体的法律条文无不体现国家对生态文明建设的重视，而新环保法的有效实施无疑对我国生态环境的可持续发展产生重大而深远的影响。

2.1 将生态文明建设写入总则，使生态文明建设真正建立于科学立法之中

新环保法是在生态文明建设的指导下，以立法的形式将生态文明纳入环境保护之中，突出生态保护的重要意义。新环保法在总则立法宗旨第一条明确规定“为保护和改善环境，防止污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展，制定本法。”②增加“推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展”③的规定，虽然只有寥寥的19个字，却从总则中突出了生态文明建设的核心地位。总则是总的规定，引领着分则的具体法律条文，分则无规定时参照总则。在解决环境问题时，推进生态文明建设、促进经济可持续发展的总线不容违反。

同时，新环保法第四条明确规定“保护环境是国家的基本国策”④，第五条规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。” ⑤“保护环境是国家的基本国策”、“倡导生态文明”、“保护优先”这些规定都是生态文明建设在法律条文中的具体体现，可以说生态作为一条红线贯穿于新环保法总则的始终，使我国的生态文明建设真正有了一部属于自己的科学立法。

2.2 扩大环境监督和管理的篇章，确保生态文明建设在具体实施中能够做到严格执法

原来的环保法监督管理只有法律条文7条，都是原则性规定，很难具体落实。新环保法监督和管理篇章法律条文增加到15条，注重具体的监督落实环节，可操作性强，确保新环保法有效地遵守。新环保法提高了地方政府对环境质量的责任，增设环境保护目标责任制和考核评价制度，并规定上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。如新环保法第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”⑥第二十六条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”⑦第二十七条明确规定，“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”⑧

强化政府监督管理职责，增设环保目标责任制和考核机制，有些条文进一步规范了地方各级人民政府对环境质量的责任落实，确保生态文明建设有法必依。

2.3 注重处罚细节，确保生态文明建设做到公正司法

新环保法增设“公益诉讼”、“情节严重者将被行政拘留”、“按日计罚”等具体的处罚内容，确保执法环节的严格执法，更好地保护生态文明建设。

一是增设按日计罚无上限的规定。多年来，由于违法成本低，对违规企业的处罚未得到有效的震慑，致使法律法规并未起到真正的制约效果。环境违法成本低，也是新环保法着力解决的一个问题。新环保法第六章“法律责任”第五十九条明确规定，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”⑨“按日计罚”这一具体的规定是针对企业拒不改正超标问题等比较常见的环境违法现象而采取的有效措施，目的就是加大违法成本，进而约束超标排污企业。

二是建立环境公益诉讼制度。公益诉讼的主要目的就是增加公众监督的手段和途径。通过公益诉讼，加大对企业的监督力度，加大对政府环保责任的监管，从细节着手做到执法必严。

除此之外还有加大刑事、行政处罚力度等具体的法律规定，可以说涉及面广，保护之全，对我国生态文明建设的保护具有里程碑的意义。

3 新环保法实施的成效与挑战

自新环保法于2015年实施以来已两年有余，实施效果如何？可以说喜忧参半，成效与挑战并存。

3.1 新环保法取得的成效

一是政府环境责任的有效履行是新环保法实施的重点，同时各级政府对环境保护也加大了投入的力度，环境保护问题已成为政府工作的重中之重，成为政府政策上的“新常态”。中国政法大学环境资源法研究所发布《新〈环境保护法〉实施效果评估报告》（以下简称“报告”），指出，“目前全国已有23个省级政府向同级人大作了环境报告，占比74.2%。但仍有25.8%的省级政府未向同级人大作环境报告，包括广东、福建、浙江、安徽、陕西等地，政府环境报告的公开程度有待加强。”⑩

报告还提到，“中央及各省级政府对环境保护的投入均增加。对完成大气污染防治任务不力的地方政府主要领导人进行约谈，已经是我国环境保护领域的新‘新常态’。”

二是环境治理成果显著，超标、违规排放等违法问题得到有效遏制。新环保法从加强政府监督管理到加大企业处罚力度，扭转了之前的处罚额度大具体实施困难，也就是雷声大雨点小等具体实施问题，加强了监管，履职失职要得到严惩，同时加上企业环境信息公开机制的健全，也方便了广大人民群众的监督，使环境监管在三维立体的模式下展开。较之前相比，无视法律，明目张胆的环境违法行为和处罚后却不改的行为大幅度减少，环境治理成果显著。

三是“按日计罚”取得明显成效。新环保法将“按日计罚”作为执法措施予以法律化、明确化，这对于加大持续性违法排污行为的处罚力度有着重要作用。报告指出，新环保法实施以来，环境保护有关部门对普遍存在的“未批先建”等违法行为进行了认真的处罚。而且“按日计罚”查封扣押遏制违法排污效果最好。

当然，新环保法对我国生态建设还有一个重要的隐形成果就是使民众能在法律意识的层面思考问题，使大家都能加入到人人监督，人人有责的法律大环境中来，法律意识的提高是我国公民环保素质提升的重要见证，是更高层面的思想意识形态方面的重要课题。是马克思主义意识形态论与中国特色社会主义建设发展相结合的产物，是马克思主义生态思想的升华。

