新常态下精准扶贫审计监督策略探讨

●王 亮 李一鸣

新常态下精准扶贫审计监督策略探讨

●王 亮 李一鸣

现阶段我国进入经济发展新常态，为了推动精准扶贫目标的顺利实现，加强财政精准扶贫资金审计势在必行。本文立足于精准扶贫现状，结合扶贫审计监督的内涵和特点，剖析了精准扶贫审计监督存在的问题及其原因，最后针对这些问题提出了相应的政策建议。【关键词】经济新常态 精准扶贫 审计监督

“精准扶贫”对我国“中国梦”的实现具有重要的意义。近年来，我国审计署高度重视扶贫审计工作，认真落实党中央、国务院扶贫开发决策部署，紧紧围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，不断加强扶贫审计监督，推动扶贫政策落实，规范扶贫资金管理，维护扶贫资金安全，提高扶贫资金绩效。

党的十八大以来，扶贫开发工作是党中央十分关注的重要问题，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。审计部门作为党和国家监督体系的重要组成部分，关注民生，开展扶贫审计，推动精准扶贫、精准脱贫政策措施也是审计部门的一项重要工作。目前，我国的精准扶贫工作已经进入到了一个关键时期。因此，审计监督工作对精准扶贫要做到全方面配合，考虑周全，不能丝毫懈怠，尤其需要加强对扶贫的监督工作。

一、扶贫审计监督的内涵和特点

扶贫审计监督主要是对扶贫资金的监督。扶贫资金审计监督是指审计机构的人员依法对扶贫资金经办机构、运营机构的扶贫资金的财务收支、管理情况的真实性、合法性和效益性进行独立监督的活动。国家扶贫财政资金作为重点审计对象，其具有较强的目的性、重点性、综合复杂性和长期性的特点。

（一）目的性

扶贫资金是用于帮助贫困户脱贫的特定的资金，因此扶贫审计就要以这个目的为基准展开调查监督。在审计的过程中，关于该资金使用的每一个过程都应该予以重视，对专项扶贫资金的每一步包括资金的申请、下发、管理和使用都要严格监督，发现有闲置、浪费、违规使用、挪用等行为时及时揭发，不能姑息，交给相关部门惩戒。

（二）综合性

贫困地区之所以贫困不是短期形成的，也不是一个方面原因，涉及到各方面问题，不能顾此失彼。因此在扶贫时也要进行方方面面的考虑，基础建设和产业发展要两手抓，眼前和利益和长远发展要两头顾，治标的同时还要治本，这都决定了扶贫资金的投向是综合性的，也就决定了审计监督必须从综合性上去考察，不能单看一个方面，要结合实际情况综合考量。

（三）复杂性

扶贫资金来源复杂，使用也复杂。资金来源可以划分为很多细项，包括中央和地方财政预算安排的发展资金、以工代赈资金、易地扶贫搬迁资金、少数民族发展资金等多类专项扶贫资金。在使用上按行业分布有工业、农业、服务业、教育、交通运输等，按使用方式分有基本农田建设、水利建设、农产品加工、资源开发等。这些都说明审计监督对象分布广、范围大，需要审计部分投入大量的时间和精力。

（四）长期性

随着扶贫工作的不断深入展开，扶贫中出现的问题层出不穷，给审计工作带来了较大困难。扶贫的目的不在于单单解决温饱问题，更重要的是帮助贫困地区群众提高身体素质、文化素质、就业能力，让贫困户脱贫后不再返贫，坚决阻止贫困现象世代传递。因此这就决定了脱贫工作是一项长期的系统工程，而随之的扶贫审计监督工作也是一项长期工作。应该说，国家在扶贫开发中对审计工作的部署，也是审计部门应承担的历史责任。

二、扶贫审计现状与存在的问题

（一）精准扶贫现状

我国对扶贫审计工作一直是非常重视的，中央都会布置全国性的大型审计工作。比如2017年1月至3月组织相关特派办与地方审计局机关，重点对20个省（自治区、直辖市）158个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县进行了审计，重点检查了这些地方2016年扶贫政策落实和扶贫资金管理使用情况，根据审计署发布的《2017年第6号公告》结果显示，我国扶贫工作取得了不小的成就。

1、贫困率下降。贫困率是最直接客观的数据，2016年全国农村贫困人口减少1240万人，贫困发生率下降到4.5%。可见各地方各部门积极贯彻落实党中央、国务院精准扶贫、精准脱贫决策部署，将脱贫攻坚工作作为工作重心，为老百姓服务，争取做到“两不愁三保障”使贫困户的生活水平提高，得到极大的改善。

2、扶贫资金不正当使用比例下降。此次审计重点抽查扶贫资金336.17亿元，占有关部门和地方同期投入财政扶贫资金的44.05%，审计查出违法占用、挪用、闲置等问题金额占抽查资金的比例，从2012年的36.3%下降到2015年的25.8%，审计查出问题的比例降至7.93%，涉及金额26.65亿元。反映了审计监督力度不断增强，违法乱纪现象比例逐渐下降。

