从预算绩效、绩效预算到政府治理绩效

2017-12-19武靖州

财政监督 2017年24期

●张绘武靖州

从预算绩效、绩效预算到政府治理绩效

●张绘武靖州

预算绩效、绩效预算与政府治理绩效三者既有区别又有联系，预算绩效管理是绩效预算管理在我国现阶段发展的初步实践，是我国实现绩效预算管理以及推动政府治理绩效提升的现实路径。本文分析认为，实现从预算绩效到绩效预算乃至政府治理绩效的提升需要创造政策制度、问责约束、合理的绩效评价指标体系、信息系统支撑四个条件。

预算绩效绩效预算政府治理绩效

财政是国家治理的基础与重要支柱，预算则是财政的核心和国家治理的重要手段。预算绩效管理的改革和创新，是构建现代财政制度的基础性工作，也是整个公共管理的核心问题，事关政府治理的有效性。如何从我国实际出发，更深层次地推进预算绩效管理改革，进一步探索实施绩效预算改革的可行性，为实现我国政府治理绩效奠定基础和创造条件，是现阶段预算管理改革理论和实践的重要内容。政府治理绩效体现了公共利益至上的原则，目的在于打造公平、高效和负责任的政府，即通过完善自身的有效治理实现对人民、对社会应尽的义务和责任。我国在从人口大国、经济大国迈向世界强国的进程中，通过推动预算绩效管理实现“绩效预算”，进而提高政府治理绩效，是发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用，推进国家治理能力与治理体系现代化的重要体现，也是实现预算管理改革目标的关键之一。

近年来，我国财政收入高速增长发生了趋势性转变，且由于结构性矛盾凸显，呈现出收支规模失衡、收支结构错位、体制改革动力不足、财政支出绩效导向不明确等问题。改善预算组织与安排，优化预算结构，提升财政支出的绩效，需要逐步实现从“预算绩效”向“绩效预算”转变，并推动政府治理绩效的提升。这是一个复杂而系统的改革过程，是需要在渐进化改革进程中加以推进和依据实际需求不断摸索与创新的。

一、预算绩效、绩效预算与政府治理绩效

在实践中，通常把 “预算绩效”与“绩效预算”混淆使用，虽然二者都有提高公共支出经济性、效率性与效益性的要求，但实际上“预算绩效”很大程度上体现的是管理的过程，而“绩效预算”更加侧重于管理的结果。政府治理绩效则是在新公共管理影响下公共管理由“管理效能”向“治理水平”转变的结果。从推进预算绩效管理改革入手，实现结果导向的预算管理模式转变为绩效预算模式，推动政府治理绩效的提升，有助于促进国家治理能力与治理体系的现代化。

（一）政府治理绩效和预算绩效

“政府治理”是指通过一定的制度设计，网络协同手段和监督问责机制约束政府的行为，避免政府处于垄断地位，实现公民、政府和多元社会组织对民生领域等部分公共事务和活动的共制，并实现社会稳定目标的政治过程。政府治理绩效是指政府施政的效果，是政府所有行为的最终体现。要实现政府治理绩效的提升需要推进四个方面的改革：一是现代财政体系的构建和完善；二是政府人力资源管理和激励体系的构建；三是政府有效问责机制的建立；四是有效的绩效评价系统。其中政府绩效评价是一个有效的绩效反馈系统，不但可以完善政府决策与管理，而且可以促进政府问责和改进政府激励。我国要推动政府治理绩效的改革就需要通过政府职能的转型，实现政府治理能力的提升，使政府的公正性与绩效管理理念进一步契合，增加公民对政府治理的认可度，提高公众对政府执政的支持程度，进而达到政府“善治”的执政目标。

预算绩效是指如何更好应用公共财政资金，以提高使用的效果并以“预算”为对象开展的，以实现绩效目标，对实施过程进行监控和合理应用绩效评价结果为手段的一种管理模式。预算绩效是政府治理绩效的重要组成部分，是影响政府治理绩效的关键领域。预算绩效管理还是实现政府治理绩效的重要环节，并能有效提升政府的治理能力。

