对天津市属高校债务化解工作的思考

对天津市属高校债务化解工作的思考

文/陈玥，天津市教育委员会财务与资产管理中心

当前，高校负债发展已经是一个相当普遍的现象。但随着高校债务规模的不断扩大，债务问题已经成为制约高校发展的一个突出问题。天津市政府根据中央精神积极开展化债工作，虽然取得了一定的成效，但仍有一些制约高校化债工作的因素存在，天津市属高校化债工作依然存在改进的空间。

天津；市属高校；债务化解

新世纪以来，随着高校扩招政策和国家确立天津“北方经济中心”的战略地位，天津市各高校为完成国家扩招任务和为地区经济发展提供智力支持、培养大量优秀人才，急需改善办学条件，提升办学质量。天津共有16所市属高校，他们是天津市地方高校中的排头兵，肩负着国家和天津市政府战略决策实践开拓者的重任。由于这16所高校中大部分学校所处位置均为市中心老城区，占地面积相对狭小，校舍陈旧，办学条件相对严重不足，严重制约高校完成国家和市政府给予的重托。故而新校区建设作为天津市政府优先发展教育战略重要举措，在全市如火如荼地开展起来。新校区建设所需资金量巨大，由于财政投入不足，高校筹资渠道单一，在国家政策的倡导下，各高校采取银行贷款的方式筹集建设资金。

截至2009年底，市属16所高校债务余额已高达100亿元。此时仅偿还贷款利息16所高校每季度需支出约1.2亿元。加之此时高校前期贷款开始进入本金的偿还期，各高校还款压力骤然增加，高校现金流捉襟见肘，债务风险隐现。高校银行贷款债务已经成为阻碍学校发展的突出问题。天津市政府根据教育部文件精神适时启动了市属高校化债工作。

1 天津市属高校化债工作成效

2009年底，天津市政府为有效化解市属高校债务，提出了“锁定债务、地费注资、公司还息、政府补贴”的十六个字化债方针。

1.1 锁定余额，债务重组

2009年底，天津市政府通过前期调研摸底，锁定市属16所高校债务余额100亿元，打包进行银团重组。重组后原则上不再允许市属高校新增银行贷款。从源头上加强管理，给高校建设降温，防止出现惯性盲目建设。倒逼学校进行项目论证，降低高校贷款盲目性。同时，市政府协调几家商业银行，共同组成银团，帮助高校置换贷款品种，将高校各种期限不一的中短期贷款进行债务重组，统一变更为15年期的中长期贷款，并且宽限2年。这在一定程度上解决了“短债长用”的问题，优化了债务结构，大幅减轻高校还款压力。

1.2 成立公司，地费注资

天津市政府决定新成立一家国有独资公司，由国资委出资委托市教委管理，并将部分教育土地资源变更土地性质后评估作价，以评估金额作为政府出资额注入公司增加公司资本金。通过注入土地资源增资该公司增加了贷款评级，一方面通过银行信贷获得资金进行土地置换，置换后土地出让所得用于偿还高校债务；另一方面该公司还肩负筹措资金帮助市属高校加强现金流管理，保证高校按期还本付息的职能。

1.3 公司还息，政府补贴

市政府加大对高等教育投入。从2010年开始，市财政每年投入1.2亿元专项经费划拨给公司用于为市属高校贴息，从2013年后，此项专项经费增加到3亿元；同时，市政府协调市国土、规划等相关部门在土地整理、出让等方面也予以政策扶持，以加快高校化债工作进程。注入公司的土地资源，挂牌出让后所得土地收益在扣除相关税费后，全部返还给公司，统一用于偿还市属高校贷款本金。化债重组的第二年--2011年，公司共拨付16所市属高校银团利息4.4亿元；市财政安排5 亿元专项资金，提前偿还部分高校债务；经公司运作和财政支持，累计提前偿还了21.6 亿元的高校债务，使贷款余额降至78.1 亿元，累计减少利息支出7.2 亿元。

1.4 高校归集部分学费收入

从2010年起，市属高校每年从当年学费收入中归集一部分学费收入到公司，统一用于偿还高校贷款本金。依照“谁贷款，谁负责”原则，公司成立时，并未将高校债务主体从高校变更到公司。为体现高校的债务主体责任，高校每年都要归集一部分学费收入用于偿还高校债务。这在一定程度上强化了高校化债主体责任意识，警示高校强化财务风险意识，倒逼高校提高财务管理水平。

