长吉两市城乡建设用地人地挂钩供求指标预测研究

李晴宇，李月芬，龚河阳，王冬艳

(1.吉林大学地球科学学院，吉林 长春 130061； 2.长春市城乡规划设计研究院，吉林 长春 130033)

长吉两市城乡建设用地人地挂钩供求指标预测研究

李晴宇1，李月芬1，龚河阳2，王冬艳1

(1.吉林大学地球科学学院，吉林 长春 130061； 2.长春市城乡规划设计研究院，吉林 长春 130033)

为保障人地挂钩政策在长吉地区有针对性的实施，以城镇化水平较高的长春、吉林两市范围内的县市为例，通过人口预测模型预测了2020年长吉两市各地区的常住人口，然后根据人均建设用地标准法测算出建设用地的供需情况，并进行了人地挂钩分区研究.结果表明：预计在2020年，长吉两市城市建设用地需求量为29 944.63 hm2，农村居民点整治潜力为53 279.57 hm2.将各地区的需求量和潜力进行对比，并进行分区，得出南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区、昌邑区为人地挂钩需求区；龙潭区、船营区、丰满区为人地挂钩自给区；双阳区、农安县、九台市、榆树市、德惠市、永吉县、蛟河市、桦甸市、舒兰市、磐石市为人地挂钩供给区.

城乡建设用地；人地挂钩；潜力估算；分区；长吉地区

“人地挂钩”政策是继城乡建设用地增减挂钩政策后提出的一项新的思路，是“增减挂钩”的继承和发展.[1-2]它是指城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩，从而实现城镇化率增长指标与人口增长和土地利用规划相协调、地随人走的目标，找到城镇发展、农村变革与耕地保护之间的平衡点.[3]

现阶段，我国的城镇化发展进入了以城乡一体、和谐发展为基本特征的新型发展阶段，也是克服过去城镇化过程中“人”与“地”不同步、城乡发展不协调、土地指标分配不合理等问题的关键阶段.在这一阶段存在着两个重要矛盾，一是城乡用地的供需矛盾，二是土地城市化速度滞后于人口城市化速度的矛盾，而“人地挂钩”政策的提出为解决这两个矛盾提供了新的思路.2011年9月，国务院批准了城乡建设用地人地挂钩政策在河南省的先试先行，为城镇化的健康发展提供了新的实践经验和方法，同时也是建设用地增减挂钩政策的重要补充和完善.河南率先作为人地挂钩新政策的率先试点，为城乡建设用地挂钩的实施提供了新的动力.[4]鉴于此，本文借鉴河南省首先试点的“人地挂钩”政策，基于对吉林省新型城镇化发展的研究，以吉林省省会城市和第二大城市(长、吉两市)为例率先进行了“人地挂钩”政策的尝试研究.

长吉两市位于吉林省的中部，集中了全省近24.5%的人口和48%的地区生产总值，是整个吉林省的精华所在.2011年吉林省《政府工作报告》中指出，长吉一体化是吉林省统筹推进城镇化战略的首要任务，是打造吉林省中部城市群和长吉图开发开放先导区建设的核心，对整个吉林省的发展有着重要意义.[5]城乡一体化是长吉一体化的基础，而人地挂钩政策有利于促进人口城镇化与土地城镇化协同推进，能够有效破解城镇化、工业化和农业现代化协调发展产生的用地矛盾.然而由于人地挂钩政策提出的时间较短，目前学术界对其的研究很少.仅有的一些文献也只是关于“人地挂钩”政策内涵的解读，[6-7]以及对人地挂钩政策短期内可能的运行模式或保障制度的讨论[8-11].学术界对“人地挂钩”政策的研究还处于初步探讨阶段.因此，本文对长吉地区的人地挂钩政策的研究不仅是对人地挂钩政策的进一步探索，更是为吉林省城镇化的发展开辟一条新的途径.

