大城市森林公园维护管理费用标准的研究——以北京市森林公园为例

秦 学，司有山，邓立斌

（1.广东财经大学 地理与旅游学院，广东 广州 510320；2.国家林业局 调查规划设计院工程咨询设计处，北京 100714）

大城市森林公园维护管理费用标准的研究
——以北京市森林公园为例

秦 学1，司有山1，邓立斌2

（1.广东财经大学 地理与旅游学院，广东 广州 510320；2.国家林业局 调查规划设计院工程咨询设计处，北京 100714）

为形成科学、合理的森林公园维护管理费用投入机制，促进城市森林公园的健康持续发展，以北京市为例，通过实地调查研究，借鉴国内外森林公园维护管理的经验，结合国内森林公园管理及森林旅游发展状况，提出了设施维护、资源管护、环境保护和旅游管理“四位一体”的森林公园维护管理整体框架。在森林公园维护管理费用支出现状基础上，根据森林公园发展趋势，拟订出基于不同等级、区位及类型的大城市森林公园维护管理费用的一般标准。

森林公园；维护管理费用标准；北京市

森林公园是我国起步早、影响面宽的自然保护地品牌之一[1]。普通的“公园”人们并不陌生，它常指城市中供居民娱乐消遣的公共设施，而森林公园却不能理解为“森林”和普通意义“公园”的简单叠加，而是有特定的含义,森林公园中的“公园”为一专有名词,来源于国外的“国家公园”(National Park)，而国家公园已有100多年的历史。自1872年美国建立“黄石国家公园”后，“国家公园”一词就在全世界许多国家使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都指一类自然保护区[2]。由此可见，森林公园设立的首要目的更多在于对当地自然景观、生态环境进行保护。目前，国内学者对森林公园的研究主要涉及游客行为特征、形象感知、游憩价值评价、旅游产品开发的评价模型与应用、环境承载力评估、技术效率测算与分析、演变历程和经营转型、问题及对策等[3-11]，而对森林公园维护管理费用标准方面未有学者研究。

长期以来，我国森林公园的各类建设项目大多以单独立项的方式进行财政申报，维护经费供给不足。同时，森林公园管理中还存在着体制机制不顺、标准缺失、维护费用支出混乱等问题，严重制约了森林公园的健康持续发展。本文以北京市为例，调查其森林公园维护管理现状，结合相关理论与实践，对北京31个森林公园的维护管理进行调查研究。构建起森林公园维护管理的整体框架，提出大城市森林公园维护管理费用的一般标准，为国内森林公园、自然保护区、旅游景区等方面的维护管理实践提供借鉴。

一、文献综述

（一）相关标准现状

目前国内尚未有森林公园维护管理费用标准，已有相关标准包括：《北京城市公园维护管理费用标准研究（2011）》、《北京市城市绿地建设和管理等级质量标准（试行）（2006）》、《北京市园林绿化局关于绿地养护管理投资标准的意见》（京绿发[2008]11号）、《城市园林绿化养护管理标准（DB11/T213-2003）》（北京市）、《园林绿化养护技术等级标准（DG/TJ08-702-2011）》（上海市）、《国家林业局关于颁布＜国有林场基础设施建设标准＞和＜森林生态站工程项目建设标准＞的通知》（林规发[2013]70号）等。

目前，这些已有相关维护管理标准主要集中在绿地养护和管理方面，对服务巡查、游客管理、古树名木养护、文物保护等方面暂未考虑。且没有森林公园维护管理的理论框架和费用参考标准。

（二）研究文献综述

国内关于维护管理费用标准的理论研究较少，且主要集中在道路、电网、园林等工程建设方面[11,12]。舒健群[13]认为，作为城市公园维护主要对象的公园绿地、设施与水体, 既是公园维护工作的主要载体,更是公园维护管理费用投人的核心。李进军[14]把太原市森林公园内绿化养护与绿地管理划分为3个级别，一级区域（门区疏林草地，一、二级干道两侧绿地等）的养管，要做到非常精细；二级区域（有林下地被物的绿地、针叶林等）的养管任务相对一级区域较轻；而老林地和无地被物的绿地及水面管理较为粗放，可作为三级养管区。张健华[15]认为，生态旅游区游客管理是生态旅游区管理中的一个重要组成部分，是成功地保护生态旅游区的生态、社会、经济和文化价值的一个关键。根据1994年林业部颁布的《森林公园管理办法》第六条规定，依据森林风景的观赏、科学、文化价值、区位条件以及知名度，森林公园被划分为国家级、省级、市(县 )级三级[16]。