3.2 新环保法面临的挑战

新环保法实施以来，取得显著成效，但也存在一些问题，现归纳如下：

一是有一些配套措施还不健全，个别法律条款还需要进一步完善。比如说新环保法明确要落实地方各级政府的责任，但是制约的法律手段存在不足。另外，有些法律条款在实际操作层面上执行起来有一定的困难，需要进一步完善。比如说，按日计罚这个效果非常明显，但是新环保法要求企业违法排污拒不改正的，才能启动。这是最后的屏障，势必给前期的投入造成浪费现象。

二是惩处力度不够，有些主体责任没有得到有效落实。

环保执法能力不足，惩处力度不够影响新环保法实施的进程和效果。总体分析，我国有很多地区特别是在区县级从事环境监管的人员严重不足，设备老化等问题十分突出，使得很难适应现在日益繁重的监管任务。

部分地方各级政府及有关部门的环境保护的职责落实不到位，层层传导出现问题。其中突出的表现是，一些地方政府对新环保法落实责任的分工并不明确，这种不明确越到基层越突出。新环保法规定的部门职责只有一半在环保部门掌控下，而像大气污染防治法，环境保护部门的职责只占三分之一。因此，下一步要明晰各级政府和各部门的责任，才能更好地实施新环保法。同时，有些企业环保的主体责任落实也不够，各种违法行为屡禁不止的现象仍然存在。

三是环境保护意识有所提高，但仍然存在不足。随着经济的发展，片面追求经济利益忽视生态环境保护的现象有所改善，但是还存在问题。个别执法人员或是个别企业只看到眼前利益，忽视环境生态保护，这使得新环保法实施起来受到阻碍。

4 小结

生态环境是人类赖以存在和发展的基础，生态环境的好坏取决于一个国家对生态的态度，一个以生态文明建设为基本理念的国家，必将从意识、制度、法律等层面重视生态的发展。我国新环保法的颁布和实施足以证明政府和人民对生态环境保护的坚定决心，也表明了我国法律体系的逐渐规范、完善。然而随着社会的发展，法律本身作为一种意识形态从它制定开始就已经与现实的发展具有不同步性。这就需要我们从法律意识层面不断完善立法观念，更好地为生态文明建设服务。

4.1 加大惩处力度，确保新环保法落到实处

环境法被称为“软法”，主要原因是因为其内容多为条框规定，处罚力度不够。新环保法虽然在具体内容上较之前的环境保护法律有了明显的提高，但是其具体实施起来的纲领性规定的现状没有彻底改变，如何处罚、由哪一单位负责、处罚的实施细则缺乏明确的规定，因而具体落实起来会产生雷声大、雨点小的后果。因而需要进一步完善新环保法的惩处力度，确保其落到实处。

4.2 加强配套法律法规建设，确保新环保法得以实施

新环保法作为新颁布的法律，我们不能期望它一触而就，需要给予足够的

时间，同时从配套法律法规逐渐完善角度，确保我们的环境保护法律体系完成统一。在我国涉及环境保护的法律颁布实施以来，有关资源、环境保护、生态文明建设的法律有30多部（也有人认为比这数目还多），相关的行政法规50余部，地方性法规、部门规章、政府规章以及地方条例等则有上千项，已经形成了完备的、多层次、多领域的法律法规体系。然而由于立法理念不同，地方政府以经济建设为中心的本位思想作祟，使得有关环境、生态的地方、部门规定难免出现分歧，这需要环境主管部门着重制定配套的法律法规，确保环保法落实到位。

4.3 提高法律意识，从源头上确保新环保法得以遵守

作为执法者、司法者和遵守法律的个人，应加大自身层面建设，不断完善自我，做一个合格的守法公民，做一名合格的环境卫士，以保证我们共同生存的地球空间得以永续发展。地球只有一个，人类要想生存和发展，就必须保护赖以生存的生态环境，必须建设生态文明。在生态文明建设的指导下促进人与自然、人与人、人与社会的和谐有序发展。同时，从生态法律层面保障生态文明建设，二者不可偏废。

综上，新环保法的诞生使生态文明建设步入法治的轨道，有了一部好的法律，生态文明建设的脚步并没有停止，而应该由立法层面过度到具体的实行阶段，要使新环保法在保护生态环境建设方面真正取得实效，仍然任重而道远。在十九大顺利召开的大好形势下,我国的生态环境法律保护永远在路上。

注释：

①摘自十九大报告（全文）.

②③④⑤⑥⑦⑧⑨《中华人民共和国环境保护法》2015年1月1日版.

⑩《新〈环境保护法〉实施效果评估报告》.中国政法大学环境资源法研究所.

[1]雷雨尘.关于环保法修改及其立法的研究[J].湖北成人教育学报,2014/9：102-103.

[2]宁清同.生态权视野下的《环境法保护法》修改[J].云南大学学报法学版,2012/11：91-99.

[3]李国花.论生态法治建设的发展与完善[J].云南大学学报法学版,2007/3：64-67.

[4]周珂.生态文明建设与环境法制理念更新[J].环境与可持续发展,2014/2：72-74.

[5]马克思.恩格斯选集·第1-4卷[M].北京:人民出版社，1995.

[6]马克思.资本论·第1-3卷[M].北京:人民出版社，1995 .

[7]侯惠勤.马克思主义意识形态论.[M].南京大学出版社,2011/3.