1 长吉两市城乡建设用地人地挂钩研究方法

1.1 研究区域

吉林省作为农业大省和绿色食品大省，具有十分优质的耕地资源.长春市是吉林省的省会，地域辽阔，土地资源较丰富.土质主要是黑土、草甸土、黑钙土等，土质肥沃.全市有林地26.5万hm2，森林组成以东亚阔叶林成分为主.野生植物资源群落中，有森林植物、草甸植物、草原植物等，具有经济价值的野生植物300余种.吉林市是吉林省下辖地级市、吉林省第二大城市，资源丰富，物产丰饶.土地、水利、矿产、森林、野生动植物资源均高于全国平均水平.

尽管长吉两市的土地资源总量很大，但是能为城市化发展所用的后备资源并不充裕，随着城镇化和工业化进程的加快，城市发展和耕地保护之间的矛盾也进一步加深，潜在的问题也更为严峻.近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，耕地资源不断减少，为了保持耕地动态平衡，开展吉林省人地挂钩研究探索工作十分必要.[12]

1.2 数据来源

本研究中的人口数据来源于吉林省第六次人口普查数据中的常住人口数据；规划期的城镇化率、农村人口、农村居民点面积等数据来自于《吉林市统计年鉴(2006—2011年)》和《长春市统计年鉴(2006—2011年)》；规划期人均建设用地标准参照《吉林省新型城镇化规划(2014—2020年)》与《吉林省土地利用总体规划(2006—2020年)》中所确定的标准.

1.3 预测模型

按照用地标准法的原理，采用人口预测模型估算长吉两市各县区规划期末2020年的人口数.人地挂钩要保证城镇建设用地增加的规模与吸纳农村和外来人口相协调，城镇建设用地新增的规模取决于向城镇转移定居的农村人口数量和用地标准.因此确定农村人口到城市定居的规模是人地挂钩测算和实施的基础和关键.由于在城市的发展过程中，随着城市规模的扩大，建设用地的真实需求量不仅仅建立在户籍人口的需求之上，城市的常住人口比户籍人口更能准确地反映城市的发展，因此本文选取常住人口数作为人口预测模型的基础数据.预测模型为

P=N(1+γ)n.

式中：P为规划目标年的总人口数；N为规划基础年的总人口数；γ为规划期人口平均增长率；n为规划年限.

人均建设用地标准根据《吉林省新型城镇化规划(2014—2020年)》中所规定的115 m2/人和《吉林省土地利用总体规划(2006—2020年)》中所规定的127 m2/人，综合考虑长吉两市在吉林省城市发展中的地位和带动作用，确定长吉两市人均建设用地标准为115 m2/人，在人口预测模型的基础上进行城市建设用地增加规模的预测.计算公式为

S=A×(P-Pa).

式中:S为目标年城镇建设用地面积；P为规划目标年的总人口数；Pa为规划基期常住人口中居住本乡、镇、街道且户口在本乡、镇、街道的人口数量；A为目标年人均城镇建设用地标准.

测算目标年农村建设用地理论可腾退规模，即农村居民点整理潜力预测.根据人均建设用地标准和地方规定的人均建设用地标准测算目标年农村建设用地理论可腾退潜力.测算公式为

ΔS=S-B×Po.

式中:ΔS为待整治农村居民点整治潜力；S为待整治现状农村居民点用地面积；B为人均用地国家标准；Po为目标年待整治农村居民点农村人口数.

2 长吉两市城乡建设用地人地挂钩指标预测

2.1 城镇人口规模预测

根据第六次人口普查资料的统计结果，城市建设用地人地挂钩预测所用的吸纳人口规模数据为常住人口中除居住在本乡、镇、街道，并已在本乡、镇、街道办理常住户口登记外的其他外来常住人口.根据吉林省第六次和第五次人口普查资料，吉林省常住人口的年平均增长率在0.07%左右，长春市和吉林市属中心城市，常住人口年平均增长率保持在0.1%左右.对长吉两市2020年各县区的人口规模进行预测，预计2020年长吉两市的城镇人口将达到1 220.90万人，其中包括居住在本乡、镇、街道，并已在本乡、镇、街道办理常住户口登记的人口960.52万人；居住本乡、镇、街道，户口在外乡、镇、街道，离开户口登记地半年以上的人口251.28万人；居住本乡、镇、街道，户口待定的人口3.97万人；原住本乡、镇、街道，现在国外工作学习的人口5.18万人(见表1).

