世界遗产景区门票价格管制的外部性分析

龙良富

（电子科技大学中山学院，广东 中山 528402）

世界遗产景区门票价格管制的外部性分析

龙良富

（电子科技大学中山学院，广东 中山 528402）

价格管制的总体目标是追求效率和公平，但我国中央政府和地方政府在世界遗产景区门票价格管制的决策中尚难二者兼顾，其决策行为对未参与决策过程的景区、旅游企业、旅游者产生了外部性，影响了他们的外部性收益。资源约束下的政府偏好以及多层次委托代理背景下的地方政府垄断行为将进一步加大世界遗产景区门票价格管制的外部性。通过建立有效的世界遗产景区价格管理机构、培育完善的社会监督体系、完善景区产品体系、建设其他旅游企业对世界遗产景区的反哺机制等措施，从而形成一套政府利益与公共利益激励共容机制，促使其外部性内部化，促进我国旅游业的持续发展。

政府；世界遗产景区；外部性；价格管制

世界遗产是国际社会对最具有价值的文化和自然遗产认定和保护的最高成果，其突出的遗产价值具有的品牌效应对旅游市场具有极高的吸引力，对地方旅游经济发展起到催化剂的作用。价格管制通常是政府管制的主要方式之一，对于我国世界遗产景区的政府价格管制，按照管制主体来分，可以分为两个阶段：一是2000年之前国家发展委员会拥有对世界遗产景区的价格管理权，在具体措施方面通过适当调整，在一定程度上保持了旅游经济发展和社会公平的均衡；第二阶段2000年国家发展委员会将20个主要国家级风景名胜区的门票价格管理权下放给地方政府之后，地方政府成为世界遗产景区门票价格管理者。趋于对地方经济的考量，门票价格开始跨越式增长，在一定程度上加大了旅游者支出负担，产生了社会不公平。

世界遗产景区管理主体变化是其门票价格变化的根本原因，不管是涨价还是降价，政府在世界遗产景区门票价格变化的决策行为都对未参与决策过程的景区、旅游企业、旅游者的利益产生了影响，如降价在使旅游者或企业获得收益的同时却使景区或地方政府利益受损，也就是说，世界遗产景区门票价格决策结果在产生正外部性的同时，也产生相应的负外部性。但在我国，世界遗产景区门票价格管制存在较强的随意性，缺乏政府行为外部性的系统思考，表现出管理主体的较强的“缺位”与“错位”[1]，这是价格管理机制缺失的表现。本文对当前世界遗产景区门票管理中政府行为的外部性进行探讨，将有助于政府在景区门票价格管理问题上找到合适的途径，促进我国旅游业的可持续发展。

在国际上，学者们普遍认为景区收取一定门票是被合理的，特别是在发展中国家，由于国家财政补贴投入有限，适当门票价格有利于景区保护和当地居民生活水平的提高[2]。世界遗产作为“一种创造天赋的杰作”或“罕见的自然美景”，几乎没有替代性竞争者，具有较为典型的自然垄断特征，需求价格弹性系数较小，因此，门票价格的提高对控制景区客流量方面的效果并不显著，提高景区的经营收入方面是行之有效的[3]。但从社会公平的角度出发，收费特别是高价格门票并不能够体现出公平，其将部分中低下阶层排除在了市场之外，违背了社会公平的原则[4]。因此，世界遗产景区作为一种公共物品，政府应该结合国情和地方经济，建立一套灵活科学的门票价格体系[5]。

但政府的行为就是一部分人通过集体决策规则对另一部分人施加的外部性，即政府行为或政府政策对企业和个人福利的影响是客观存在的。在我国，地方政府往往将历史文化和自然遗产的精神文化功能，改变成了经济功能，提高门票价格成为最直接增加经济收入的方法[6]。由此可见，我国政府对世界遗产景区价格调整决策行为对游客和旅游相关企业施加了某种成本或收益，即负外部性和正外部性，并且这种外部性是在缺乏任何相关的经济交易的情况下发生的。对于这种急功近利的管理方式，学者们提出了质疑，认为由于政府在旅游发展中的无效干预和过度干预，为寻租行为的产生提供了可能，使旅游经济资源无益损耗，导致政府在价格管理中存在外部性，即政府失灵[7]。因此，学者们倡导世界遗产景区门票管制应该考虑到客源数量、消费特征、顾客价值、居民收入等因素[8]，并提出了K值定价法[9]、基于多元价值体系的景区门票定价方法[10]、门票上限规制[11]等方法，以此来促进社会公平。