（二）绩效预算与预算绩效管理的联系与区别

绩效预算，是政府通过制定有关事业的发展规划，再依据政府的具体职能和施政方针制定的实施方案，并且采取更为科学的成本效益分析来编制预算的一种方法，这是一种以追求财政管理效率具有有效性，并贯穿于整个预算过程的一套预算管理系统。在技术进步的条件下，用于维持政府日常运转的经常性支出（即部门预算中的“基本支出”）可以通过测算并以规定定额标准的形式改进效率，但在支出规模更为庞大、涉及领域更为复杂的专项支出（即部门预算中的 “项目支出”）方面，这种定额标准的管理难以得到有效执行。

预算绩效与绩效预算，在具体运用过程中都是提高财政支出管理效率的方式，两者在具体评价方法和管理理念上有共通点，在发展路径上又有交叉。两者虽然都以提高财政支出的经济性、效率性和效益性为目的，但也存在着一定的差异：一方面，绩效预算以实施结果为导向，预算绩效管理以绩效目标为导向；另一方面，绩效预算侧重于源头的管理（预算编制环节），是预算管理方式的一种彻底变革。政府通过着力打造一整套“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果有应用”的预算绩效管理全过程链条，逐步增加了绩效管理考虑的因素占整个预算管理中的比重，这就能在一定程度上体现绩效预算的基本要求和规范，属于我国绩效预算管理的初步实践。

二、从预算绩效、绩效预算到政府治理绩效：现实中的阻碍与路径选择

作为发展中的大国，我国在实现由预算绩效向绩效预算过渡的过程中还面临着财政收入难以准确预测、财政支出资金到位不及时等问题，导致无法实现特定目标或效果。一方面，业务主管部门或机构专业能力不足，在财政支出目标设定、结果评估等方面还不能达到专业化、科学化和客观化的要求，也难以据此进行相关决策和资源配置的调整；另一方面，非正规的制度，也导致了合约无法被全面保障、规章无法被全面履行等现实难题。

（一）缺乏专门的法律法规支撑相关改革的推进

虽然新《预算法》及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》都对预算绩效管理工作提出了原则性要求，但对预算绩效管理的内容范围、工作要求、责任分工、结果运用等并没有进行细化明确，需要进一步制定专门的法律法规或实施细则进行确定。从一些国家的经验做法看，有法可依是绩效预算得以推广实施的重要保障，如美国国会通过《政府绩效与结果法案》，上升到法律高度后，提高了改革的严肃性和各政府部门的重视程度。

（二）绩效管理理论尚未真正融入部门预算管理工作之中

一些部门未建立预算绩效管理相关内控制度并严格按照规定的制度执行，存在被动应付的情况。预算绩效管理改革由财政部门发起，财政部门平时主要对口各部门的财务处室。但预算绩效管理改革工作又涉及各个部门业务处室和单位，仅靠财务处室很难将此项工作落实到位。一些部门将绩效管理简单地交由财务处室管理，是导致绩效管理不到位的主要原因之一。因此，从部门来说，应由部门主要负责人牵头，建立绩效管理协调机制。

（三）绩效目标编制以及绩效评价的质量有待提高

一是绩效目标编制不尽合理。有的部门项目支出绩效目标的编报缺少调查研究和事前论证，导致编制的绩效目标不具体、不明确、针对性不强，为后续管理和评价带来困难。二是绩效自评过于简单，评价方法不尽科学，评价指标不够科学规范。一些项目没有进行客观定量的评价，类似于工作总结，反映出有些部门在预算绩效管理方面认识还不到位，绩效管理专业性有待提高。三是绩效评价的质量亟待提高。实际财政支出绩效评价工作中，无论是评价指标的设置还是评价标准的设定都存在一定的随意性。主要是因为市场上缺乏专业的中介机构，承担绩效评价任务的第三方评价机构多为从事财务管理的中介机构或从事企业管理咨询的咨询机构，市场中介或咨询机构对评价业务的了解及熟悉度不够，对财政管理的要求及财政政策缺乏全面的把握，在一定程度上阻碍了绩效评价工作的高质量开展。

