无锡社会事业领域管办分离改革的实践与思考

郁宝荣

无锡社会事业领域管办分离改革的实践与思考

郁宝荣

社会事业领域管办分离，就是把政府对社会事业的管理职能与社会事业单位的举办职能进行有效分离。无锡社会事业领域管办分离既有“政府管、机构办”的鲜明特点，同时也存在难以回避的矛盾和问题，应当进一步探索以“政府管理、单位举办和社会监督”为主要特征的管办分离新模式。

无锡；社会事业；管办分离

社会事业领域管办分离，就是把政府对社会事业的管理职能与社会事业单位的举办职能进行有效分离，理顺公共服务管理和供给的体制机制，实现公共服务和公共管理的优化。2005年7月，无锡出台了《关于全面推进社会事业改革的实施意见》，当年9月，无锡市医院管理中心先行挂牌，之后相继成立了学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆与训练管理中心、公园景区管理中心，全面推进社会事业领域管办分离，这一轮改革历经10年。2015年底，无锡撤销了上述各中心的事业建制，将其管理职能整体划归各行政主管部门，这是无锡对管办分离实践的再思考，也意味着无锡社会事业领域管办分离的重新出发。如今，在全面深化改革的大背景下，社会事业领域管理体制改革依然是有待深化研究和探索实践的领域。为此，对无锡社会事业领域管办分离这一样本进行理性的反思和审视，对于我国社会事业领域今后的改革发展应当有所借鉴和启示。

一、无锡社会事业领域管办分离的主要特点

（一）“政府管、机构办”的管理模式

无锡社会事业领域管办分离旨在通过政府部门和行业管理中心管理和举办职能的分割，形成新的委托代理关系，其最鲜明的特征，就是新设专门机构，组建了五个行业管理中心，管理中心受市政府委托，作为新的“代理人”，履行举办相应行业社会事业的职能，变原体制“政府管、政府办”为“政府管、机构办”。在此模式下，政府部门摆脱了对事业单位具体事务的管理工作，客观上更多精力投入到对整个行业发展规划制定、发展计划调整、政策法规贯彻执行的监督检查上；行业管理中心负责直接管理所属事业单位人、财、物等各类事项，精力更加集中，有更多的时间和精力深入事业单位进行具体业务指导，解决具体问题的效率有所提高。

（二）“四位一体”的保障机制

一是推进事业单位人事制度。至2006年底，无锡市累计有369家经营性自收自支事业单位改制转企，减少事业编制近3万个；无偿性公益类事业单位新进人员一律实行考录制；有偿性公益类事业单位人事制度改革实行“老人老办法，新人新办法”。二是建立行政局与管理中心联席会议制度，定期就相关重大事项、重大活动、突发事件应急处理等进行协调会商。三是建立理事会制度。2008年起，无锡各行业管理中心所属事业单位逐步开始推行理事会制度，进一步健全事业单位治理结构。四是建立绩效考评制度。2009年，无锡出台了《无锡事业单位社会公共服务绩效考评试行办法》，试行办法的考评体系由公共服务效能和公众满意度两部分构成，分别考评事业单位运用政府公共资源提供公共产品的数量和质量、公共服务对象对服务的满意程度。

二、无锡社会事业领域管办分离的存在问题与原因分析

（一）管理体制对上对下衔接不畅

我国行政管理体制强调国家、省级、市级、县（区）级行政部门的对应，以便于政令的贯彻执行。在江苏省政府部门和无锡市各区（县）政府部门仍执行传统的“管办合一”管理体制的情况下，无锡在“中端”层面上实行行政局与行业管理中心的分设，增加了新的委托代理层次，造成了管理体制对上对下衔接不畅。省行政主管部门有关会议均只通知市行政局参加，这样就使无锡各行业管理中心的处境变得比较尴尬。无锡管办分离管理体制对上下行政部门衔接的错位，一定程度上增加了行政运行时间和程序成本，也带来了行政局与行业管理中心工作协调中的矛盾。