从当前研究情况来看，节假日景区门票价格下调是最近两年国家机构推出的新政策，至今尚无有学者进行理论分析。国内学者研究主要集中在分析世界遗产景区涨价导致的社会消极影响，并从微观的价格制定原则和方法进行探讨，但政府对价格管制需要服从效率和公平的总目标，世界遗产景区涨价或是降价是否满足了社会福利最大化？世界遗产景区的价格调整产生了哪些“外部性”？如何从制度上弥补这些缺陷？这些问题尚未有学者进行探讨。因此，只有从当前的政府价格管理制度产生的外部性以及政府失灵具体表现进行剖析，在此基础上构建世界遗产景区的门票价格管制体系，并在此框架中探讨价格管制方式、合理的定价标准等问题，才能更全面的解决当前的定价矛盾。

一、世界遗产景区门票价格管制过程中的外部性分析

（一）地方政府对世界遗产景区门票价格管制行为的外部性表现

当前，我国各地都将旅游业视为支柱产业或主导产业，景区，特别是世界遗产，作为旅游业的核心，是地方旅游经济收入的主要来源，因此，地方政府在对景区的管理过程中普遍追求经济利益最大化，具有明显的利益集团管制导向。基于多数景区其突出的遗产价值具有的品牌效应对旅游市场具有极高的吸引力，具有较强的自然垄断性质，需求价格弹性系数较小，涨价成为地方政府追求效率的直接行为，以此增加地方财政收入。但这对旅游者和其他旅游企业带来了一定的负外部性：一是旅游者由此增加了旅游预算，或是降低或减少自身在其他旅游企业的消费，导致旅游者的消费体验降低以及其他旅游企业的收益减少；二是高门票产生了较强的排他性，部分潜在旅游者被拒之门外，以黄山为例，当前黄山景区门票价格约占当地居民月人均可支配收入的15.4%，而国外国家公园门票价格一般不能超过当地人均月人均可支配收入的1%，高门票价格直接影响了景区经济、环境和社会效益以及游客旅游权利的实现[12]，这使得景区作为公共产品的福利性质难以完全体现，产生了社会不公平。

表1 地方政府门票管理行为的外部性表现及外部性收益变化

（二）政府对世界遗产景区门票价格管制行为的外部性特点

1.政府对世界遗产景区门票价格管制行为的外部性接受者广泛而多样

当前，我国旅游业蓬勃发展，2011年国内旅游人数达到8.78亿人次，其中世界遗产总接待人数超过全国国内旅游总数的十分之一，约近亿人次[13]，星级饭店和旅游社分别达到13513家和23690家。政府对世界遗产景区门票价格管制行为外部性的接受者涉及到近亿民众，也包含了涉及吃、住、行、游、购、娱等旅游要素的所有企业，既包含了社会大众、企业，也包含了各种利益集团和组织，不仅性质各异，而且数量众多。

2.各级政府主体价格管制行为对旅游企业和游客产生相反的外部性

世界遗产景区门票价格的变化对旅游企业的收益以及旅游者的成本函数产生了相应影响，并同时形成正、负两种外部性，这使它们的外部收益在价格调整过程中表现出一定的相互依赖关系。这种关系具体表现为景区与旅游者及其他旅游企业之间的外部性收益存在一定的对立关系，如价格上涨，景区将直接成为受益者，但旅游者和其他旅游企业收益将会减少。由此可见，世界遗产景区门票价格变化的外部性接受者之间存在明显利益差别和冲突。

3.旅游企业和游客作为外部性接受者和政府之间缺乏渠道实现外部性内在化

在我国，政府拥有世界遗产景区管理权，实质上拥有对市场价格的控制力量，虽然我国有景区价格变化相关的听证会，但消费者代表的独立性削弱或丧失，听证会的公正平等功能基本无法实现[14]。面对政府对景区门票价格的决策行为，即使景区管理人员与消费者，对政府政策的决策并不具有表决权，都难以通过谈判或协商改变政府的行为。在这种情况之下，世界遗产景区门票价格管制行为的利益受损方难以与政府通过市场交易的方法将外部性内部化，达到帕累托最优。

