开拓进取 继往开来深入推进财政系统内部控制建设

●刘 伟/财政部党组成员、副部长、内部控制委员会副主任

开拓进取 继往开来深入推进财政系统内部控制建设

●刘 伟/财政部党组成员、副部长、内部控制委员会副主任

编者按：2017年10月10日—11日，全国财政系统内部控制工作会议在北京召开。会议总结了2015年以来全国财政系统内控建设取得的积极成效，对如何做好下一阶段的财政系统内控工作作出了部署。财政部党组成员、副部长、财政部内部控制委员会副主任刘伟出席会议并作讲话，他充分肯定了前一阶段财政内控建设取得的成效，着重强调了在财政系统开展内控建设的重要意义，并对下一阶段全面推进财政系统内控建设作出了重要部署。本期专题“全国财政系统内部控制工作会议报道”对会议讲话及五省市内控建设典型经验进行全面报道，为全面推进财政系统内控建设提供经验参考与交流。

财政既承担着繁重的财税改革任务，又要保增长、调结构、惠民生、促发展，各方面关注越来越密切，对内控工作也相应提出了更高要求。财政系统内控建设自启动至今，经过一段时期的探索和努力，业已取得阶段性成果，全国所有财政厅（局）均已建立内控制度体系，并在推动内控执行方面开展了积极有效的探索。

一、充分肯定财政系统内控建设取得的积极成效

财政部党组高度重视财政系统内控建设工作。自2014年财政部开展内控建设之初，财政部党组就明确提出，在全国财政系统全面加强内部控制建设势在必行。2015年12月，印发了《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》（以下简称《意见》），要求各级财政部门切实加强财政内部控制建设的组织领导，结合当地实际研究建立严密有效的内部控制体系。《意见》下发后，财政部内控办通过组织培训、座谈、调研和四次全国统计摸底，不断督促各地认真落实内控建设任务。目前，各地财政部门内控建设普遍取得阶段性成效，《意见》提出的各项阶段性任务已基本完成。回顾过去一段时期工作，主要有以下特点：

一是各厅（局）普遍高度重视，内控工作推进扎实有序。按照财政部党组关于推进内控建设的总体部署和“地方财政厅（局）‘一把手’要亲自抓内控”的具体要求，各地财政厅局采取有效措施加强内控工作的组织领导，“一把手”普遍亲自参与、亲自研究部署内控工作，并均已成立内部控制委员会、设立内控办，在各项内控制度、各项业务流程中都落实了分管领导和相关部门的风险防控责任，建立起分工明确、责任清晰、齐抓共管的内部控制组织管理架构。同时，各厅局领导班子注重同步落实全面从严治党和内控建设主体责任,把内控工作作为管党治党的重要抓手，坚持内控工作与党风廉政、业务工作同研究、同部署，有力推进内控建设全面铺开和持续推进。

二是认识不断深化，内控体系建设稳步开展。各地财政厅局积极推进内控体系建设，截至目前，全国37个财政厅局已基本构建完成由基本制度、专项内部控制办法和内控操作规程组成的内控制度体系，并正在建立和完善考核评价、风险事件应对等内控执行保障措施。在内控制度体系建设的过程中，广大财政干部的内控理论逐步掌握和内控理念逐步形成，内控意识和风险防控意识得到加强，开始从“要我内控”向“我要内控”转变，财政部门内部管理水平得到有效提升，业务风险和廉政风险在很大程度上得以减少和避免。

三是执行不断强化，有效的内控机制逐步形成。通观各地情况，绝大部分财政厅局能够紧密结合财政工作实际，积极采取有效措施强化内控执行力度，把内控方法、内控理念有效嵌入财政主体业务当中，做法有亮点、有特色。如有的厅局通过内控专项检查和内审发现内控流程缺陷，有的厅局通过开展内控考核评价督促内控制度落地，还有的厅局通过推进内控信息化建设，用严谨规范的流程有效压缩自由裁量权、减少人为因素,等等，这些都有效提高了内部控制管理水平，促进了内控制度的落地实施。总体来看，虽然各地在推进内控执行上进度有快慢，做法有差别，但基本都能结合实际、积极探索。