表1 长吉两市各市县区2020年常住人口预测 万人

(a)居住本乡、镇、街道，户口在本乡、镇、街道；(b)居住本乡、镇、街道，户口在外乡、镇、街道，离开户口登记地半年以上；(c)居住本乡、镇、街道，户口待定；(d)原住本乡、镇、街道，现在国外工作学习.

2.2 建设用地规模需求预测

根据预测，2020年末长吉两市各市县区的人地挂钩城镇建设用地需求合计为29 944.67 hm2.其中：在长春市中，南关区的人地挂钩需求量最大，为4 388.96 hm2，其次是绿园区，为4 123.13 hm2，朝阳区为3 176.25 hm2，宽城区为 2 575.94 hm2；在吉林市中，昌邑区的人地挂钩需求最大，为1 978.43 hm2，其次是龙潭区和船营区，分别为1 234.12 hm2和1 206.10 hm2；人地挂钩需求最少的是农安县，为481.45 hm2(见表2).

表2 长吉两市各市县区2020年城镇建设用地需求量

2.3 农村建设用地整治潜力预测

农村建设用地整治对象主要是农村居民点用地，其潜力主要来源于降低农村人均建设用地指标、提高建筑容积率、闲置宅基地复垦及中心村建设，并以整理后增加有效耕地作为衡量整治潜力的标准.[13-15]农村居民点整治潜力估算常用人均和户均建设用地标准法[16]、宅基地闲置率法[17]、提高建筑容积率法[18]、城镇体系规划法[19]和综合评价法[20-21]等方法，这些方法多从单一的角度估算不同地区农村居民点整治潜力.由于本研究具有详细的农村人口数据和农村居民点历年变化数据，因此选取人均建设用地标准法作为测算农村建设用地潜力的方法.

人均建设用地标准法是依据农村居民点用地的现状和确定的人均居民点建设用地整治标准，测算出农村居民点的整治潜力，但以此标准测算的农村居民点整治潜力只是理论潜力.[22]人地挂钩建设用地现实潜力的测算是在人均建设用地标准法的基础上进行自然、经济、社会等方面的修正综合后确定的.根据《吉林省土地整治规划(2011—2020年)》的测算，吉林省农村居民点整治的综合修正系数为0.38，最终将理论潜力转化为现实潜力.经测算，得到长吉两市各地区农村居民点整治的理论潜力(其中出现的负值代表已无潜力，用0代替)，结果见表3.长吉两市各县市区农村居民点整治的现实潜力约有53 279.57 hm2，除宽城区外，其他县市区的农村居民点均有整治潜力，其中农安县面积最大，整治潜力为11 171.76 hm2.长春市的市辖区(除双阳区外)农村居民点整理潜力较小，均小于1 000 hm2，而农安县、九台市、榆树市与德惠市的农村居民点整治潜力均大于5 000 hm2.吉林市的市辖区农村居民点整治潜力面积分布均匀，均在1 000～1 500 hm2，而所辖其他县市(除桦甸市外)农村居民点整治潜力均在2 000 hm2以上.较吉林市而言，长春市农村居民点整治潜力在各县市区差异较大.

表3 长吉两市各县市区农村居民点整治潜力

3 城乡建设用地需求与潜力挂钩对比和分区

由于各个地区发展存在差异，县域范围内的城乡建设用地人地挂钩无法满足一些地区指标要求.本文在县域范围内进行建设用地需求和农村居民点整治潜力平衡分析，测算出地区指标能否满足当地内部调整的需求，将指标有盈余的地区和指标欠缺的地区重新进行“人地挂钩”.