（二）管理举办部门管办职能交叉

无锡社会事业领域管办分离是政府行政职能与公共事业运作功能的分开，监管与举办职能的分离。其优势在于客观上解决了行政局的“屁股决定脑袋”问题，行政局定位于加强全行业的监管，平等对待各种所有制的社会事业团体，加强规划、法制和政策研究制订和监管。同时各管理中心在为基层服务，创造性地开展工作，加强对下属单位的指导等方面更加具体，但管理中心作为准政府机构，由于其利益与事业单位的利益不同程度交织在一起，造成管办分离中越位与缺位现象不时出现。无锡管办分离机构设置有其明显特点：一是局和管理中心均为正处（县）级建制，为平级单位；二是管理中心虽为行政管理类事业单位，但依照公务员制度管理，客观上仍在政府机构序列中；三是管理中心和基层事业单位均需要接受行政局的行业管理，客观上造成了行政局和管理中心在管理职能上的交叉重叠。

（三）管理中心以管代办倾向明显

无锡管办分离前后的变化实际是将基层事业单位的直接管理权由原来的行政局转移到了行业管理中心，发生的仅是行政局的人事、财务、资产管理职能的物理平移。基于教育、卫生、文化、体育等行业同一类型事业单位数量多、而落实事业单位法人自主权不能一蹴而就的现实，在行政局之外设立举办与管理事业单位的专门机构，统一政府“办”的权力，只是有利于落实事业单位法人自主权的稳步推进的一种过渡性制度设计。作为依照公务员管理的行政管理类事业单位，按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号），各行业管理中心应“逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构”。这种过渡性的制度设计直接导致了无锡各管理中心的模糊定位，表现在管理中心行政化倾向明显，同时具有“管理”和“举办”的双重职能。管理中心具有委托代理的双重身份，更多履行原行政局对所属事业单位的行政管理职能，以“管”代“办”的倾向也难以避免。

（四）事业单位法人主体地位弱化

无锡在管办分离过程中逐步推进了事业单位的分类改革，初步厘清了每个事业单位对应的属性，但事业单位对于政府部门的附属关系并没有实质性改变，全额拨款事业单位依赖财政供养，缺乏激励，效率和服务质量偏低；差额拨款和自收自支事业单位依赖行政影响力追逐经济利益而忽视社会效益的实现度；事业单位总体行政化的现象依然存在。在行业管理中心对所属事业单位集中管理的背景下，行业管理中心实行“管办结合”，对所属事业单位人权、财权、事权的管理更为具体，导致基层事业单位的法人治理结构不但没有得到真正确立，法人主体地位反而有所弱化，与行业管理中心联系紧密度进一步增强，也带来了对行业管理中心服从度和依赖度的进一步增强，影响了事业单位自主举办社会事业的主动性和积极性。

三、无锡社会事业领域管办分离的方向与对策

社会事业领域管办分离是完善国家治理的必然方向，无锡应当进一步厘清总体思路和方向，探索以“政府管理、单位举办和社会监督”为主要特征的管办分离新模式。

（一）明确政府部门职能定位

管办分离首先意味着对政府角色的定位，调整政府与事业单位、市场、社会组织的关系，将公益服务由政府直接生产调整为由事业单位、社会组织共同生产。为此，政府作为管办分离的直接推进者和主体责任人，作为社会事业的委托人，必须运用整体性、协同性的思维去审视社会事业发展规律和面临的各种问题。

一是要转变管理理念，确立依法行政观念。管办分离是对政府“管办合一”权力的分解，涉及行政理念、政府职能、组织架构、运行方式、部门利益等诸多方面，是真正意义上的政府的“自我革命”。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，把建设法治政府作为我们政府的方向。法治政府是政府主动“把权力装进制度的笼子”，必然在权力的来源和行使及权力作用的空间上是有限的。推进社会事业领域管办分离，政府首先要确立依法行政，建设法治政府的观念。从社会、经济现代化的角度看，政府的职能主要是处理政府与市场和政府与社会的关系。我国社会事业领域管办分离，是我国经济社会发展阶段的客观要求，其运行实质就是“要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来”。政府主管部门要进一步强化依法管理的意识，减少对事业单位具体“办事业”行为事项的行政干预，更多地通过制度、规划、评估以及财政杠杆等措施指导和管理社会事业，实现政府部门管理由微观向宏观、由直接向间接、由管理向服务的转变。

二是要转变管理方式，明确政府职能定位。监督管理与服务职能定位不清是导致事业单位改革滞后的主要原因。管办分离，首先在于要明晰政府、事业单位和社会之间的权责关系，关键在于明确政府的职能定位，为具体事业单位和社会组织提供“办”事业的合理空间。政府要转变对事业单位的管理方式，由微观具体事务管理转到宏观综合管理上来，立足解决政府公共服务资源分割的问题，提高政府对公共服务的统筹能力和管理水平，从过去以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到以运用法律、经济手段为主的间接管理上来。管办分离的意义在于把政府“直接办”转变为政府“间接办”，通过委托代理的方式，赋予事业单位相应的责任和自主管理经营权。因此，政府主管部门应当根据社会事业各领域的工作性质和公益程度，实施对不同属性事业单位的分类管理，对于纯公共服务、有偿类公共服务等分别采取政府直接举办、政府出资举办、政府监管举办、政府购买服务等多种方式，来履行政府在社会事业发展中的职责。