3、贫困人口识别精准度进一步提高。各地开展建档立卡回头看，对是贫困户的农户走访调查，采用抽样形式，看是否符合贫困户条件，有没有漏退或者错评的农户；对非贫困的一般农户也进行抽样调查，通过收入判断是否存在漏评现象。2016年，全国共剔除识别非贫困人口900多万，新增贫困人口800多万，对滥用权力渎职、失职的人员进行了相应处分惩罚。

除此之外，还有各省市的扶贫工作也有条不紊地进行。2017年5月江苏省审计厅充分利用大数据分析手段对赣南等原中央苏区和特困片区58个县（区）财政扶贫资金实施了专项审计调查，指出了审查方向，极大提升了效率；甘肃省审计厅成立了临时党支部开始扶贫审计工作；海南省审计厅印发了《为打赢十三五脱贫攻坚战，发挥审计保障职能的意见》来确保各项扶贫政策、资金和项目落实到位；湖北省开展临时党支部主题党日活动，集中学习讨论；河南省审计厅派出的7个扶贫审计组已实地走访55个乡（镇）、162个村、810户贫困户，扶贫审计人员深入农户家里调查扶贫政策落实事项，现场调查核实扶贫项目建设工程量；2017年8月河北省张家口市审计局聚焦重点领域和重点区域，重点关注产业扶植、生态保护、医疗救助、易地搬迁、社保兜底等政策落实及资金绩效、资金统筹整合等情况，并计划今、明两年完成12个县区的扶贫审计等等，以上都表明，各地政府部门都把扶贫审计工作当做头等大事，按照中央部署切实开展工作。

（二）扶贫审计中存在的问题

1、事前审计工作不到位。很多老百姓对低保、建档立卡贫困户的认定标准和方法等政策规定不够清楚。部分村组干部在认定、上报低保户、建档立卡贫困户工作中没有按统一方案和要求实施，有些地方在认定建档立卡贫困户时，将指标分解到各生产小组，由各组召集会议进行推选，甚至在审计工作中发现只要扶贫资金顺利下发即可，建档立卡户无关紧要，按指标数草草推荐几个家庭了事，甚至还约定针对建档立卡户中有国家财政资金补贴要共分的恶性事件时有发生。而审计部门对扶贫的审计大多是事后监督，缺乏事前和事中的相应监督机制跟踪。

2、审计制度本身存在缺陷。审计工作大多是事后审计，而且主要是对扶贫资金去向进行审计，主要是审查资金拨付是否符合程序，资金使用是否合理，项目进行是否顺利，对不遵守扶贫资金管理办法和财经纪律的违纪违规行为予以揭露和审计处理，这对规范扶贫资金审计合法性是有效果的，但审计内容过于单一，对扶贫立项是否合理，是否存在利用项目套取资金的现象审计仍然不够及时，使扶贫资金不能用到真正有益的项目上，也背离了扶贫资金原有目的，突显了审计监督滞后的缺陷。

3、审计结果与预期相差甚远。扶贫资金应是专用于扶贫的，但有些公职人员罔顾群众利益，利用权力骗取套取扶贫资金。从资金的申请到下发要经过很多环节和部门，层层审批过程漫长导致扶贫资金根本发挥不了效用。有的部分村干部为了牟取利益，将低保名额作为私有物，用来交换财物，这种以权谋私、公报私囊现状严重影响了扶贫审计工作开展，如果忽视政府的审计监督力量，那么扶贫管理工作必然存在漏洞。比如中央财政专项资金必须专款专用，不得随意挪作他用。但在审计过程中发现，部分基层公职人员法制观念淡薄，部分扶贫资金被任意挤占挪用，还有的甚至出借扶贫资金用于生产经营。

4、产业扶贫成效不显著。有的贫困村因地理位置、当地风俗、教育理念等诸多原因导致产业发展缓慢，缺少能够支撑长效增收、脱贫致富的特色产业，有的贫困村虽然在政府支持下开始发展一批产业，但依旧处于成长期，没有形成完整的、系统的产业链，各方面机制不成熟导致经济效益低下，难以短期脱贫致富；在精准扶贫到户实施过程中，由于各户的情况和产业发展需求不同，乡村在一户一策，因户制宜、因地制宜的引导上做的宣传不到位，导致有些用户参与的积极性不高、热情度不够、产业项目推进滞后；同时，大户带散户、公司带农户、合作社带社员涉及贫困户甚少，多数贫困户自给自足，没有技术支持和一定的创新能力，产业发展难以为继，使得贫困地区产业扶贫成效并不显著。

（三）扶贫审计存在问题的原因分析

1、审计人员绩效审计意识不强。绩效审计就是对资金使用经济性、效率性和效果性的全面审查。扶贫审计人员的有些部门领导干部、工作人员及乡镇村社干部对资金绩效不重视，没有按规定实施项目，甚至出现随意扩大财政资金使用范围，致使扶贫资金使用乱用、滥用等问题。另外，审计人员在针对扶贫资金审计过程中，缺乏带问题和疑问进行审计调查，比如项目实施的操作性，对贫困农户的实际帮助等情况并没有在审计中发现这些问题，导致在审计工作中绩效审计意识不强。