图1 政府旅游管理行为选择：是直接调控门票还是进行其他调整？

二、政府对世界遗产景区门票价格管理行为产生外部性的深层原因

（一）资源约束下的政府偏好

经济学中的“经纪人”假设当一个人在经济活动中面临不同的选择机会时，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，政府的管理行为也是人来制定的，他们都不可避免地带有经济人的特征，并在不同时期具有不同的目标[15]。地方政府官员在地方经济决策中，同样存在快速提高地方旅游经济收入以促进政绩的机会主义倾向，因此，如何在有限的财政资源条件和时间条件下实现目标，成为其首要考量的选择。如图2所示，在时间资源、财政资源、人力资源等条件约束下，政府对当地旅游管理行为面临是调控景区门票价格还是进行其他调整（如完善旅游产业链、提升旅游服务、开发具有附加值的旅游产品等）的机会选择：AB代表地方政府更注重地方旅游业的未来发展，将更多的资源放在进行其他调整；CD显示政府的偏好是中性的；EF表示地方政府在培育旅游产业中很少作为，倾向于只是提高景区门票价格。从当前我国旅游发展的总体情况来看，EF更能表现我国地方政府的旅游管理决策行为方式，从中景区获得正外部性，成为最大受益者，但旅游者及其他旅游企业外部性利益受到损害。

图2 我国世界遗产景区的委托代理关系

（二）多层次委托代理背景下的地方政府垄断行为

我国世界遗产景区属于公共资源，全民所有，政府拥有的行政管理权实质是全民将世界遗产景区委托给国家进行管理，形成委托与代理的关系。2000年后中央政府全面将世界遗产景区管理权下放到地方政府，形成第二层委托代理关系。同时，地方政府将景区再次委托给景区管理委员会进行具体经营管理。当前，各地为大力发展旅游业，纷纷将景区所属的企业性质业务成立旅游发展公司或旅游集团公司，最终使我国世界遗产景区处于行政管理（公益性）和经营管理（市场性）交错的状态[16]（见图3）。

在这种委托代理关系中，地方政府成为众矢之的。地方政府作为公共利益的直接代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使决策者所做决定的社会效应比中央政府进行干预以前更高[17]，但经济人的本性使得地方政府未必会按照中央的意愿采取行动，而是不断上调世界遗产景区门票价格，反而削弱了中央政府干预的社会“正效应”，也就是说，地方相关政策效果削弱而不是改善了社会福利，对旅游者和非景区旅游企业产生了负外部性，从而减少了二者的外部收益。产生这种结果的根本原因是在当前我国行政体制下，尚缺乏相关法律条文对地方地府在旅游决策中的失责及过错进行处罚，使中央政府与地方政府之间的委托代理关系（即第二层委托代理关系）处于松散状态。地方政府实质操控了世界遗产景区的使用权和管理权，对世界遗产景区进行垄断经营，从而可以忽视微观经济主体的满意度。如2013年五一期间，黄山等景区并未在假日期间按照发改委要求进行门票降价，而是之后的3天，但这种不按照中央指令进行调整的形成并未受到处罚。这意味着旅游者未能享受到政府政策带来的收益，对他们产生了负外部性，而潜在旅游者可能由于黄山没有降价而选择替代品，导致相关旅游企业收益减少。

三、政府对世界遗产景区门票管制外部性内部化途径选择

（一）构建完整的世界遗产景区门票价格管理体系，保障广泛的公共利益

1.中央政府主导建立世界遗产景区价格管理机构和培育社会监督体系

按照国际上的经验，世界遗产景区的定价权通常都在中央政府，并设有景区门票价格管理委员会进行控制。但在我国，各地世界遗产景区门票价格由地方发改委控制，其管制方式和行为不受中央政府的直接干预，难以实现中央政府价格审批与成本监控的一体化。因此，中央政府应该收回世界遗产景区的价格管制权，设置世界遗产景区发展委员会这一机构全权对价格进行管制。世界遗产景区发展委员会的构成人员由管理专家、经济学家、旅游研究专家、法学家等具有较强专业性的人才组成，对景区门票价格调整进行客观、公正的审批。

在中央政府将景区委托给地方政府进行经营和管理的现实环境下，为避免其“经济人”的行为选择，中央政府需通过完善旅游法规（如世界遗产景区管理法）、旅游行政监察及价格听证制度对其实行有效的监督和制约机制，同时引入非营利组织协同监督，对地方政府违反价格管制的行为进行处罚，充分体现价格管制中的民主与法制，以促进景区门票价格的公平与合理。

