人民银行视角下垂直单位落实集中采购政策的路径研究

随着《中华人民共和国政府采购法》(下简称《政府采购法》)的颁布实施，我国政府采购终于随着市场经济的发展，走上了法制化、规范化的道路。经过十几年的操作实践，政府采购工作取得了很大的成就，功能不断强化，规模不断扩大，成本不断降低，且有效防止了腐败，为我国经济和社会发展起到了巨大的推动作用。但在实际执行过程中，出现了一些的难题，特别是垂直单位在采购路径选择上遇到了困惑。

一、政策法规制度的建立与完善

2003年1月1日《政府采购法》正式实施，《政府采购法》对实施采购的主体、范围、采购内容、方式方法、程序等进行了明确和规范，属于政府采购方面一部基本的、通用类法规。2004年7月23日以财库【2004】104号颁发了《中央单位政府集中采购管理实施办法》，2007年1月10进行了修订完善，又以财库【2007】3号下发了通知。此办法加强了对中央单位集中采购的管理，进一步规范了中央单位集中采购行为。为了确保操作上与采购法相配套，先后出台了《政府信息公告管理办法》、《政府采购货物和服务招投标管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购评审专家管理办法》、《政府采购代理机构资格认定办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》、《政府采购资金直接拨付管理暂行办法》，这些是对《政府采购法》的进一步补充、量化和细化，是对个别专项进行专业规定。

二、垂直单位的管理模式

垂直单位是指预算单位总部在中央或省会，分支机构或派出机构却设在地方，但对其组织机构、人员编制、经费、业务等方面进行直接管理。如：铁道、国税、人民银行、银监、工商、海关等。垂直单位基本以“中央——省——市——县”模式设立，但也有是跨省设立，如人民银行则是按“中央——跨省大区行——省级中心支行——市中心支行——县支行”的模式，全国设立了九个大区行，2个营业部。大区行下辖339个省、市中心支行、1797个县(市)支行，加上总行内设部门和直属机构，近2200个预算机构。垂直单位无论是按那一种管理体制设立，其目的都是为了减少地方的干预，确保其相对独立性。垂直单位的管理模式既不是中央单位，但又与地方单位有很大的区别。管理模式有别，预算口径不同，这就为垂直单位的集中采购埋下了不太顺畅的伏笔。

三、垂直单位集中采购存在困难

(一)法制体系不完善，垂直单位政府采购制度缺失。《政府采购法》规定：在中华人民共和国境内，使用财政性资金进行政府采购的各级国家机关、事业单位和团体组织都必须依法进行采购。2004年《中央预算单位采购管理办法》对中央预算单位集中采购行为做了进一步的规范。显然一法一办法对各级国家机关、事业单位和团体及中央单位政府采购都有明确的规范和规定，而缺失了与垂直单位政府采购相匹配的制度规定，致使垂直单位在集中采购过程中缺乏最为直接的遵循、依据和约束。

(二)垂直单位预算体制与集中采购管理不配套。《政府采购法》适应的是行政区划的管理体制，一级政府一级预算，一级预算一级政府集中采购。中央单位有中央的采购规定，省级有省级的办法，地方有地方的规程。而垂直单位的预算体制是“统一领导、预算管理、分级核算”的财务管理体制。垂直单位的最高主管部门为上级，单位工作地点却在地方；垂直单位的管理体制只接受上级主管部门的领导，保持人事、财务、业务上的独立，不受地方政府的干预。可工作范围又主要在地方。不同地域经济发展不同，部门业务分工和主管部门不同，管理模式和管理体制不同，预算体制不同。《政府采购法》规定：属于中央预算的政府采购项目，集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方政府预算的政府采购项目，其集中采购目录，由省、自治区、直辖市人民政府或者授权的机构确定或公布。按照集中采购管理要求，中央垂直单位只能服从第一款规定，省级垂直单位则要服从第二款规定。需那些受上级主管部门领导，单位又设在地方，预算又是集中管理、核算却是分层的垂直单位，既不是中央单位，又不算地方行政事业单位，在政府采购过程中若按中央单位的采购办法而单位却设在地方，若按地方政府采购办法操作吧，可主管部门又在上面，垂直单位政府采购处于管理体制和预算体制不相匹配两难之地，实难操作。