目前已有的相关研究文献，主要考虑维护管理的某一方面费用，如绿地、设施、游客等，缺少宏观综合考虑，但是分级研究思想对科学拟定森林公园维护管理费用标准具有借鉴意义。因此，本文从更加宏观、全面的角度提出森林公园维护管理整体框架，拟订出大城市森林公园维护管理费用的一般标准。

二、研究方法

本文针对北京市森林公园维护管理现状，结合笔者的实践经验及相关专家意见，设计了一套森林公园维护管理调查表，具体包括：北京市森林公园基本情况统计表、北京市森林公园设施维护费用统计表、北京市森林公园资源管护费用统计表、北京市森林公园土地利用现状统计表以及北京市森林公园森林旅游现状统计表等。

本项研究采取实地调查及访谈相结合的方法，对北京31个建制性森林公园维护管理费用现状进行统计分析。首先将调查空白表格分发到北京市各区县、各森林公园主管主营部门，请各森林公园按照表格内容及填写要求，根据自己的具体情况，逐项填写表格，回馈给笔者，进行综合。然后笔者对重点森林公园进行抽样调查统计，核实、修正数据。在2015年9-10月间选取了代表性的森林公园进行了实地调研，实地查看了森林公园的地理位置、资源分布与开发利用状况、资源维护管理状况、设施设备使用及维护状况、旅游活动及其管理状况等，并就森林公园门票价格、管理人员工作状况、公园投入等方面的情况询问了部分森林公园的工作人员或管理者。如此，获得了北京大部分森林公园的维护管理费用原始数据，但仍然有一些森林公园的数据不完整，编制组随后进行了再次调查、核实、修正。

三、数据分析

（一）数据整理

笔者对收集的资料研究发现，由于北京各森林公园的等级和类型的不同，重点维护方向有所差异，并非所有森林公园都有设施维护费用、资源管护费用、环境保护费用等详细项目费用。有些森林公园的调查统计表格有些空白处，表示没有相关的建设事项及相应投入，也有些则是该公园缺乏统计资料，有些可能是统计人员统计不准确。对重点森林公园进行抽样调查统计，核实、修正数据。如此，获得了大部分森林公园的维护管理费用整理数据。

经对北京市各森林公园上报的数据进行整理，笔者得到各森林公园在设施维护、资源管护、环境保护三个方面的费用支出情况（见表1），从中可以看出，三项费用都有的公园只有13个，三项费用都缺失的公园有11个，有所缺失的公园有7个。

（二）数据分析

结合实地调研，笔者发现一些森林公园的维护管理费用偏低，导致森林公园的维护、管理、发展（比如森林旅游发展）处于自发、混乱状况，这些森林公园没有发挥应有的价值。这主要集中在维护管理费用低于0.1元/平方米（即1000元/公顷）的森林公园。因此，在计算、确定未来森林公园维护管理费用标准时，剔除维护管理费用低于0.1元/平方米（即1000元/公顷）的森林公园，取维护管理费用高于0.1元/平方米（即1000元/公顷）的森林公园各项维护管理费用的平均值，作为最终的维护管理费用标准。以下分别从设施维护费用、资源管护费用、环境保护费用三个方面统计（见表2-4）。

由于此前北京市各森林公园维护管理费用中没有“旅游管理”专项费用支出，根据本标准制订的指导思想和原则，作者结合国内外森林公园（及旅游景区）管理的经验，在本标准增加了此项费用，并根据北京市森林旅游发展趋势，特别是旅游安全和社会稳定的现实需要，将各森林公园旅游管理费用标准定为0.32元/平方米（3200元/公顷）。

