山东济莱协作区环境保护一体化发展研究

(1.山东师范大学，山东 济南 250014；2.山东师范大学法学院，山东 济南 250014)

山东济莱协作区环境保护一体化发展研究

于杰1徐庚*王田田2葛菲2

(1.山东师范大学，山东 济南 250014；2.山东师范大学法学院，山东 济南 250014)

山东济莱协作区作为省会城市群经济圈的重要组成部分，在推动省会城市群经济圈协同发展方面具有典型的示范作用。在济莱协作区一体化发展背景下，环境保护协作成为区域协同发展一项重要任务，要求济南、莱芜两市解决共同面临的环境问题，实现资源共享、技术共享，制度共享。济莱协作区协同治理大气环境与水环境污染是当前首要的环境保护工作。济莱协作区应调整协作区产业布局，建立超越行政界线的管理平台，建立区域性生态补偿基金，统一协作区环境保护制度体系，组建济莱协作区环境监测网，实现区域环境保护协同共治。

济莱协作区；环境保护；协同治理；一体化

山东省人民政府2013年印发的《省会城市群经济圈发展规划》明确构建“济莱协作区”的战略任务。截止2016年济莱协作区一体化已取得重要进展，实现了包括交通同城化、通信同城化、户籍管理同城化、公共服务同城化及资源配置同城化在内的五个“同城化”，为两地的发展带来了新的活力。但济莱协作区一体化中仍存在问题：两市尚未形成良好的环境共治机制，没有从区域出发，对两市的环境问题进行治理；两市产业结构差异化明显，产业互动的良性循环难以形成；两市之间尚未形成完善的协同治理机制，政治上尚未形成区域间的合作制度和机制的构建工作。本文对济莱两市目前存在的主要环境问题进行分析，试图探索济莱两市协同治理环境问题的突破口，以实现济南莱芜协同保护生态环境，促进区域环境改善，提高环境治理效率。

1 文献综述

目前学者关于环境保护一体化的研究集中在针对京津冀经济圈的研究上，重点集中于在区域的视角下如何统筹京津冀环境保护的问题，也有部分文献对济莱协作区环境协同治理做了探讨。

在环境保护一体化的概念方面，张耀军(2014)指出京津冀一体化包括经济一体化、生态环保一体化和公共服务一体化，其中经济一体化是基础，生态环保一体化是保障，公共服务一体化是归宿[1]。生态环保一体化要求各个主体不仅要考虑自身的环境问题，还要考虑自身区域之外的环境问题。张少红等(2016)认为京津冀生态环境保护一体化是指三地通过创新机制与制度来实现各个主体的生态环境质量目标，北京、天津、河北三地研究和制定一个统一的标准，共同开展相关工作[2]。

在京津冀环境问题成因及治理对策方面，相关研究认为京津冀三地的主要环境问题是大气污染、水资源短缺、资源消耗剧增以及生态问题。郭倩倩等(2014)认为京津冀这些区域性环境问题是由资源承载能力超载，区域经济发展不平衡，缺乏共建共治机制等问题造成的[3]。陈一鸣(2016)在分析环京津地区大气污染、水污染和的基础上，提出了环京津地区环境保护的治理对策：打破行政区域分割，促进环保一体化；构建政府、市场和社会协同发展网络体系；建立环京津地区污染防治机制、生态保护机制和生态评价机制[4]。安树伟等(2015)提出了河北促进京津冀发展的战略思路，河北省应推进节能减排，提升资源承载能力，加强与京津及周边地区协作，联合治理大气污染、水污染，实施生态修复[5]。

针对具体的环境问题，国家发改委在《京津冀区域发展与合作研究》(2015)中提到了京津冀环境保护一体化的实现路径：加强区域水资源保障能力建设；加大流域水污染防治力度；推进区域大气环境联防联控和完善生态补偿机制[6]。吴建等(2014)认为京津冀一体化水环境保护的解决途径包括：依据水资源量设置企业用水量的准入门槛；实施水污染物排放总量控制；建立环境无退化的污染物排放标准。并提出京津冀地区水环境保护一体化的首要任务是针对产业转移设置企业用水的准入门槛[7]。张世秋(2014)认为京津冀一体化与区域空气质量管理可相互促进，区域空气质量与环境管理也有助于区域社会经济一体化的良性发展。在京津冀大气环境保护方面提出践行区域“受益者支付/补偿”原则，建立区域基金/区域财政转移支付激励区域合作、促进共赢[8]。