(三)政府采购程序操作难。一是采购预算编制上报时间长。《政府采购法》第33条规定：负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。做为垂直单位设在最基层的县级单位，在编制下一财政年度部门预算时，要将政府采购项目及资金预算列出后按要求逐级上报市级主管单位，按“县——市——省——大区行——中央总部——财政部”这几个环节申报，从预算编制到预算最后上报需要六个环节，中央财政部再逐一进行审核，这一系列手续下来时间太长了。二是审核批复时间长。上报预算需要五、六个环节，那采购预算的批复自然一个环节都不能少，若再按从上到下的“六个程序”走下来，县级基层单位的批复最快也得等到6-7月份，半年时间已过。三是采购时间长。如若采购部门采购的项目在国务院下达的目录以内，采购程序还需要再按五级至六级的采购程序采购，而垂直单位分支机构多，预算级次多，受地域、经济发展的限制，单位的实际情况也不一样，需求不一样，逐级汇总需要时间，集中采购再按公开招标程序操作下来，需要更长的时间。因为《政府采购法》第三十五条对招投标时间有规定，不得少于20日，若再有废标的现象发生，整个采购程序操作下来，没有2-3月是很难完成的，这样最基层需要采购的物品只能在年终或下一年的年初实现。从基层有需求开始向上申请，到采购结束收到货物，运行周期实在过长。容易出现年终集中花钱的现象，还会出现跨年度列账的违规问题。

(四)政府采购方式选择难。《政府采购法》规定了：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价五种采购方式，做为一级政府一级预算一级采购是比较适合的，做为垂直单位难度就大了。地方政府成立有政府采购办，有组织管理、有专业机构、有监督部门，体制、机制比较健全完善，操作起来也比较容易。垂直单位主管部门在上级，大项公开招标县级又操作不了，必须有上级操作。小型项目如办公用品采购、电子耗材使用、车辆维护、车辆燃油、车辆保险等必须集中采购，象这类只有采用单一来源和询价的方式。但是这两种方式的规定不是很清，操作性不是很强。对于一些部门采购若上级主管部门有授权，由基层进行采购的项目，在县级也不好操作。按照采购程序每一项目至少也需要16-17个程序，一个小型单位，一年费用额度也不大，若按政府采购的方式来操作，手续繁杂，要求标准高，大的供应商看不到眼里，小的供应商不在乎嫌麻烦，采购单位也大费周折，公开招标没有来，邀请招标不到场，单一来源不提供营业执照等现象时有发生。如：车辆燃油吧，在单一来源采购时，在县级中石化为规模最大实力最强公司，自然要入选，其他单位又不符合条件，入选的中石化公司在基层没有营业执照、没有法人代表，就为车辆燃料一项采购就很是苦恼，不按采购方式操作违规，按采购方式操作又找不到符合条件和手续要求的单位。

(五)集中采购后期服务维权难。《政府采购法》在第七章、第八章对采购监督的内容及法律责任都做了详细的规定，这些规定对同级政府采购可能起到一定的管制和约束，但是对于垂直单位来说，那只能说是一个规定而已。垂直单位政府采购目前的模式是按中央单位的采购模式进行，下级单位按照需求逐级汇总上报，由最为上级的主管部门按政府采购程序进行采购。作为最基层的下级单位需要做的是：上报需求申请、等待划款、接收货物、收发票入账这几个步骤全部是被动接受，无任何的主动权。对于采购货物的售后更是无从谈起。试想一下，垂直单位按五个级次上报采购的货物，若在收到货物或隔一段时间发现采购货物的质量、型号、安装等方面有了问题，或在保修期内出了故障，使用单位却找不到维权的地方，是直接找中央级的政府采购部门，还是去找设在中央的主管部门？是找最为直接的上级主管部门，还是直接找供货商？还是找送货的？这看似谁都能管的理论，却变成了谁都不管的现实。采购与使用相分离，采购绩效差，后期服务基本是不存在的。据调研：X垂直单位2015年一次集中采购了5台柜式空调，6台壁挂式空调，物流送来之后，单位接收了，因为当时没有安装，后需要安装时却找不到运送货物的安装单位，待找到当地全国联网的售后来安装时，安装师傅说：每一台机器的包装箱内都有一个免费安装卡，可以免费安装。此单位在安装箱内怎么也找不到，无奈只好按每台200元重新支付了安装费。事后此单位找了四个部门询问此事，电话不知打了多少次，结果是相互扯皮，最终是投诉无门，问题得不到解决，应有的权力也得不到维护，使用单位只能认了。