（四）相关的技术规范还有待建立

预算绩效管理核心的内容包括绩效评价个性化指标的设立和标准的确定。这两个方面都需要针对具体项目进行专业化的研究，同时还需要在实践中不断摸索，积累历史数据。建立绩效评价个性指标库和标准库需要一个长期的过程。

（五）对预算绩效管理的功能作用认识不到位

目前各相关方对预算绩效管理作用的认识和利用还不充分，主要局限于财政财务管理方面，具体功能没有得到充分的发挥和利用。一般来说，预算绩效管理至少具有以下功能作用：一是人大和社会监督的有效工具。人大和社会通过绩效目标和评价结果可以比较清晰、科学地监督政府工作的绩效实现程度。二是政府管理的工具。各个部门按照全过程绩效管理的要求来开展相关项目，可以推进部门不断提高工作效能，改进工作质量。三是宣传的工具。预算绩效管理是政府部门向社会宣传政府绩效的一个窗口。四是公共管理决策的工具。通过绩效目标设定、监控和结果评价，提高公共管理的决策水平。五是政府考核的工具。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，通过一定的科学方法构建完善的指标体系，通过绩效评价，以及评价结果的反馈对改善部门绩效提供有益经验，评价结果具有一定的客观性和规范性，为党委政府加强对部门年度绩效考核提供了充分的依据。

科学的财政预算管理体制，需要依据政府执政目的，也就是治理绩效的目标来决定财政资金分配，而不是依据政府在现行财政预算管理体制下，能够做哪些事，而将绩效预算贯穿整个政府预算管理需要长期过程。由于如美国等发达国家在全面实施绩效预算方面，已经有一些先进经验，例如需要规范的体制环境和健全的法律环境、给予管理部门和职能部门一定的自主权、广泛认可的绩效文化氛围、权责发生制会计体系等一系列强有力的约束条件，而我国目前的制度建设还不能达到实施绩效预算的严格环境要求，在这种情况下实施以预算绩效管理逐步向绩效预算推进的发展道路是符合我国财政管理和国情需要的理想选择。在当前财政经济状况不乐观，财政收入下降而支出刚性不减的宏观背景下，提高财政资金使用效益有非常现实的需求，从预算绩效管理对财政项目支出开展绩效评价入手，跨越预算编制将绩效目标、指标、评价标准和方法有机结合，为实施绩效预算积累经验并夯实基础，这也为我国推进绩效预算，进一步实现政府治理绩效创造了条件。

三、从预算绩效、绩效预算到政府治理绩效的基础条件

（一）构建完善的政策与制度条件

虽然在《新预算法》及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等相关法律及文件中，已经明确提出了“讲求绩效”的要求，但并未对绩效预算进行更深入的阐述，财政部门也尚未出台相关的指导意见或实施办法。绩效预算对各级政府而言意味着更多的约束，没有强制性要求。但仅靠自愿式的约束推进改革是很困难的，只有具有高层次的政策或法律要求，才能更好地推动预算绩效管理向绩效预算过渡。首先，应制定专门的法律法规。在相关法律法规中，应对预算绩效管理的内容范围、工作要求、目标任务和责任分工等做出明确规定，强化预算绩效管理的结果运用，将预算绩效纳入政府目标考核和领导干部的任期考核，或者作为考核的重要参考依据，从法律高度来规范推进预算绩效管理改革，使预算绩效管理工作有法可依、有章可循，为全过程预算绩效管理顺利开展提供坚实的法律基础和有力的法律保障。其次，应对部门的预算绩效管理工作进行规范。按照“权责对等”的原则，各个使用财政资金的预算部门在绩效管理方面应承担主体责任。预算部门应切实转变认识，不断强化绩效理念，明确主管领导、确立牵头机构，建立相应的组织协调机构，将财务和业务结合起来，并把业务方面作为绩效管理的核心，做好绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、评价结果应用及信息公开等工作。针对有些部门认识不到位的情况，最好的做法是各级政府对所属部门都明确提出硬性要求建立预算绩效内控机制，以强化主体责任，有效管理预算资金，加大审计、监察部门的监督检查力度，财政部门加大培训指导力度。