在京津冀环境法治方面，常纪文等(2014)提出应建立促进区域环境保护一体化的立法，即《京津冀一体化生态环境保护条例》，并在此基础上进行法律清理，审查部门规章、地方性法规、政策规范、红头文件的可行性和效力，破除妨碍环境保护工作的规章壁垒[9]。王者洁(2015)分析了欧盟环评立法对京津冀环境治理一体化的启示，包括寻求全面稳定的区域立法途径、进行区域环评立法、区域环评立法应凸显区域环境多样性与差异性及制定《京津冀区域联合环评规章》[10]。张静(2015)重点侧重在京津冀环保一体化中的政府责任问题，认为该地区政府环境责任的路径包括推进立法合作，加强政策协调性；做好搬迁企业的环境监察工作；建立区域合作长效机制[11]。

在对济莱协作区环境协同治理方面，田庆中、张新明等(2015)利用掌握的水文、工程运行管理及规划资料对雪野水库向济南东部供水展开可行性进行了分析[12]。杨妮(2014)对济南莱芜两市同城化发展进行了研究，指出同城化的目的在于使城市之间在地域空间、基础设施、产业结构、管理制度等多方面逐渐融合，最终达到一体化发展状态。并指出跨域治理理念有助于实现这种融合，对于济莱协作区建设而言，现实决定其必然需要走政府干预式的发展模式，同时要鼓励建立多样化跨地区的民间组织的合作机制，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作[13]。

综上所述，学者对京津冀环境保护一体化问题研究成果丰富，并且部分学者在大气环境和水环境保护方面进行了重点研究。而关于济莱协作区环境保护方面还有待更多的研究。京津冀环境保护着力于从区域的整体出发，在区域的角度作出统一的京津冀地区环境保护规划和环境保护法律，并进行统一监测和统一执法。这对于构建济莱协作区环境保护提供了可资借鉴的思路，结合济南莱芜两市的具体环境问题，尤其是水环境和大气环境问题，借鉴京津冀已有的发展实践，为构建济莱协作区环境保护一体化机制提供参考。

2 济莱协作区目前存在的环境问题

2.1 济莱协作区自然环境状况概述

济莱协作区位于山东省中部，总面积10244平方公里。济南南部和莱芜北部接壤处为泰山山地，其他为平原或丘陵，地形复杂多样。协作区属于暖温带大陆性季风气候，日照充分，四季分明，春季干燥少雨，多西南风；夏季炎热多雨，秋季天高气爽；冬季炎热干燥，多东北风。根据多年的气象资料，平均气温在13.5～15.5℃，全年无霜期230天左右。四季里逆温的出现概率为33.0%～67.8%，平均强度为0.96℃/100米。

2.2 大气环境污染

2.2.1 空气污染物浓度在波动式上升

2004-2014年间济南市环境空气污染物浓度在逐年波动式上升。2010-2014年，空气污染程度加剧，空气污染综合指数(API)从2011年的76.5增加到2014年的111.0，空气指数良好率仅为25%。采用新的空气质量标准后，济南市2013年空气质量指数AQI为141，达到近年来最高，首要污染物为细颗粒物(PM2.5)；2014年的AQI为119，首要污染物也为细颗粒物(PM2.5)。

2.2.2 重度及以上污染天数在增加

据2014年、2015年各月份达标天数及重度污染天数统计，济南市年达标天数较少，重度及以上污染天数较多且大部分集中于冬季。主要原因是冬季燃煤取暖，同时，济南市为浅碟地形，阻碍空气流动，因此容易出现大范围雾霾现象。2014年和2015年空气优良天数分别仅为93天和123天①。济南市主要空气污染物浓度呈波动性增加态势，首要污染物均为可吸入颗粒物。

莱芜市2014年和2015年空气优良天数分别仅为232天和152天②。莱芜市环境空气主要以颗粒物和SO2污染为主，其产业结构不合理，煤炭消费总量大，“十二五”期间随着莱芜电厂2台100万千瓦机组的投产，每年增加约400万吨煤炭消费量，总量控制难度较大。2014年，SO2、NO2、PM10、PM2.5浓度分别为90μg/m3、50μg/m3、142μg/m3、88μg/m3，分别超过国家环境空气质量二级标准0.5倍、0.28倍、1.03倍和1.51倍，改善的梯次难度在不断加大。