表1 北京市森林公园维护管理费用现状统计†（单位：元/公顷·年）

表2 北京森林公园设施维护费用统计†

四、森林公园管理维护费用标准拟订

（一）森林公园维护管理整体框架构建

1980年8月，林业部发出《关于风景名胜地区国营林场保护山林和开展旅游事业的通知》，提出发展森林旅游。而后，森林公园开发建设的重要目的之一是发展旅游，各种软、硬件设施开始遍布森林公园之中，设施管理成为森林公园维护的重要组成部分。森林公园中的动植物资源是开展森林旅游的基本载体，科学的资源管理手段可以促进森林公园可持续发展。同时，森林公园管理主要目的是促进森林公园生态环境与社会经济发展相协调，更加注重对当地生态环境的保护，保护第一，发展第二。随着森林旅游深入开展，大量游客涌入，各种突发安全事故不断增加，生态环境容量也受到威胁，对游客行为的引导和管理也成为森林公园管理的重要部分。总之，森林公园日常维护管理主要涉及人、财、物、事等四个方面。笔者结合北京市森林公园建设管理和经济发展实际情况，从设施维护、资源管理、环境保护和旅游活动管理等四个方面拟定北京森林公园维护管理整体框架，这四个方面的涵义是指：

表3 北京森林公园资源管护费用统计†

表4 北京森林公园环境保护费用统计†

（1）森林公园设施维护：指森林公园内设施的日常维修保养（含保洁），即为保持设施的完整和正常运行所进行的预防性保养和轻微损坏部分的修补，不包括设施更新和设施建筑主体结构的修复；为保证设施的正常运转及维护设施的原有功能而进行的清洁、紧固、调整、润滑及检修等；应对水火灾害损坏设施的消防和紧急处理；设施大修及水电费。包括基础设施、服务设施、景点设施、生态文化设施四大类。

（2）森林公园资源管理：指植被资源、植物资源、动物资源、水体资源和山体资源等自然资源和文物古迹等人文资源的保护管理，主要包括森林防火、植物保护、动物保护、水体保护、山体保护以及日常巡护等。

（3）森林公园环境保护：指森林公园人口活动区域的垃圾消纳清运、水体保洁（含漂浮物清除和污水处理）。

（4）森林公园旅游管理：指对森林公园中的旅游活动实施的公共管理，包括对游客的人身财产安全保护、游客行为的引导与监督管理、游客群体公共秩序维护、旅游活动中重大安全事故或突发事件的应急处理等。

根据1994年林业部颁布的《森林公园管理办法》，依据森林风景的观赏、科学、文化价值、区位条件以及知名度等，森林公园分为国家级、省级、市（县）级，各级森林公园在设施种类及等级、资源丰富、环境容量、游客接待量等方面差异明显。与环城森林公园相比，大多数远离城区的山区森林公园在设施维护难度、资源管护丰度、环境保护范围等方面较大。参考北京森林公园分级管理现状，出于效率优先原则，笔者从国家森林公园、市级森林公园和区（县）级森林公园三个等级以及平原型和山区型两种类型来拟定森林公园维护管理费用标准。

（二）森林公园维护管理费用标准拟订

首先，明确森林公园维护管理费用的构成，根据森林公园维护管理的理论和实践，确定一座森林公园的维护管理费用由设施维护费、资源管理费、环境保护费和旅游活动管理费四部分构成。

其次，确定森林公园维护管理费用标准分级分类计算方法，根据北京市森林公园的等级（及相应的功能和服务能力）和区位（及相应的维护管理成本）不同，分为国家森林公园、市级森林公园和区县级森林公园三个等级，平原型和山区型两种类型，在进行森林公园维护管理费用估算时，以区县级平原型森林公园为基准标准，高级别和山区型森林公园的维护管理费用在基准森林公园维护管理费用基础上乘以相应的调整系数。计算方法是：以区县级平原型森林公园维护管理费用为基准，系数1.0，山区型森林公园系数为1.1；市级平原型森林公园系数为1.2，山区型森林公园系数为1.3；国家级平原型森林公园系数为1.4，国家级山区型森林公园系数为1.5。

第三，估算森林公园维护管理费用标准（基准）的方式：根据综合估算的结果，列出森林公园维护管理费用的详细标准，费用标准计量单位统一设定为元/公顷/年，便于统计、估算、支付、检查、评估，有利于森林公园维护管理费用的科学、规范管理。