四是以上促下，市、县财政部门内控工作有效推进。总体来看，各财政厅局都十分注重加强对市、县财政部门内部控制工作的督促指导。多数市、县财政部门也积极开展了内控机构建设和制度体系建设，到目前为止，全国绝大部分市、县财政部门已按期完成了财政部部署的内部控制建设任务，还有的市、县财政部门结合自身实际创新开展了内控工作。

几年来，各地财政部门根据财政部党组要求全面推进内部控制工作，在建立制度、完善机制和加强执行等方面均取得了一定成效。在总结成绩的同时还要看到，当前财政内控工作仍然面临一定的问题和挑战：

一是部分领导班子特别是主要领导对内控理念和内控的必要性理解不深、重视不够，没有做到定期听取内控情况、研究部署内控工作，还存在观望情绪和畏难情绪，虽然比照财政部做法出台了内控制度，但对内控的理解还不够深入，没有掌握内控要干什么，没有真正实现“我要内控”。各地内部控制工作开展还存在不平衡,部分省市财政内控建设推进缓慢，有的厅局仅仅是向下传达了财政部关于内控工作的部署，既未指导下级财政部门建立内控制度，也未开展相关培训、调研、督导。有的市县财政部门尚未建立内控制度，还有的照抄照搬省厅的制度办法，存在应付差事的情况。二是对于内控工作重点把握不够精准，将内控工作简单理解为订立制度，致使内控制度虚化、弱化，与实际工作“两层皮”，没有很好嵌入预算编制、执行及资金分配等财政工作重点环节，约束力不强，一些地方存在阶段性、运动式的工作倾向。三是内部控制执行体系尚不完善，制度没有有效落地，有的厅局尽管建立了内控制度体系，但内控流程和防控措施过于繁琐，很大程度还停留在纸面上，执行难以找到实质性切入点，缺少抓手、效率不高。此外，没有在业务系统中有效固化内控措施、形成硬约束，内控信息化还需要大力推进。四是责任落实不够，当前内控管理职责多由财政监督部门或综合部门兼任，工作力量跟不上，从事内控工作的人员对预算管理等财政核心业务运作不了解,各个业务部门的内控牵头责任也没有有效落实，对限制自身权利、加强监督制衡的内控理念不理解、甚至抵触，导致内控执行不力。这些都需要在后续工作中加以推动解决。

二、进一步提高对财政内控工作重要性的认识

党的十八大以来，党中央多次从全面从严治党的角度对内控建设提出具体要求。党的十八届四中全会明确提出，要强化内部权力控制、防止权力滥用；党的十八届六中全会再次强调指出，要加强党内监督，完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。习近平总书记强调“要加强权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”；李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上指出，“减权限权是预防腐败的釜底抽薪之策，也是政府自身的一场深刻革命”，要“以深化‘放管服’改革进一步铲除滋生腐败的土壤”，要“切实管好用好公共资金”、“为公共资金装上‘安全锁’和‘防盗门’”。这是对财政部门加强自身权力制约、强化预算资金监管、提高内控管理水平的明确要求。因此，必须强化重点环节、重点领域风险防控，以壮士断腕之决心、一鼓作气之魄力推动财政内控体系建设。财政部在中央部门中最早部署内控工作，率先加强内部权力制约、强化流程管控，并要求财政系统自上而下全面推进内控建设。这不仅是贯彻中央精神的重大举措，也是防范风险、化解矛盾，保障财税改革任务顺利完成的客观需要。正因如此，各级财政干部一定要坚定不移地持续推进财政内控工作。

（一）深化财政内控是贯彻落实全面从严治党要求的重要举措

党的十八大以来，党中央坚持党要管党、从严治党，对党的建设从战略高度进行新谋划、新布局，形成了全面从严治党战略思想。财政部门作为重要的综合经济管理部门，社会关注度比较高，对于党风廉政建设一贯高度重视、取得了很大成效，绝大多数财政干部能够以从严治党的标准严格要求自己，严守中央八项规定精神和六项纪律要求，但也存在着一定问题。近年来，从财政部到地方财政部门都出现了不同层级领导的违规违纪案件，社会影响恶劣，教训极为深刻。建立和实施内部控制，正是从源头上落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任，完善财政系统权力运行制约和监督机制的重要举措。必须清楚地认识到，内控建设是财政部门对自身权力运行进行自我净化、自我完善、自我革新和自我提高的过程，要以直面困难的勇气、敢于担当的精神，从制度上给自己“建笼子”、从执行上给自己“安辔头”、从追责上给自己“抽鞭子”，自觉主动地形成预算编制、执行和监督相互制衡、相互制约的体制机制，实现对各类业务风险和廉政风险的有效预防和及时纠正，防止“破窗效应”，确保财政资金和财政干部的安全。