四、对策与建议

(一)健全法律法规体系。随着国民经济的发展，政府采购规模的不断扩大，政府部门应与时俱进，从规模、范围、行业的实际出发，深入调研，不断总结，建立健全政府采购完备的法律法规体系。特别是对缺失的、不切合实际的、专业性比较强的采购法律法规要尽快完善和出台。特别对于预算级次多，部门有其特殊性的垂直单位，更要出台一些与部门相适应、有针对性、操作性强的专项制度规定。一是从总体操作上规定；二是从采购程序上；三是从采购方式上；四是监督管理上；五是售后服务上等方面进行细化，不能不同部门、不同层级、不同管理体制共同使用一个通用类法规，实事上成为集中采购一刀切的实事，在操作上势必会出现这样那样的问题和难点，这既不符合中国的国情，也不切合各个单位的实际，操作起来困难重重，也达不到法律规定的目的和效果。

(二)进一步加大部门采购步伐。政府集中采购在没有建全垂直单位政府集中采购的法律框架的前提对下，要加大垂直单位的部门采购力度。因为垂直单位有其特殊性、专业性的要求，做为垂直单位的上级主管单位要做好顶层设计，从垂直单位的实际出发，考虑各层级的工作实际和需求，科学设置，出台相关的配套措施，细化操作流程，强化部门采购。从采购文书、操作步骤、采购程序等方面能统一的要统一；对不违反采购制又切合基层操作实际能授权的授权下级部门进行采购。主要从内控上来规范和约束各级单位的采购，既规范程序又能缩短采购时间，既能节约资金又能保证采购质量，既不违反规定又能提高工作效率，从而规范部门采购。

(三)加快政府采购信息化建设。一是建立供应商诚信登记制度，无论是政府采购还是部门采购，凡是经过政府采购部门调研、考察招标被政府确定为供货商的单位应在政府采购平台上进行严格的注册和登记，对其资格、条件进行严格的审查，并在政府采购网站进行公开发布。二是定期对注册单位进行公开评级。对于提供的货物、工程及服务由使用单位从货物的品牌、质量、发货速度、售后服务等方面定期由招标单位、采购单位、使用部门对其进行公开评价。三是实现政府采购信息共享，垂直单位的基层单位也可以在地方利用政府采购平台的资源，也就是说上级主管部门或地方政府部门经过公开招投标确定的供货单位(或施工单位)，若是同类项目的，就不用重新再进行公开招投标，这样既减少了程序也节约了采购成本，还省了不少的人力和物力，实现政府必须集中而又急需办理的政府采购，实现规范与灵活相结合。

(四)加强采购监督。对采购活动进行监督制约，是政府采购规范化的重要保证。政府采购监督管理部一定要履行监督职责。一是要加强对采购机构的监督。垂直单位的集中采购远比其他单位要复杂的多，下属单位多，预算级次多，战线长，规模大，采购的权力也比较集中，所以必须要加强对采购机构的监督，看是否实现了公平、公正、公开。从采购程序、采购的方式、物品的品牌、物品的质量等方面进行全方位监督检查，真正达到物美价廉之目的。二是要加强对部门采购的监督。上级主管部门对每个下级单位有领导、指导和监督的责任。对于有专门规定的采购要监督其是否按规定实施，对于授权的是否按程序执行，对于经过批复的预算是否超过批复的预算。健立建全采购约束机制。三是加强使用部门对采购部门的监督。对集中采购发回的货物，使用部门要有评估权，确保使用与维护的统一。四是加强对供应商的监管。

(中国人民银行西峡县支行，河南 南阳 474500)