2.引入价格上限，在此基础上形成多样化的价格管制方式

在世界遗产景区价格管制定价标准上，可以引入利特蔡尔德设计的价格上限定价模型，将管制价格、零售物价指数（RPI）和景区生产效率（X）结合起来，形成世界遗产景区基本调控模式，具体为：

Pt=Pt-1(1+PRI-X)[18]。

其中Pt-1表示调整之前的价格，Pt表示调整后的价格。价格上限的世界遗产景区价格管制方式及考虑到了物价变化，即景区的成本支出的基本变化，也涉及到景区的经营效率。如果PRI-X为正值，景区需降价，反之则应涨价，这在一定程度促使世界遗产景区不断完善产业链，提高服务水平，从而提高其生产率，以获得更好的经济收入。

同时，世界遗产景区发展委员会应引导世界遗产景区实行差别定价，对不同类型的旅游者、不同季节、不同地区差异制定不同的价格，如在节假日继续加大降价力度，或开展淡季旅游的“免费月”等，使价格能真实反映世界遗产景区的供求差异，体现公共资源类旅游景区的社会公益属性，保障公众的利益。

（二）完善景区产品体系，建立其他旅游企业对世界遗产景区的反哺机制，保障地方政府利益

在我国财政支持有限的情况下，限价或降价将直接对世界遗产景区产生负外部性，导致其收入减少，地方政府因此其门票税收将直接减少，但景区可以通过内外部机制建设使外部性内部化：一是完善景区产品体系和服务功能，增强景区自身的营运能力，以此增加景区的收入。世界遗产代表一种创造天赋的杰作或具有绝妙的自然现象及罕见的自然美景，在旅游产品开发中可以充分万挖掘其资源赋存，开发主题酒店、特色餐饮、纪念品和工艺品以及高品位游憩项目，增加出租车和专业向导服务等方式，让旅游者真正留下来进行深度体验。按照国际经验，一旦游客住下来，门票收入和综合收益是1比7的关系，以此带动消费以增加地方政府营业税；二是建立其他企业对世界遗产景区的反哺机制。抑制世界遗产景区门票产生的杠杆效应将在一定程度对地方旅游企业产生正外部性，使之增加收益。以杭州西湖部分景点免票的情况来看，十年之内游客人次增加了2.1倍，旅游总收入增加了3.7倍，并形成了世界遗产景区管理中的西湖模式。地方政府可以制定政策引导非景区旅游企业对世界遗产因为价格下降导致的经济流失进行合理的弥补，如按照非景区旅游企业因此而增加的游客数或旅游收入进行一定比例的提成，以维护景区的保护问题。

（三）成立世界遗产文化和自然保护基金会，多种途径筹集资金

在发达国家，世界遗产景区门票收入在其运营费用中占比通常较小,景区运营主要依靠政府补贴或其他盈利渠道，但在我国二者都受到限制的情况下，我国可成立世界遗产文化和自然保护基金会，为遗产的识别、保护、保存和复原等提供必要的资金支持。在筹集资金方面，在争取联合国教科文组织的资金援助的同时，鼓励企业组织及个人对世界遗产维护和保护工作进行捐赠，通过发行彩票、纪念邮票等方式，吸引更多的民间资金弥补低票价导致的景区负外部性，以此减少政府对世界遗产保护的资金压力，保障世界遗产限制门票价格产生的社会正效应。

三、 结论

价格管制的目标是追求效率与公平，世界遗产景区门票价格管制的目标同样如此。但在现实世界中，二者又是一对矛盾体，并产生相对的外部性：地方政府在世界遗产景区门票价格管制过程中强化经济效率，强调个体利益，但难以保障公众游览休憩的权利；中央政府限价或降价，强调群体利益，但在短时期内抑制了景区及地方政府的经济收入。作为个体利益和群体利益的地方政府利益与公共利益之间的矛盾和冲突，是在由于实现条件和实现时间的制约，各个利益主体的利益不能同时实现或根本无法实现造成的,但这种矛盾属于非对抗性矛盾[19]。公共选择理论强调，不能把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构，然后再虔诚地等待它的恩赐[15]。因此，在中央政府将世界遗产景区管理权下放到地方政府的现实环境之下，资源约束下的政府偏好以及多层次委托代理背景下的地方政府垄断行为将进一步加大世界遗产景区门票价格管制的外部性。因此，通过建立有效的世界遗产景区价格管理机构、培育完善的社会监督体系；制定价格上限等手段，保证其门票价格调控范围的合理性，增强社会公益性。同时，通过完善景区产品体系、建立其他旅游企业对世界遗产景区的反哺机制、成立世界遗产文化和自然保护基金会等措施，保障世界遗产维护资金，弥补政府财政支持的不足，从而形成一套政府利益与公共利益激励共容机制，促使其外部性内部化，促进我国旅游业的持续发展。

[1]张朝枝.辨析世界遗产地门票涨价.价格理论与实践,2005(4): 15-16..