2.2.3 SO2和烟(粉)尘排放量较大

2004-2014年间，济南市和莱芜市大气污染排放总量总体上都在波动性下降。但排放总量依然较大。其中，济南市SO2排放量从2004年的85957吨下降到2010年的61615吨，年均减少5.40%；烟(粉)尘排放量从2004年的29399吨下降到2010年的14980吨，年均减少10.63%。莱芜市SO2排放量从2011年的90691吨下降到2014年的68387吨，年均减少8.98%；烟(粉)尘排放量从2011年的79931吨下降到2013年的78472吨，年均减少0.92%，但2014年骤然上升到155889吨。

2.3 水环境污染

2.3.1 部分地区水质达标率较低

通过考察饮用水源地水质达标情况和水功能区水质达标率情况，发现近年来济南市在饮用水源地水质方面均100%达标。但在水功能区水质达标率方面，根据济南市水利局提供的数据，济南市2012年水功能区水质达标率为42.6%，2015年达标率达到65%。截至2015年10月，济南市水质检测断面共45个，28个断面达标。2015年10月对济南市各县市水环境质量进行了考核，发现济南部分地区包括平阴县、天桥区、高新区、槐荫区、市中区、历城区断面达标率未达到100%③。

在饮用水源地水质达标情况和水功能区水质达标率情况方面，莱芜市部分地区尚未达标。莱芜市大汶河钢城饮用水源区水质达标年份占75%，大汶河钢城工业用水区水质达标年份占50%。这说明，大汶河莱芜、泰安开发利用区仍存在比较严重的水污染问题，需进一步减少水体污染物排放，提高饮用水水源地水质和工业用水区水质。莱芜市境内河流有汶河和淄河两大水系，2011-2014年间，莱芜市瀛汶河莱芜源头水保护区水质达标情况最差，仅2013年达到Ⅱ类水质目标，瀛汶河莱芜泰安开发利用区水质达标情况最好，2011-2014年间水质均达标④。瀛汶河莱芜源头水保护区作为大汶河的源头和雪野水库的源头水，是莱芜市重要的生态功能区，水质污染情况严重，需要进一步加强环境监察力度，减少水体污染物的排放。

2.3.2 废水排放量较大

在废水排放方面，济南市废水排放量总体上在逐年增加，由2004年的21563万吨增加到2013年的38402万吨。2008-2009年，废水排放量年均增加13.53%。2011年，废水排放量和污染物排放量均出现了较大幅度的增长，一方面是因为“十二五”时期，污染物统计规则有所调整，将农业污染源和集中式污染治理设施排放量也都纳入污染物统计范畴。另一方面，随着经济增长，废水排放量和污染物排放量也呈现较大幅度增长。污水中化学需氧量和水体中氨氮排放量排放都以生活部门来源为主。

另一方面，莱芜市2004-2014年间，废水排放量也在波动性增加。从2004年的4752万吨增加到2010年的5790万吨，而后从2011年的4877万吨增加到2014年的5576万吨，年均增加分别为4.57%、3.35%；化学需氧量排放量从2004年的12246吨下降到2010年的10388吨，从2011年的19248吨减少到2014年的16984吨，年均下降分别为4.09%、2.71%；氨氮排放量从2004年的1178吨下降到2010年的1062吨，从2011年的2187吨减少到2014年的1964吨，年均减少分别为3.52% 、1.71%。同样，莱芜市污水中化学需氧量和水体中氨氮排放量排放以生活部门来源为主。

3 济莱协作区环境问题成因

3.1 区位因素不利于污染物的扩散

济莱协作区建设是山东省委省政府立足省会城市群

经济圈建设，推动区域协同发展的一个重点切入点和突破口，是着眼于山东发展全局作出的一项重大战略举措。济南作为山东省省会，北连京津冀经济圈，南接长江三角洲经济圈，是环渤海经济区和京沪经济轴上的重要交汇点。莱芜是山东钢铁生产和深加工基地，矿产资源丰富。近10年来，济南和莱芜两市经济都经历了快速发展时期，工业化和城镇化不断加快，由此带来的环境问题也显著增多。但济莱协作区与沿海城市相比，平均风速较小，混合层高度低，因此大气污染物的扩散稀释空间小，不利于大气污染物扩散。