（二）深化财政内控是深化财税体制改革、创新财政管理的重要保障

党的十八届三中全会决定指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。2014年6月，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确要求2020年基本建立现代财政制度。三年多来，财政部从深化预算管理体制改革、扎实推进税收制度改革和财税体制改革、大力推进“放管服”等方面入手，全面深化各项改革措施。这些改革任务时间紧、任务重，与国家利益和人民利益紧密相关，如果不同步加强内部控制，最大程度防范可能出现的政策风险和管理风险，财税改革任务就难以顺利完成。同时，伴随各类财政运行风险不断加大，创新管理机制，提升对财政政策风险、执行风险的把控能力也必然成为当前和今后一段时期财政工作的重要任务，这也是财政内控工作需要应对和解决的问题。面对问题和困难，必须准确研判大势，一方面按照建立现代财政制度的要求，加大财税改革力度，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，健全财政保障及约束机制，做到财政保障合理适度、财政约束坚实有力，促进经济社会持续健康发展。另一方面就要加强财政内部控制，提高风险识别、风险评估、风险应对的水平，保证财政运行安全。因此，深化财政内控工作，以内部控制促精细化管理，用科学严密的工作流程和防控措施防范各类风险，这不仅是党中央、国务院的要求，也是财政部门创新管理方式、提升财政管理水平、化解财政运行风险的现实需要。

（三）深化财政内控是优化财政管理体系的内生需求

近年来，通过中央巡视、财政监督检查和外部审计，暴露了财政业务运行中的一些风险和漏洞，凸显出管理绩效和风险防控能力上仍有不足，内控管理亟待加强。为及时查找和堵塞政策漏洞、防范可能出现的政策制定、预算执行及公共关系等风险，财政部组织开展了新能源汽车推广应用补助资金专项检查，对部分企业骗取财政补贴的问题进行了严肃处理，并及时会同有关部门对补助政策作出重大调整，为新能源汽车产业的健康持续发展奠定了基础，也成功扭转了舆论导向、维护了财政部形象。与此同时，财政部内控办建立了内控风险提示制度，建议有关司局有效执行政策制定相关内控规定，对2015年以来党中央、国务院领导高度关注和作出指示的，财政部党组高度重视和作出批示的，外部审计等检查提出意见和建议的，以及社会舆情反映强烈的重大资金分配政策及时进行评估，全面、客观评估分析政策执行效果，针对存在的矛盾和问题对政策提出修改、解释、制定配套制度或停止执行的相关建议。这一系列举措说明，内控在优化和完善财政管理、增强预算资金使用效益方面大有可为。要以提升财政管理整体工作水平为目标，通过深化财政内控工作，进一步强化对财政政策制定、预算资金分配等核心权力风险管控与监督制衡，进一步明确责任归属，加强责任落实，让权力和责任相匹配，促进财政管理体系的不断优化。

三、不断推进财政系统内控建设向纵深发展

全面推进财政系统内控建设，必须持续推进、常抓不懈。首先就是要解决观望心态，深刻认识到内控是财政工作的重要组成部分，是必须长期坚持的，绝不是搞“一阵风”，还要进一步理解内控不是外在要求，是财政工作的内生需求，内控在保护业务过程和资金流向安全的同时，也明确了责任，保护了财政干部的安全，所以内控根本上是大家自己要做好的事。随着党的十九大召开，深化财税体制改革面临新的历史任务，财政内控工作也将面临新的挑战，必须坚定信心、加倍努力。下一阶段工作总体思路是，紧密围绕财税体制改革和全面从严治党任务要求，进一步完善财政系统内控体系，狠抓内控执行与成果运用，坚定不移、稳中求进、重点突破，有效加强财政核心业务及核心权力的风险管控与监督制衡，着力构建覆盖财政资金分配、管理、使用全流程的长效内控机制。重点是要做好以下几个方面：