将长吉两市各县级单位农村居民点整理的现实潜力与人地挂钩城镇建设用地的需求量相减，得出各县级单位建设用地人地挂钩能力指数，结果见表4.由表4可以看出，不同地区之间挂钩能力存在较大差异.长春市范围内的南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区以及吉林市范围内的昌邑区，农村居民点整理潜力均不能满足城市建设用地的需求；而其他县市区，农村居民点的整理潜力可以通过城乡建设用地增减挂钩，通过拆旧区和建新区来满足自身城市建设用地的需求.

表4 2020年各市县区城乡建设用地潜力对比

注：括号内为负值，代表建设用地潜力.

为了有效调节各乡镇之间挂钩能力的不均衡性，根据测算结果，将长吉两市各县市区按其挂钩能力分为三类区域：

(1) 人地挂钩需求区.该区域的建设用地人地挂钩能力指数均小于0，农村建设用地整治的现实潜力不能完全满足城镇发展中人口增长对城镇建设用地的需求，需要向其他县级单位购买用地指标.这些地区包括长春市的南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区，以及吉林市的昌邑区(见图1).其中南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区均是长春市科技、文化与商贸的中心城区，昌邑区是吉林市中心城区和经济中心，这些地区农村建设用地数量较少、土地利用集约度较高、人口较为集中，在未来发展中对城镇建设用地需求量相对更大，人地挂钩更为急迫，因此该类地区在立足自身潜力挖掘、加快农村居民点用地整理的同时，也要为异地指标交易做准备；同时，政府在宏观调控时也应当优先保障这些地区的建设用地需求.

(2) 人地挂钩自给区.该区域的建设用地人地挂钩能力指数在0～50 hm2之间，农村建设用地可以通过本县市区农村土地整治满足自身城市建设用地需求且无剩余潜力，这些地区包括吉林市的龙潭区、船营区和丰满区，这类地区在预测目标年之前，能够通过在本县市区建立城乡建设用地增减挂钩项目区，获取城市发展所需的建设用地指标；并且这三个地区均属于吉林市的行政区，是吉林市的经济、文化及商贸中心，同时又有丰富的景观资源.因此在未来发展中对这部分地区要注重合理的规划，针对各区的实际情况采取适宜的挂钩模式，合理利用土地资源，保障人地挂钩政策的顺利实施.

(3) 人地挂钩供给区.该区域的建设用地人地挂钩能力指数均大于50 hm2，是通过本县市区农村土地整治满足自身城市建设用地需求且有剩余潜力的地区.这类地区不但可以为自身提供充足的建设用地指标，而且通过土地整治活动可以提供大量的剩余建设用地指标供其他县市区使用.这些地区包括双阳区、农安县、九台市、榆树市、德惠市、永吉县、蛟河市、桦甸市、舒兰市和磐石市.由于这些地区农村居民点用地整治潜力较大，因此对解决长吉两市人地挂钩中挂钩能力不足的问题起着关键性的作用.所以这些地区应当作为异地挂钩的重点区域，加大农村居民点用地整治力度，储备更多的挂钩指标，以解决其他地区指标不足的问题.

图1 长吉两市城乡建设用地人地挂钩需求分区

4 结论与讨论

4.1 长吉两市城乡建设用地人地挂钩能力整体较高

根据人地挂钩政策在河南省的试点经验，对长吉两市各地区未来的常住人口和所需的城镇建设用地进行了预测，然后根据土地利用现状和土地整理估算了各县级单位农村居民点用地整理的现实潜力，通过与城镇建设用地需求量进行对比，得到长吉两市各县市区人地挂钩的能力指数.预计到2020年长吉两市城市常住人口将增加至1 220.9万人，城市建设用地需求量为29 944.63 hm2，农村居民点整治潜力为53 279.57 hm2.从整体来看，长吉两市的农村居民点整治潜力大于城市建设用地需求，这说明在两市范围内，通过农村居民点用地整治能够满足长吉两市整体上的城镇建设用地需求.