三是要减少管理事项，明晰政府与事业单位关系。政府减少管理事项，把直接管理权交给事业单位，有助于事业单位更好发挥主动性、能动性。政府减少管理事项须在三方面着力：一是精简和整合政府机构，例如进行大部制改革；二是推进行业自主管理、自律发展，把市场能够自主管理的事项交给行业协会等社会组织去处理；三是明晰政府与事业单位委托代理关系，赋予事业单位与政府建立在“契约”基础上的平等的法律地位，切断事业单位对于政府职能部门的“依附”关系。事业单位分类改革是社会事业领域管办分离的前提和突破口，有助于优化社会事业资源配置，理顺政府与市场、社会三者之间的关系，激发各类事业单位办事业的积极性和活力。要改革公益服务类事业单位领导遴选和考核机制，对事业单位领导人员实行公开选聘、合同聘用、任期考核，使政府与受聘人形成一种规范的委托代理契约关系，并进一步延伸为政府与事业单位之间的关系。

（二）健全事业单位法人治理结构

落实和强化事业单位法人主体地位，健全事业法人治理结构，应成为无锡社会事业领域管办分离改革的主要方向。作为法律主体，事业单位需要有与之相适应的组织机构和管理体制，这种体制和机构即为事业单位法人治理结构。建立和完善事业单位法人治理结构是实现社会事业管办分离改革目标的重要基础，其实质是要赋予事业单位依法自主的决策权和管理权，确立事业单位“办事业”的独立主体地位，使事业单位在不偏离公益使命的前提下，在服务内容、人事管理、考核分配、资金投入等方面拥有更大的自主权。

一是要加快推进事业单位章程制定。健全事业单位法人治理结构将会是一项长期的任务，首先应该在制度层面上进行试点和引领，章程建设无疑是基础工程。章程是事业单位的“基本法”，也是一种契约，是政府要求事业单位如何“办事业”的规定，也是事业单位自主管理“办事业”的依据。事业单位的章程是事业单位法人治理结构的制度载体，应当明确相关的运行规则、机构与职责，以及理事会、管理层和员工的权利、义务，并经法定程序起草和通过。目前，虽然我国相关法律法规规定，事业单位申请设立时应当提交章程，并且对章程应包括的事项作了规定，但事实上在原有“管办合一”的管理体制下，事业单位章程的重要性得不到体现，甚至大多数事业单位没有明确、规范的章程。2012年5月，中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》，为事业单位制定章程提供了基本的规范和指导。深化社会事业领域管办分离改革，应当把推动事业单位章程制定作为基本抓手，推动事业单位以章程为遵循，归举办社会事业之位、行管理经营之权，司提供优质公共服务之职。

二是要建立健全事业单位理事会制度。建立健全理事会制度，目的是构建新型政事关系，增强事业单位内部活力和自我发展能力，提高公共服务质量，形成以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全、规范有序的运行机制。无锡已经在学校和医院等事业单位推行理事会制度，但理事会尚不可能做到“理事会负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。”究其原因，一是理事会的法定地位和职责不明确，难以定位；二是理事会的组成人员虽然来自各界，但成员多是义务参与，无法定责任。理事会制度的建立，必须建立在推进事业单位去行政化改革的基础上。现行事业单位领导人员均由政府直接任命，并享有一定的行政级别，这就突显了事业单位对政府部门的“上下级”关系。有了这种上下关系，理事会的决策作用就无从谈起。要破除“管办一体化”的传统体制，将政府职能部门与所属事业单位的关系转换为社会事业举办主体和实施主体的新型关系，使管办分离的双方成为一种相对平等的契约关系。