3.2 工业部门污染物排放比重较高

如图1所示，从工业部门大气污染物在全部大气污染物中所占比重可以看出，工业排放是济南市空气污染物的主要来源。2004-2014年间工业部门贡献了超过68%以上的大气污染物排放。2004-2010年，工业部门的SO2排放量呈波动增加态势，从2004年的70027吨增加到2010年的70296吨，变化不大。2011-2014年，SO2排放量从109299吨减少到67842吨，年均减少12.64%；2004-2010年，工业部门烟(粉)尘排放量呈波动性减少态势，从2004年的22975吨减少到2010年的19709吨，年均减少2.52%。2011-2014年，从103915吨减少到47117吨，年均减少32.66%，但2014年又有大幅度回升。

图1 2004-2014年济南市大气工业污染物排放量及其所占比重

莱芜市方面，工业部门同样也是SO2的主要来源。工业部门在SO2总排放中所占比重2011年达到最高值97.56%，2014年降为96.76%(如图2)。大气中烟(粉)尘排放量也以工业部门为主，工业部门烟(粉)尘排放量占总排放量比重均维持在97%以上；而工业部门烟(粉)尘排放量在2011-2014年变化不大，2014年出现激增，从2011年的77809吨上升到2014年的155889吨。工业烟(粉)尘排放比重在2014年达到了98.76%，说明2014年烟(粉)尘增量仍以工业烟尘排放为主。

①根据国家环境保护部数据中心资料统计。

②根据国家环境保护部数据中心资料统计。

③参2015年10月济南市各县市水环境质量考核排名。

④参2011-2014年莱芜市水功能区年度达标评价成果表(全指标)。

图2 2004-2014年莱芜市大气工业污染物排放量及其所占比重

3.3 工业结构不合理，企业能耗强度较高

济南市工业结构不合理现象仍十分严重。从工业结构来看，仍然是以原材料、能源重化工、加工装配产业为主，其中黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、电力热力生产和供应业、非金属矿物制品业、石油加工及炼焦业这五大高资源投入、高污染行业，2012年占到济南市规模以上工业增加值比重的38.2%，这表明济南市在今后一段时期，工业企业布局调整和产业升级改造任务十分繁重。莱芜市地处鲁中山区，长期以来形成了以钢铁、电力、建材、煤炭为主的工业体系，结构比较单一，是山东省重要的钢铁生产和深加工基地、国家新材料高新技术产业化基地、国家火炬粉末冶金特色产业基地，初步形成了以机械加工、铸造业为主的汽车零部件企业集群。然而在工业企业节能降耗、煤炭消费总量控制方面，莱芜市的成效比济南市差。

如图3所示，莱芜市工业企业能耗强度高于济南。2005-2013年间，济南市工业能耗强度从3.77吨标煤/万元逐年下降到1.63吨标煤/万元，年均减少9.95%；而同期莱芜市工业能耗强度则经历了波动性变化，在2006年、2010年和2013年均出现了局部峰值，说明莱芜市工业企业节能降耗工作形势依然严峻。莱芜市工业企业能源消耗量在2004-2013年间呈波动性变化，其中在2007年、2011年和2013年出现峰值，说明莱芜市工业企业高耗能结构调整任务仍然艰巨。从莱芜市工业企业煤炭消耗量来看，在经历了2006年的短暂下降后，煤炭消费总量总体呈现逐年增长态势，到2013年已经达到981.52万吨。随着结构调整政策的实施，济莱协作区产业结构日渐改善，然而还不尽合理。

图3 济南市和莱芜市2004-2013年工业能耗强度变化趋势

4 济莱协作区环境协同治理措施建议

4.1 调整协作区产业布局，建立超越行政界线的管理平台

统筹济莱协作区产业布局，发挥济南市政治与文化中心功能，对高污染、高能耗的工业进行合理的调整或退出。对于高污染产业的的发展，应设置严格的环境标准加以限制。环境污染跨域治理所涉及的组织机构会处于不断的调整改进过程当中，其可能是正式的强制的也可能是暂时的引导性的。应积极探索多样化、专业化的组织结构形式，突破行政界线的限制，建立跨区域的管理平台，只有这样，才能够有效对区域资源进行调度，这也要一系列的制度设计以及相关法律法规的配合。例如在大气污染治理方面，鉴于济南地区作为省会的特殊地位，建议成立由山东省政府负责的，省环境保护部牵头、各相关部门参加的大气污染联防联控工作领导小组。