（二）问责约束机制和信息公开条件

政府问责机制是调节政府行为的关键环节，也是国家治理体系的重要组成部分。绩效预算在调节政府行为方面具有节约成本、简化操作、增进反馈等优点。将绩效预算作为政府问责机制与我国的政府治理模式更加匹配，也更为有效。绩效预算的应用，有助于规范政府行为，促进政府治理制度化、规范化、程序化，也有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。要实现绩效预算，政府部门应对编制预算时定下的绩效目标有所承诺。如果没有问责约束，任何承诺都可能变成一纸空文。应明确绩效问责的方式方法和绩效公开的具体要求等，从考验政府执行能力的角度加强考核问责。预算绩效管理改革的核心理念是“花钱必问效，无效必问责”，如果不对部门花钱的绩效情况进行实质性的问责，这个导向作用就难以发挥，各个部门也不会真正重视起来。考核和问责是推进改革的重要手段，还涉及部门相关业务的开展，以政府为主体出台相关问责办法是目前推进预算绩效管理工作比较好的地方成功经验，不仅上级部门要加大对下级部门的绩效管理考核，本级政府也要加大对所属部门的考核问责，使得绩效管理工作真正落到实处。

（三）构建合理的绩效评价指标体系

绩效预算要有一套科学、有公信力、符合实际的绩效评价指标体系，才能对财政支出的绩效做出客观、公正的评价，并反馈到预算编制中。绩效评价的难点主要表现为信息采集难，评估过程兼顾难，一些项目投入滞后且成效评估难，影响量化难，公众监督难等。为此，应从以下几个方面构建和完善我国部门预算项目支出绩效评价体系：

1、明确绩效评估实施主体。推进部门预算项目支出绩效评估要确定实施评估的主要机构和负责人，并明确评估主体的权限，将任务、目标与战略明确细化。建议加强部门之间的协同合作，形成部门之间相互监督绩效评估执行情况的全过程监督体系，部门之间相互配合和制约。相关评估机构需要建立自上而下统领性地实施项目支出绩效评估。

2、合理区分不同的项目类型。项目类型区分越细致，评估标准、配套方法及结果运用就能够更加准确。针对不同部门和行业划分标准，已经在国际上和一些国际组织中达成了一致意见，可以既兼顾经济效益又考虑社会效益，这些好的做法可以为我国对不同项目内容进行分类管理提供绩效评估的借鉴经验。

3、通过科学分析建立绩效评价标准体系。绩效评价标准体系的建设需要按照指标的逻辑分类和财政部门相关指引的要求确定一级指标，按照工作性质分类明确二级指标，按照具体的绩效考核要点确定三级指标，按照工作性质和具体要求确定四级指标。同时对指标进行跟踪，将数据来源、采集、积分、评估和责任等考虑到整个体系中。根据计分方式要依据考核要点的侧重点进行不同的选择，比如专项综合积分法、基础加减法。

4、运用大数据技术解决信息搜寻成本。应利用大数据技术实现数据收集智能化，理顺数据采集渠道，并利用信息技术和移动互联终端自动、实时采集数据。有效的数据收集和管理分析能够更好支撑绩效预算管理的实施，并且降低信息搜寻成本，达到信息对绩效目标实现提供保障的目的。