三是要深化事业单位人事制度改革。2013年6月国务院公布的《事业单位人事管理条例》对事业单位人事管理的各项基本制度作出了系统规定，对现有事业单位人事管理制度进一步进行了规范。但是，在现行管理制度下，虽然行政部门在一定程度上让出了对事业单位的部分事权、人权和财权，但仍然紧紧把控着事业单位的编制调整权和拨款权，这就没有从根本上解决事业单位和行政主管单位的“行政关系”甚至“依附关系”。2015年5月28日，深圳市出台了《深圳市深化公立医院综合改革实施方案》，《方案》的亮点在于公立医院不再实行编制管理，取消公立医院行政级别，实行全员合同制管理。其改革方向值得无锡学习借鉴。事业单位人事制度改革，目的在于使事业单位在岗位设置、人员聘用、工资分配等方面具有充分的自主决定权，而不是由主管部门审批。重点在于推动以下工作：（1）建立以岗位为核心的全员聘用、工资分配等管理制度，淡化和取消事业单位编制内外身份差别；（2）健全事业单位内部考核机制，完善激励机制，健全充分体现岗位绩效和分级分类管理要求的考核分配制度，落实事业单位用人管理自主权。

（三）完善社会事业配套机制

政府和事业单位委托代理关系的产生基于两个原因：一是政府对社会事业国有资产的所有权和事业单位办事业的经营权的分离；二是政府作为委托人与事业单位作为代理人之间存在信息不对称和效用函数不一致的情况。为此，必须通过建立和完善社会事业配套机制，给予代理人必要的刺激和动力，使代理人为实现委托人的利益而努力。

一是要改革社会事业投入机制。社会事业管办分离改革不是政府甩包袱，而是要通过多种途径和方式，加大对社会事业的有效投入，提高公共服务的质量和效益。一要完善公共财政体系，明确各级财政对社会事业投入的责任，以法律法规加以约束，保证投入，着力构建支持社会事业发展的长效机制。二要改革财政支持方式。按照“以事定费”的原则，合理制定各类社会事业投入标准，实行动态调整，健全监管制度，克服现行事业单位绩效工资带来的“分配性关注”的弊端，真正变“养人”为“养事”。三要积极推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革，可以通过发放教育券等方式，由服务对象面向包括事业单位在内的所有公共服务主体购买公共服务，使各种公共服务主体具有平等的地位，形成竞争机制，进而促使事业单位加强内部管理，合理控制成本，提高公共服务的质量和效率。

二是要健全社会事业评估监督机制。无锡已开展绩效评估和公众满意度调查的探索，对事业单位发展有一定促进作用，但评估结果往往与政府对行政主管部门或行业管理中心的考核相关联，其过程和结果容易异化为显示行业主管部门或行业管理中心政绩的工具。究其原因，行政主管部门往往将事业单位作为自己的附属机构，形成了事实上的利益共同体，行政主管部门往往从政府委托管理事业单位的代理人转变为事业单位利益的代言人。因此，有必要将行政主管部门的监督管理权加以改造，阻断行政主管部门与所属事业单位的利益联系。社会事业评估体系的建设是管办分离的保障和检验措施，没有科学评估的管办分离最终会沦为政府的自导、自演和自我标榜。在评估社会事业发展时，应该根据不同社会事业所牵涉的不同领域和所覆盖的不同人群，分类进行评估工作。在条件成熟后，应实行政府采购服务，由公正的非政府机构对所有社会事业组织进行公开公平的评估，评估指标和方法要透明，接受全社会的监督，增强评估的独立性、专业性和权威性，实现行政局监管、事业单位举办、非政府机构独立评估的新的社会事业管理格局。

三是要引入公共服务市场竞争机制。在市场经济的条件下，试图完全通过政府的作用克服市场的不足，其结果只能带来政府机构的日益庞大和公共服务的低效率。事实上，政府负有提供基本公共服务的职责，但并不必然要求政府直接举办或生产公共服务，而是可以采取生产、购买或委托生产等多种灵活形式。只要机制设计得当，可以形成多元化的公共服务供给格局，并且通过竞争提高政府资金使用和公共服务供给效率。具体而言：一是要放宽准入领域，推进公平准入，允许多种主体以多种方式投资兴办社会事业；二是要公平监管，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定等方面公平对待各类从事社会事业服务的单位；三是要维护公众的选择权，赋予公众选择公共产品和公共服务的权利，通过个人选择机制作用的发挥促进市场发育和竞争机制的形成；四是要切实加强社会监管和内部监管的机制建设，引导各类社会事业服务单位的健康发展，使公共服务的提供数量、质量和水平得到有效的提升和优化。

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F121

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1008-4428（2017）11-155-04

郁宝荣，中国企业管理无锡培训中心党委书记，公共管理硕士。