（三）森林公园维护管理费用参考标准

计算的结果是：设施维护管理费用的平均值是0.5元/平方米（5000元/公顷）、资源管理费用的平均值是0.44元/平方米（4400元/公顷）、环境保护费用的平均值是0.74元/平方米（7400元/公顷），三项加起来是1.68元/平方米（16800元/公顷）。旅游管理费用，此前各森林公园都没有此项预算和支出，笔者结合国内外森林公园（及旅游景区）管理的经验，在本标准增加了此项费用，并根据北京市森林旅游发展趋势，将各森林公园旅游管理费用标准定为0.32元/平方米（3200元/公顷）。四项费用加总，得出北京市森林公园维护管理费用标准是2.0元/平方米（20000元/公顷），此指标拟定为北京市森林公园维护管理费用标准的基准（区县级平原型），其他类型森林公园的维护管理费用标准，分别在基准标准基础上乘以相应的系数，最后得到北京市森林公园维护管理的参考标准（见表5）。

五、结论与讨论

表5 北京市各级森林公园维护费用参考标准†

在森林公园维护管理费用标准（基准）2.0元/平方米（20000元/公顷）的构成中，设施维护、资源管护、环境保护、旅游管理四项费用分别是0.5元/平方米（5000元/公顷）、0.44元/平方米（4400元/公顷）、0.74元/平方米（7400元/公顷）、0.32元/平方米（3200元/公顷），分别占比25%、22%、37%和16%。森林公园维护管理费用标准（基准）2.0元/平方米（20000元/公顷）是今后北京市有关部门拨付给各森林公园的维护管理的参考标准。北京市所有森林公园，包括现有31个建制性森林公园，及今后新建设的建制性森林公园，就根据各公园的类型和等级，按照这个标准（见表5）计算出其应得维护管理费用额度，全市所有森林公园的维护管理费用，就由各森林公园的维护管理费用加总而得。各森林公园今后在支出、使用维护管理费用时，可以在此参考标准（基准）2.0元/平方米（20000元/公顷·年）及所获维护管理费用总额内，根据自身的具体情况，适当调整设施维护、资源管护、环境保护、旅游管理四大部分维护管理费用标准的比例，相应地调整支出、使用费用。

最后需要说明的是，因北京市各森林公园的等级及类型不同，重点维护方向有所差异，管理维护项目不统一。有些森林公园则是缺乏统计资料，负责填写调查表的统计人员统计不准确。这些问题都会影响费用标准基础的制定，一定程度上造成误差。不同等级的森林公园，维护管理费用标准是在基准标准基础上乘上系数后产生的，这些系数的具体数值（1.2、1.3、1.4、1.5），也只是“一家之言”，实际应用中需根据社会经济发展现状及相关部门的意见和建议，进一步完善，以形成更有实践指导意义和理论价值的成果。

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Research on Maintenance Cost Standard of Big City of Forest Park -- A case study of Forest Parks in Beijing

QIN Xue1, SI Youshan1, DENG Libin2

（1. School of Geography and Tourism，Guangdong University of Finance & Economic，Guangzhou 510320，Guangdong, China；2.Engineering consulting and Design Department of State Forestry Administration, Beijing 100714, China）

In order to form a scientific and reasonable maintenance cost investment mechanism, promoting the sustainable development of forest park, taking Beijing city as an example, by field investigation, drawing on the experience of forest park maintenance management at home and abroad, it proposes a “four in one” overall framework of forest park management, including the maintenance of facilities, resource conservation, environmental protection and tourist management. Based on the current maintenance situation of forest park in Beijing city, combining the development trend of forest park, it draws up the general standard of big city forest park maintenance costs by different classes, zone bits and types.

forest park；maintenance cost standard；Beijing city

F59

A

1673-9272(2017)02-0049-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.02.010

2017-03-08

广东省哲学社会科学规划项目（GD13CGL16）；国家林业局调查规划设计院项目“北京市森林公园维护管理费用指导标准研究”。

秦 学，教授、博士，美国旧金山州立大学访问学者；E-mail：helmsman68@126.com。

秦 学，司有山，邓立斌. 大城市森林公园维护管理费用标准的研究——以北京市森林公园为例[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017, 11(2):49-54.

[本文编校：罗 列]