5、注重绩效评价结果的运用。首先，注重绩效评价结果的实时公开。其次，建立对负责人的绩效问责机制。只有真正做到对负责人的绩效问责才能保证我国财政支出绩效评价结果被合理有效运用。最后，评价结果应与奖励机制挂钩，形成专项约束机制。通过科学设置指标体系，针对项目的一般性预算支出，建立长期的项目追踪评价机制，加强对项目投入的长期社会效益和经济效益考察，实现绩效评价结果与奖惩机制关联，确保绩效评价行之有效，督促相关机构改革，实现资金使用科学化，凡投入必问效。通过财政投入与绩效挂钩，可以用项目利益相关方的预期和满意度回应财政项目投入的合理性与科学性。

6、建立第三方评价为主的机制。应该以第三方评价为主，行业自评与专家评价为辅，实现评价主体多元化。建立项目绩效第三方评价为主的机制，实现管办评分离，推动项目绩效评价的公正性、公平性和科学性；行业自主与专家评价因无法有效摆脱利益关联，具有天然的局限性，进而导致社会公信力不足。而第三方评价具有开放性特征，且与社会联系紧密，方便接受社会监督。但在评价模式逐步改革的过程中，要重视第三方机构是否具有相关评价资质，确保其评价指标体系的科学性、评价过程的规范性。

（四）数据和信息条件

对政府行为绩效的衡量，一直是预算绩效评价的难点，一方面原因是目前部分社会效益难以量化，另一方面原因是政府行为的影响需要较长时间才能显现。只有广泛而可靠的数据来源，以及大数据的挖掘和分析方法，才有可能解决如何准确客观衡量政府绩效的问题，进而运用绩效信息提高决策科学性。在决策过程中，如果将以前年度的绩效评价结果作为依据，绩效信息的流向实现循证决策（Evidenced-Decision-Making），可以提高决策的科学性，从而迈出走向绩效预算的关键一步。要实现绩效预算管理，需要数据和信息化支撑，在当前“互联网+”大力发展和推进的过程中，基于信息网络技术支撑的政府管理体系，是有效实施绩效预算的关键。

四、展望

今后我国在推进预算绩效向绩效预算过渡的过程中还需要注意以下三点：第一，绩效预算改革需要政府治理现代化和信息化保障。只有政府的法治、组织、政策、制度和价值体系提供有效保障，才能实现政府治理能力现代化。同时要提升政府各方面的能力，比如执行、决策、化解危机等也离不开信息化体系的有效保障。第二，绩效预算管理改革既要考虑政府的执政能力也要考虑如何实现激励相容。政府对推进绩效预算管理的需求往往是一个国家政治、经济和社会现状的表现和反应。绩效预算在国家治理中的地位依赖本国的政治体制、法治环境和国家治理水平。绩效预算改革通常需要配套制度改革，如法律制度、市场体制、行政管理体制等。绩效预算改革同样会促进其他领域的改革。政府有效的绩效管理体系是实现绩效预算管理改革的必备条件，政府如果不以提高管理效率和取得管理目标效果为预算分配的标准，绩效预算管理就不会成功。因此，提升政府的整体治理能力，如加强绩效预算管理的法制环境建设等问题需要尽快落地。从国际经验来看，绩效预算的立法在任何一个国家都不是一蹴而就的，但也应该认识到立法工作注定是一个长时间的过程，一些关键问题需要反复研讨并通过实践的检验。同时，如何调动各个利益相关者参与到绩效预算管理改革的过程中需要政府更大的魄力和智慧。第三，逐步试点和稳步推进要优于全盘改革。从预算绩效向绩效预算改革推进是一条渐进性道路，正是由于一开始实施绩效预算的条件不成熟才选择的一条稳步推进的道路。今后在改革推进的过程中也需要稳扎稳打，步步为营，试点条件成熟一个推广一个，以达到推动改革有效落地的目的。■