2、扶贫对象不能有效配合审计工作。由于贫困农户接受的教育水平低，对中央相关政策更不了解，大多政策信息来源村干部也很难了解政策的全貌，容易被误导，这一过程使得农户对政府产生一定的埋怨心理。甚至还有的农户以贫困为荣，因为能拿到国家补贴，增当贫困户，形成了对国家产生依赖。而审计人员开展工作时，农户无法判断政策的针对性和享受到相应政策的效应，加大了审计过程中工作难度。

3、审计范围太大，不能全面覆盖。扶贫资金的用途复杂，扶贫项目也是涵盖各行各业，每一个项目从申请、审批、下达需要经过层层机构，而扶贫资金往往涉及到财政、发改委、扶贫办、林业、农业等众多部门，资金下批时间也长，中央到省、市、县，再到具体实施的乡、村、户，由于中间环节过多，各部门之间缺乏有效的协调配合机制，审计部门也做不到一层层监督审查，大部分集中在最后环节，监督面窄容易被欺骗误导。

4、审计监督的合力有待提高。主要指扶贫审计监督工作人员的专业素质和能力，我国展开的对扶贫工作的审计次数少，因此大多数人员只停留在理论知识而缺乏实践经验，一定程度上也导致审计结果不尽如人意。另一方面，地方审计人员对当地扶贫情况很了解，但是权利又集中在省市扶贫办，容易受到上级干扰导致审计结果不一定能正确反映现实情况。中央下派的特派办对各地情况不了解也容易被蒙蔽视线，不能和地方审计形成一股绳。

三、完善扶贫审计监督的政策建议

在经济新常态的新背景下，总体发展速度减缓，产业结构优化升级，提高内需，实施区域性和差异化的发展战略是主要方向。而扶贫工作也是中国经济改变的一部分，甚至是重要的一步，新常态引起的政策变化对扶贫工作展开的影响深远，扶贫审计监督提出了更高的要求。

（一）提高审计监督意识

财政扶贫资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业的专项资金。其使用绩效关系到基层贫困群众的切身利益，必须要有相关的监督部门介入。而审计部门作为专职机构，有义务也有责任对扶贫资金进行审计。因此，审计部门在参与审计过程中应按照赋予权力承担相应责任，增强宏观大局意识，做到审计监督不留死角，只要是管理使用扶贫资金的单位，都纳入审计监督的范围，加大审计的深度和广度，提高审计监督在精准扶贫工作的重要性。

（二）时跟进审计监督进度

审计是一个长期的过程，需要基层组织干部联合出力，发挥整体效果。对于有些扶贫项目从项目申请、资金下发、项目运行到项目竣工的周期长，对于这类项目需要采用分年度、分阶段的审计方式，审计人员要深入贫困户，现场勘查扶贫工程建设情况，核实扶贫资金到户情况，准确掌握扶贫资金使用和扶贫措施的落实情况，做到财政证资金使用绩效；另一方面要采用计算机审计方法，扩大抽查覆盖面，通过电子监督手段，加强审计分析，做到边整改、边提高，加强审计工作效率。

（三）创新审计方法

采取审计和审计调查相结合的方法，调查违规的问题时，还有对政策的科学性进行调研，对农村经济建设中存在的普遍性问题要揭示，对审计发现的新情况全面分析其动机、后果和影响，搞清实质，从各个层面深入分析；通过审计信息、要为改善宏观决策提供参考要抓好审计整改，对审计查出的问题应督促整改，要积极跟踪整改落实情况，确保发挥审计的建设性作用。

（四）提高审计监督的效率

针对审计中存在部分基层干部以权谋私，利用职责之便肆意敛财，一方面除了要对这种违法乱纪的现象要用法律手段维护社会公正，另一方面通过建立党支部，发挥党员的模范带头作用，对干部群众进行教育培训，培养基层干部的责任感和使命感，树立为贫困民众排忧解难，通过彼此监督，把不正之风扼杀在萌芽阶段；另外，审计工作人员深入群众中，掌握贫困地区对扶贫基金的使用情况和效率。

（五）督促审计人员加强培训学习

参与审计的工作人员首先要通过邀请专家解读扶贫政策培训学习，从而能够结合扶贫情况制定切实可行的审计监督计划。同时，对扶贫项目的每个环节都严格把关，密切监督及时发现问题并整改。事前对项目的考核要落到实处，通过基层走访详细了解项目过程，对可能出现的问题提出质疑；事后项目结果的验收也要严查，严审造假合同或工程验收的合规性，对该项目是否帮助贫困对象脱贫，是否发挥了作用也要实时跟踪，严格按照绩效审计要求推进扶贫工作的顺利开展。■

河北农业大学）

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（本栏目责任编辑：郑洁）