4.2 长吉两市城乡建设用地人地挂钩能力区域差异较大

从长吉两市的各县级单位来看，各地区的人地挂钩能力有着较大差异，因此在规划人地挂钩政策的实施方案时，应当根据各县级单位的土地资源以及空间位置采取不同的措施来进行调节.

对各地区的人地挂钩能力进行分区的结果显示：南关区、宽城区、朝阳区、二道区、绿园区、昌邑区为人地挂钩需求区；龙潭区、船营区、丰满区为人地挂钩自给区；双阳区、农安县、九台市、榆树市、德惠市、永吉县、蛟河市、桦甸市、舒兰市和磐石市为人地挂钩供给区.其中，人地挂钩需求区和人地挂钩自给区所占比例较小，呈两点分布.人地挂钩需求区除吉林市的昌邑区外，均属于长春市的中心城区，是长春市经济增长和区域发展的核心区域，该区域人口密度大，城镇建设用地供不应求，而周边的农安县、德惠市、九台区、双阳区农村居民点用地整理潜力较大，因此对该类地区应当着重考虑异地挂钩；人地挂钩自给区均位于吉林市的中心，该区域供需平衡，能够通过自身挖潜来满足城镇建设用地的需求，因此对该类地区应当予以保护，在保障生态安全的基础上加快农村居民点用地的整理；长吉两市的人地挂钩供给区在三种分区中所占比例最大，分布最广，该区域农村居民点用地整治潜力大于城镇建设用地需求，供大于求，因此应当在保障自身稳定发展的同时，尽快与人地挂钩需求区建立异地挂钩的联动关系，推进城乡一体化发展.

4.3 人地挂钩政策的顺利实施在于实现指标的跨县域周转

通过对各县区人地挂钩能力指数的测算对比可以看出，仅仅局限在县域范围内的增减挂钩无法破解人口城镇化和土地城镇化不协调的问题，而人地挂钩可以通过对农村居民点的整理来获取建设用地发展所需指标，并实现指标的跨县域周转，能够有效地解决这一问题.本文对人地挂钩能力指数的测算，为长吉两市人地挂钩政策的实施提供了借鉴，对人地挂钩工作的开展具有一定的指导意义.在将来的研究中，人地挂钩的指标交易将是研究的热点.

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Predictionofurbanandruralconstructionland’ssupplyanddemandindicatorsunderhuman-landlinkinginChangchunandJilin

LI Qing-yu1，LI Yue-fen1，GONG He-yang2，WANG Dong-yan1

(1.College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun 130061，China； 2.Changchun Institute of Urban Planning&Design，Changchun 130033，China)

In order to guarantee the human-land linking policy’s implementation pertinently，taking the cities and counties in Changchun City and Jilin City which have high level of urbanization for example，the paper predicts the resident population of the Jilin and Changchun regions in 2020 by the population forecast model.Based on the construction land per capita standard methods，the paper estimates the supply and demand of land for construction and carries out the relevant research about human-land linking partitions.The following conclusions can be drawn：the demand for construction land in Changchun and Jilin City will reach 29 944.63 hm2and rural residential renovation potential will reach 53 279.57 hm2in 2020.Through comparing the demand and potential in all regions，the article concludes that Nanguan district，Kuancheng district，Chaoyang district，Erdao district，Lvyuan district and Changyi district are the demand area on people linked to land planning.Longtan district，Chuanying district，Fengman district are self-sufficient area on people linked to land planning.Shuangyang district，Nongan，Jiutai，Yushu，Dehui，Yongji，Jiaohe，Huadian，Shulan and Panshi are the supply area on people linked to land planning.

human-land linking；urban and rural construction land；potential estimation；zoning；Chang-Ji area

1000-1832(2017)04-0120-08

10.16163/j.cnki.22-1123/n.2017.04.023

2016-03-21

吉林省自然科学基金资助项目(201215017).

李晴宇(1991—)，女，硕士研究生；通讯作者：李月芬(1974—)，女，博士，副教授，主要从事为土地资源评价、土地利用研究.

F 293.3学科代码790·4720

A

(责任编辑：方林)