经过六年的化债工作，天津市属高校银行贷款余额大幅降低，债务结构得到一定优化，高校债务风险得到部分缓解。但由于仍有一些制约高校化债工作质量的因素存在，天津市属高校化债质量依然存在提升的空间。

2 天津市属高校化债工作存在的不足

2.1 化债主体责任不明确

由于我国长期处于计划经济，在这一历史惯性下，市场经济仍不完善。《高等教育法》确立了高校的法人地位，但真正意义上的法人体系仍未确立，政府和高校的关系尚未理顺，产权关系仍不明确。责任的不明确导致高校认为由扩招引发的扩建所形成的高校负债应由政府来承担。在天津市属高校此次化债工作中，作为偿债主体的高校除每年归集部分学费收入外，不再承担任何相关偿债责任，需要偿还的贷款本金利息最终均由政府买单。高校大规模债务的形成固然有政府扩招政策的影响因素在内，但也只是诸多因素之一。高校的内控制度不健全、法人风险意识不强导致的无序竞争、盲目发展等也是导致高校债务危机形成的重要因素。所以应该明确高校的化债主体责任，使高校切实承担起应有的化债责任，加强自身财务管理水平，努力拓宽融资渠道，积极化解自身债务。在市场经济条件下，政府职责除了继续加大对教育的投入外，在对高校的管理上则应该在理顺产权关系的基础上提高管理水平，用市场化的手段来帮助高校积极化解债务。市场经济是法制经济，政府应该通过出台和完善相关法律法规，积极引导高校依靠自身力量还债；创造更适合高校的融资环境，帮助高校采取更多元化的融资渠道筹集资金偿还债务承担主体责任。

2.2 整体化债策略略显粗放

诚然，天津市提出的化债十六字方针和化债举措大大地降低了债务规模，缓解了高校债务风险，取得了一定的成效。但“锁定债务”，“一刀切”式地把高校债务化解定格在2009年底，而高校建设仍然没有停歇，在教育投入相对不足的情况下，高校资金需求缺口仍然存在，筹资渠道的单一必然使高校再次投入到银行贷款的怀抱。

化债策略粗放还体现在不区分贷款具体用途。虽说高校贷款都是用于校区建设，但应按照建筑物的属性，例如教学及教辅用、行政用、生活用等，区别对待。化债的财政资金，在使用上应具有导向性和效率性。对于建造教学及教辅用房、实验室、图书馆、教学行政用房所产生的债务，应该优先解决；而学生公寓、学生食堂所产生的债务，如果财政资金不充裕可以时间上暂缓拨付，或者与学校分成共同担负；至于豪华大门、景观花园、超标建筑则不予支持，由学校自己承担。

2.3 政府对化债工作“奖勤罚懒”意识不强

天津市采取的“公司还息，政府补贴”化债策略，缺少针对高校层面的还贷奖罚制度。对于如何调动高校的还债主动性缺少制度引导。在化债工作中若能引入奖惩机制，有利于提高化债效率，强化高校的法人主体责任意识。为此，市政府可以协调财政部门和教育主管部门建立一套适用可行的奖惩机制对高校化债工作“奖勤罚懒”。对于债务化解质量高、化债成效大的高校进行相应的奖励，以激励其更高效、更快捷的提前或如期完成化债工作。

2.4 高校财务管理水平有待提高

天津市属高校财务管理水平普遍不高，指导思想基本还停留在计划经济时期，财务管理人员的职能更多的是核算职能。市场经济财务管理的一些基本内容如内控管理、风险预警机制、现金流管理等在高校财务管理实践中还有待加强。其次，天津市属高校融资水平有待加强，努力争取实现资金筹集渠道多元化。

3 对天津市属高校化债工作的改进建议

3.1 继续深化高校办学体制改革

《高等教育法》明确了高校的法人地位，但是由于高校的事业单位性质，其法人治理结构仍不明确。市属高校的出资人是地方政府，市属高校重大的决策权和部分管理权在代表出资人管理的上级主管部门手中，高校自主权较少，化债主动性不强。而政府管理的缺失导致出现高校管理真空，最终导致化债主体责任不明确。深化办学体制改革是解决这一问题的有效途径。办学体制是高等教育体制的基础，只有改革办学体制才能从根本上带动高校投资体制和管理体制的改革。2016年天津提出了取消高校人事编制改革的时间表。该时间表的推出标志着天津市公办高等教育深化体制改革迈出了重要的一步。他为天津市高等教育办学体制改革打破了人事编制的束缚，扫清了进一步深化体制机制改革的障碍，天津深入改革高校办学体制的条件基本成熟了。根据国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年），天津市政府可以选取部分市属高校作为试点，进一步推进办学体制改革，鼓励财政投资以外的各种社 会力量举办混 合型或股份制高校，积极探索公办高校整 体或部分转制，通过改革办学体制带动高校确立明确的法人治理结构，进一步带动高校管理体制改革，从根本上解决高校的债务问题。