一是进一步发挥好领导班子的引领和推动作用。贯彻落实全面从严治党主体责任，必须抓住领导班子特别是“一把手”这个关键。同理，内控建设作为落实全面从严治党主体责任的重要抓手，离开领导班子特别是“一把手”的率先垂范、身体力行也是行不通的。目前，大部分财政厅局能够认真落实财政部党组要求，“一把手”亲自抓内控，切实发挥带头示范作用；但也有个别财政厅局领导班子对于要不要深入推进内控、内控还能搞多久仍存在疑虑、有观望态度，甚至有的财政厅局在新旧班子交接过程中，对于内控工作有所弱化，出现了内控制度空转等情况。要重点强调的是，内控工作只能加强，不能削弱。各财政厅局领导必须充分认识到，内控就是组织纪律、工作纪律，要以上率下，层层传导压力、层层抓好落实，带动干部职工切实树立内控责任意识和风险防控意识，推动内控责任有效落实。希望各财政厅局“一把手”在会后要安排梳理一次近年内控工作情况，包括地市县财政内控推动落实情况，要始终坚持对内控工作亲自部署、亲自推动、亲自过问、亲自督办，把制约内部权力运行、强化内部控制作为当前和今后一个时期的重要工作来抓，切实担负起内控建设第一责任人的责任。

二是进一步完善和创新相关制度，努力形成常态化的内控机制。内控制度要紧密结合工作实际并发挥作用，就要摒弃“一阵风”、阶段性思维，必须在执行中不断发现薄弱环节、空白地带，及时“打补丁”，填补缺失的制度。比如，除预算编制、执行和资金分配等业务重点之外，党的建设、公文运转、保密工作等也要体现在内控制度中。同时，根据财税体制改革的逐步推进和财税政策的不断出台、调整，也要对现有内控制度进行定期评估、创新和完善。比如，部分财税政策在执行中还涉及其他相关部门，为避免各部门对政策解释口径不一，有必要健全和完善部门间协调机制，财政部门内控措施也要及时跟进。建立制度完善常态化机制的同时，还要重点在确保内控制度有效性上多下功夫，建立及时有序的风险事件应对机制、完善的督导和问责机制，并注重强化内控成果运用，将单位和个人内部控制制度执行情况与评优评先、干部提拔使用等挂钩，形成有效的内控工作成果转化机制。

三是通过加强和完善财政信息化建设，提高内控监管的时效和质量。信息化是内控工作的重要支撑，是确保内控嵌入公共资金运行全链条的重要手段。当前，部分省市已在信息化建设方面有了较好的尝试，但也要看到，内控信息化是一个长期持续推进的过程。各级财政部门要以前期工作为基础，按照财政信息化建设的统一要求，有效整合财政工作各业务领域，将信息化建设进程与内控信息化要求有机融合，利用现代化信息技术手段对财政主要业务的内部控制有效性进行监控，做到过程留痕、责任可追溯，实现财政部门内部控制的信息化、程序化和常态化。

四是坚持以上率下，积极稳妥推动财政内控向基层拓展。各财政厅局要充分利用好本次会议的成果，引导广大干部职工进一步深入学习财政内部控制的基本理念和基本方法，自觉增强风险防范意识，抵制权力滥用，在工作中时刻“绷紧内控这根弦”。在抓好自身内控建设的同时，各财政厅局还要做好对市、县财政部门内控建设的督促和指导，采取组织系统培训、由对口处室进行有针对性的指导等方式，加大培训和宣传力度，推广先进经验和典型做法，帮助市、县财政部门抓好内控制度建设和执行，并进一步向乡镇财政延伸，形成一级抓一级、逐级推动落实的良好局面。

在全国财政系统建立和实施内部控制制度是一项重大的战略决策，一项系统工程，也是一项长期的工作任务，是各级财政部门的共同责任。犹如“滚石上山、爬坡过坎”，需要大家持续发力，前面很努力，后续推动落实跟不上，其结果就可能功亏一篑。各级财政部门要全面贯彻党的十八大以来中央重要决策部署，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，牢固树立“四个意识”，以更加奋发有为的精神状态和“钉钉子”的精神，精心组织、齐心协力，以时不我待的紧迫感和使命感做好财政内控工作，努力推动财税体制改革、建立现代财政制度。■

（本文系财政部党组成员、副部长、内部控制委员会副主任刘伟在全国财政系统内部控制工作会议上的讲话，内容有删减）