[2]Kreg Lindberg,Bruce Aylward. Price Responstiveness in the Developing Country Nature Tourism Context[J].Journal of Leisure Reasearch,1999,31(3):281-299.

[3]Bruce Knapman. Recreationa Users Fees:an Austrlian Empirical Investigation[J].Journal of Sport Management,2003, 17:142-145.

[4]Thomas A.More. A Functionalist Approach to User Fees[J].Journal ofLeisure Research,1999,31(3):227-244.

[5]方 璇.遗产类景区门票价格管理研究[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版）,2008(6):111-114.

[6]吴人韦,杨继梅.我国遗产旅游开发的问题、误区及对策研究[J].旅游科学,2005,19(2):20-23.

[7]刘 晓.和谐旅游的经济学视角研究[D].青岛:中国海洋大学,2006.

[8]徐彩球,赖明谷.旅游景点门票科学定价研究[J].价格月刊,2006(12):15-16.

[9]张 雷,林越英.世界遗产地景区门票定价理论研究[J].北京第二外国语学院学报(旅游版), 2006(5):8-15.．

[10]贾真真,吴小根,汤 澍.基于多元价值体系的旅游景区门票价格研究[J].广西社会科学,2008(3):77-81.

[11]吴文智,赵 磊.我国公共景区门票价格政府规制研究[J].经济问题探索,2011(12):126-130.

[12]刘鹏飞,梁留科,刘 英.中美国家风景名胜区门票价格比较研究[J].地域研究与开发,2011,30(5):108-111.

[13]黄 英. 潜在市场对世界遗产景区门票价格变动敏感度的实证研究[J].旅游论坛, 2011, 4(3): 96-100.

[14]刘细良,杨榕桦,刘正桥.试论价格听证中消费者代表的独立性——以调整武陵源核心景区门票价格听证会为例[J].消费经济,2006,22(6):92-94.

[15]臧传琴. 从“经济人”假设到“政府失灵”——评公共选择学派的“政府失灵”论[J].江汉论坛,2007(2):47-50.

[16]李洪波,吴建华. 试析旅游景区中的权力关系及其管理体制[J]. 广州大学学报(社会科学版),2005,4(8):51-55.

[17]王慎之.西方经济思想库(3卷)[M].北京:经济科学出版社,1997: 316-317.

[18]张红凤.西方规制经济学的变迁[M].北京:经济科学出版社, 2005: 247.

[19]王伟光.利益论[M].北京:人民出版社,2001: 55.

Analysis on the Externalities of World Heritage Scenic Spots’ Ticket Price Controls

LONG Liangfu
( Zhongshan Institute, University of Electronic Science and Technology of China, Zhongshan 548202, Guangdong, China)

Overall goal of Price control is pursuit of ef fi ciency and fairness, but it is hard for the central government and local governments in our country to give consideration to the both in the decision-making for world heritage scenic spot ticket price control. The decision-making behavior produces externalities to the scenic area, tourism enterprises, tourists that does not participate in the decision-making process, and affects their external bene fi ts. Government preference under the restriction of resources and local government monopoly under the background of multi-level principal-agent will further increase the externalities of world heritage scenic spots’ ticket price controls. Therefore, this paper suggests that through the establishment of an effective world heritage scenic spot price management mechanism, cultivation of perfect social supervision system , improvement of scenic spot product system, construction of the feedback mechanism of other tourism enterprises to the world heritage scenic spot and other measures, a government and public interests compatible mechanism can be formed to internalize the externalities, and to promote the sustainable development of Chinese tourism industry.

government; world heritage scenic spot; externality; price control

F591

A

1673-9272(2017)03-0069-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.03.012

2017-04-21

广东省哲学社会科学规划项目“城镇化进程中的民俗复兴与地方文化发展——以小榄菊花会为例”（GD16XGL25）。

龙良富，副教授，硕士；E-mail：358209449@qq.com。

龙良富.世界遗产景区门票价格管制的外部性分析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017, 11(3): 69-73.

[本文编校：徐保风]