3.2 继续加大教育投入

衡量我国目前财政性教育经费投入是否达标的一个重要参照就是1993年中央政府提出的国家财政性教育经费占GDP 4%的目标。根据国家统计局数据显示，天津市2014年财政性教育经费支出517.01亿元，GDP为15722.47亿元，占比3.29%；2015年财政性教育经费支出464.23亿元，GDP为16538.19亿元，占比2.81%。由此可见，继续加大天津市财政性教育经费的投入既是完成国家教育财政政策的要求，也是缓解目前市属高校债务压力的现实要求。

3.3 加强激励引导

针对天津市现有化债政策缺少奖惩机制的状况，财政部门应当逐步设立从直接拨款到以奖代补的拨款模式，充分调动高校主动筹资还债的积极性。市财政可以设立高等教育专项资金，专门用于化解高校债务问题的奖补资金。并且根据统一标准、综合考评、择优奖励的原则，每年对市属高校上一年度化债工作进行全面考核，择优奖励，促进高校化债工作如期或提前完成。

3.4 加强并完善高校化债控债管理

市教育主管部门要细化管理，按照贷款使用方向区别化债控债政策。对直接用于教学、科研项目的高校贷款，政府对其存量债务加大财政投入，优先化解此类债务，对于此类用途的增量债务政府给予专项补助。对用于宿舍、食堂等有盈利能力项目的债务，政府部门给予部分补贴，责成学校制定合理分配比例从运营利润中提取用于偿还此类债务。这也有利于高校加强内部管理节约运营成本。对用于诸如“豪华大门”奢靡之风的项目，财政资金坚决不予支持，由学校自筹资金解决，并且要求不得挤占日常科研经费、办公经费，后续还应进行专项审计，如有问题追究领导相应责任。通过分类管理的政策保证财政资金最大限度用于高校的教学和科研，提高财政资金使用效率。

3.5 高校与时俱进提高财务管理水平

从天津市属高校的实际来看，债务余额规模大负担重是一个方面，更为严重的是高校日常管理中出现的现金流风险。高校每年夏季开学收取学费时，现金流充裕，但之后全年再无稳定的现金流入，而高校原来在没有建设项目和贷款的时候日常运营支出相对平稳，收支平衡。但由于基建项目和贷款的存在，工程付款和还本付息导致日常支出会有大额的现金流出，一旦高校没有平衡好收支就会出现现金流断流风险。如果高校出现贷款还本付息违期，就会直接影响高校的信用，为高校后续融资造成隐患。所以需要改变“量入为出，收支平衡”的静态预算管理模式，高校可以采取以现金流量为起点的预算管理模式，这一模式以现金净流量为主导考核指标，把收入改成现金的流入，支出改为现金的流出，根据现金的流入来计算高校的支出，从而保证收支平衡。这一模式有利于避免财务危机，防范财务风险。

3.6 创新融资方式，多元化筹资

在市场经济比较发达的西方国家，除国家财政资金拨款外，高校筹措资金的渠道是多元化的。西方高校一个重要的经费来源就是捐赠收入。天津市属高校2015年取得捐赠收入共计647万元，仅占市属高校全年教育经费总收入的0.07%。从另个一角度看，天津市属高校的捐赠收入还有一个很大的上升空间。美国高校一个重要的筹资渠道是发行债券，由于高校发行的债券风险相对较低，更容易被投资者所接受，同时债券融资的资金成本低于银行贷款，所以发行债券的高校也越来越多，债券债务逐渐取代银行债务成为美国高校债务的主要组成部分。天津市被国家定位为金融改革试点城市，可以效仿国外高校发行教育债券响应国家政策，积极进行金融创新的尝试。

[1]姜亮.地方高校债务化解工作浅析-以湖北省为例[J].武汉交通职业学院学报，2012，（03）：40-43.

[2]王飞贺.美国高等教育融资及启示[J].继续教育研究,2012,(07):167-169.

陈玥（1979年11月—）天津市教育委员会财务与资产管理中心，会计师。