PPP模式在黑龙江省农村生活垃圾治理中的应用建议

李茂亿

[摘 要] 从PPP模式内涵及其伙伴关系、利益共享、风险共担的特点入手，分析了在黑龙江省农村地区发展PPP模式的难点，主要是项目前期准备不充分，社会资本参与的积极性不高；市场化程度不高，法律制度不完善，导致项目边界不清晰；地方财政实力被看低，导致地级市和县级市项目推进难；PPP项目综合性强，对口的专业人才和机构匮乏。为更好的在农村地区推广PPP模式，发挥PPP模式在调动社会资本、分担建设风险的优势，提出了全面加强市场化运作、培育和完善资本市场、加快构建综合性管理平台、建立长期合理有效的风险分担结构等对策建议。

[关键词] PPP模式；黑龙江省；农村生活垃圾治理；难点；对策

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2017）12-0011-02

一、PPP模式的内涵

（一）PPP模式的定义

PPP模式（public-private-partnership）指公私合作伙伴关系，但其有着非常宽泛的含义。由于意识形态和传统文化的不同，对于PPP的定义，国内外目前没有统一的说法。

我们引用学者贾康和孙洁的观点，将PPP模式定义为：政府部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可在不排除、并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴关系。伙伴关系是PPP模式的本质的体现，是PPP最为首要的特征。伙伴关系构成和维持的基础是利益和目标的一致。在PPP项目中，政府公共部门和非公共部门（合作伙伴）两者的目标是一致的：通过对相关资源的优化配置以及要素的合理使用，用最高效的方式，实现产出最大化，获得最多的“产品”。通过合作，私营部门实现追求利益的目标，政府公共部门则实现社会公共福利和政治利益。

2.利益共享。在PPP模式中，利益共享不是指会计意义上的政府公共部门和私人部门的利润共享。针对PPP项目的特性，采取PPP模式大多数都涉及到社会公共层面带有福利性质的项目，其首要追求的是社会福利最大化，其次才是盈利性。因此利益共享是指公共部门和私人部门对PPP模式下的社会成果的共享，在此基础上非公共部门或机构在参与项目过程中取得相对稳定、平和的投资回报。

3.风险共担。市场化运作的过程中，风险和收益是相伴而生的。PPP项目在强调共享利益的同时还重视风险共担。项目参与主体的性质、特点不同，因此最擅长应对的风险也不同。如果将不同的风险交由最善于应对该风险的合作方承担，就可以实现项目成本的最小化。不同的主体各自承担最善于应对的风险，这也是PPP项目取得成功的关键因素之一。PPP项目中，风险分担追求的是整个项目风险的最小化，以风险的最优应对、最佳分担为原则。

二、PPP模式实施的难点

（一）项目前期准备不够充足

PPP模式在我国农村地区的建设应用范围有限，可以将其定义为新兴事物，其发展还属于初级阶段，对农村地区的市场化程度、政府管理者思想水平、相关配套的设施建设有非常高的要求。一方面黑龙江地区农村市场化水平还较低，市场机制的效果被削弱，极大打压了私人部门进入市场的积极性以及作用效果，例如若与农村垃圾治理相关的公路、垃圾池、垃圾中转站等基础设施不能由私人部门来进行提供，而政府部门的财力、经历有限，则不能很好地满足PPP项目建设的配套需求。另一方面，农村地区政府官员作为管理者自身对PPP模式的了解有限，对市场化运作缺乏深入的认识，将有意愿进入的社会资本拒之门外，忽视了市场的力量，缺乏对PPP管理模式的学习。

（二）项目边界难以清晰界定

PPP项目本身的风险和收益难以预测和我国相关法律规定不够完善，是造成PPP项目边界难以清晰界定的两个主要因素。

首先，从整体上看，我国PPP项目的实施主要通过一些现行的“暂行办法”、“规定”、“通知”及“操作指南”等进行管理和约束，虽然对PPP项目实施提供了一定的规则限制和要求，但是多为国务院及部门规章、守则或地方性法规，与欧美等PPP模式实践成熟的国家和地区相比，我国PPP模式相关的立法不够健全，法律权威性不够，实施过程中的细则还不够明确，不能很好的起到指导和规范的作用。其次，PPP项目有运营周期长，不确定因素多的特点，比如建设中地址情况的改变、基础设施建设未能按原计划完成、政府和企业未能实现预期收益等，都会出现相互扯皮、推诿的情况。

（三）地级市和县级市项目推进实施困难

PPP项目在黑龙江省地级市和县级市管辖的农村地区实施困难的原因主要有两方面。一是地级市和县级市对PPP项目的单体投资额度不大，财政资金较为分散，社會资本对县区的财政实力不认可，优质的社会资本对地级和县级PPP项目的积极性不高，或是只愿意投资高回报的项目，政府处于被动地位。二是垃圾治理设施具有福利性质，农村地区在很长时间内都不可能实现使用者付费，因此主要以政府付费为主。按照地方财政每年安排全部PPP项目支出不应超出一般公共预算的10%的规定，在县级政府财力可支撑的投资规模有限的情况下，非常容易突破这一“红线”。

（四）专业人才和专业机构缺乏

首先，PPP项目对从业者的综合素质要求极高，需具备多方面的知识和能力。财政部PPP项目调查显示，我国同时具备法律、财务管理、金融、项目管理等方面专业知识的专业人才还较为缺乏。其次，我国具有从事PPP项目的专业咨询机构缺乏，呈现出优质咨询机构服务供不应求，收费昂贵，而地方咨询市场不规范、专业性不足的特点。专业机构和专业人才的匮乏，已经成为影响PPP项目顺利实施的“瓶颈”。虽然黑龙江省正在积极推出PPP试点或向社会资本开放的各类项目，但截至2016年底黑龙江省尚未出台具体的PPP项目相关文件，省内可以提供借鉴参考的案例为零。相关资料显示，黑龙江省内对口专业的PPP咨询机构为零，只有从其他地区购买服务。endprint

三、建議与对策

（一）全面加强市场化运作

首先农村地区的政府管理者要解放思想，正确认识PPP模式，熟悉PPP的市场化运作方式。鼓励和引导社会资本参与PPP项目，减少行政性干预，树立利益共享，风险共担的合作意识，贯彻契约精神。其次，要强调风险意识，在项目的招投标期要严格对社会资本进行审核，避免发生风险时由政府单方面负责债务支付，严防债务风险。

（二）培育和完善资本市场

一方面，针对地级市和县级市开展PPP项目财政经费不足，社会资本进入积极性不高的情况，地方政府应该充分运用其公信力和威信，以政府信用作为担保，吸引社会资本投资，保证社会资本的收益。另一方面，借力资本市场，拓宽融资渠道，不仅仅通过商业银行等金融机构进行融资，还可以通过PPP项目资产证券化的方式为项目提供股权、债券以及信用贷款等综合融资服务。加大创新力度，丰富债券品种，进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等，开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。同时，通过完善价格、税收、补贴等相关措施，创新对项目主体的管理。通过税收返还、减免等方式增加企业收益，运用补贴、指导价格等手段让企业面临的风险和收益对等。

（三）加快构建综合性管理平台

一方面，要成立以项目实施地区政府主要领导担任责任人，相关职能工作人员参与的管理、协调议事机构，在PPP项目招投标前期，做好项目的顶层规划和设计，整合推进财政预算、工程招标、社会资本审核以及投融资支持、配套设施建设等工作，协调解决PPP实施过程中出现的重大问题，研究决定重大事项。另一方面，成立以项目实施地财政厅为核心、相关职能工作人员参与的专门从事PPP项目综合管理的机构，建立PPP项目动态运营和检测平台，及时发布项目运行和盈利信息，实现信息共享，完善统计监测、绩效评价、动态调整和监督考核机制，最终形成PPP项目运营资源库。

（四）建立长期合理有效的风险分担结构

农村地区的PPP项目同城市大不相同，不仅受到农村市场化程度低等社会因素的制约，还面临基础设施薄弱，建设周期长，自然地理环境多变等客观因素影响。此外，垃圾治理的项目本身带有福利性质，盈利性低，社会资本没有收益来源，为了保证社会资本的合理回报，垃圾治理项目很大程度上都需要政府通过财政补贴、项目资助、优惠融资政策等方式给予支持，而中央和地方财政能够给予的支持又是有限的。因此，针对农村地区PPP项目，政府和社会资本面临的风险非常大，若不能设计出合理的风险分担结构和模式，不仅无法吸引到优质的社会资本，更有可能出现因为一方风险变化，导致政府无限兜底，承担高额的债务风险。

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[责任编辑：王凤娟]endprint