4.2 建立区域性生态补偿基金

济莱协作区的建成在环境治理方面意味着可以针对跨区、跨界的污染问题执行统一的而环境保护政策。但建立初期，由于相关行政政策上难以及时到位，在调整产业布局时难免出现两地之间环境利益方面的冲突，因此建立区域性的生态补偿基金有利于解决初期两地之间环境治理上的冲突，济南市的一些大型工厂的迁移，应统筹布局，充分考虑区域之间的环境利益冲突，重点建立生态补偿配套制度，可采用综合补偿机制，两地政府相关部门可构建专门的环境保护委员会，来协调各方利益。对于生态补偿基金的支付可根据受益地区的经济总量按照一定的比例来定。针对促进环境保护的企业及各部门，可实施适当的减税免税政策；制定相关生态补偿具体规定，对无法根据市场来评估生态价值的环境服务单位，政府应根据具体标准对其进行补偿。

4.3 统一协作区环境保护制度体系

(1)健全法规和标准体系。在济莱协作区内建立统一的环境标准体系。目前两市的环境标准并不统一，在济莱协作区设立后，部分污染严重的企业将会把企业从环境标准严格的区域迁至环境标准较为宽松的区域以逃避环境责任、追求利润的最大化。应建立统一的环境标准体系，包括大气环境质量标准、污水综合排放标准、地面水环境质量标准、渔业水质标准、农田灌溉水质标准，形成环境标准体系的有机统一。

(2)健全考核追究制度。在济莱协作区内建立统一的环保考核体系，探索实行差别化政绩考核制度，建立领导干部任期生态文明建设责任制，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。

(3)强化执法监管制度。推动两市探索区域一体化环境监管，强化相关部门环境监管职责，着力提升生态环境监管机构能力建设，保证生态环境监管经费充足，重视环境监管人员队伍建设，切实提高生态环境监管执行力。加强对排污收费的监管力度，促使排污者提高资源利用率，减少污染物排放，实现区域污染物排放总量控制。

4.4 组建济莱协作区环境监测网

(1)建立大气环境监测数据共享平台。共享两市各级自动气象站、大气环境自动监测站资料，分析大气环境形势，适时联合发布未来48小时城市环境空气质量预报、污染潜势预报；建立雾霾天气应急响应机制，完善大气污染事件联合调查和评估机制，对重点环境空气污染事件开展联合调查、监测和评估，为两市空气污染预警预报、大气环境质量研究、改善区域环境质量奠定良好基础。

(2)利用互联网+污水处理水质检测大数据平台。在济莱协作区建设污水处理厂无人值守监控、生产数据服务中心平台、智能移动终端应用等系统，提供污水处理设备运行远程监视及控制、移动巡检管理、移动考勤管理等服务，为污水处理水质检测提供数据支撑，提高协作区水质检测水平，提升污水处理效率。

[1]张耀军.论京津冀一体化协调发展的路径选择[J].当代经济管理，2014，36(10)：50-53.

[2]张少红，孙双跃，李丹等.京津冀一体化的研究现状[J].现代经济信息，2016(4).

[3]郭倩倩，耿海清，任景明，环境保护部环境工程评估中心.以一体化破解京津冀环境问题[N].中国环境报，2014-06-17002.

[4]陈一鸣.廊坊经济发展与环京津环境治理问题[C].对接京津——解题京津冀一体化与推动区域经济协同发展，2016.

[5]安树伟，肖金成.京津冀协同发展：北京的“困境”与河北的“角色”[J].广东社会科学，2015(4)：5-11.

[6]国家发改委国土开发与地区经济研究所课题组.京津冀区域发展与合作研究[J].经济研究参考，2015(49)：3-29.

[7]吴健，昌敦虎，孙嘉轩.京津冀一体化进程中的水环境保护策略[J].环境保护，2014，42(17)：34-37.

[8]张世秋.京津冀一体化与区域空气质量管理[J].环境保护，2014，42(17)：30-33.

[9]常纪文，汤方晴.京津冀一体化发展的环境法治保障措施[J].环境保护，2014，42(17)：26-29.

[10]王者洁.欧盟环评立法对京津冀环境治理一体化的启示[J].天津法学，2015(3)：5-11.

[11]张静.京津冀一体化政府环境责任问题研究[J].法制博览，2015(8).

[12]田庆中，张新明，田茂勤，尹延群.济莱协作区莱芜雪野水库往济南东部供水探讨[J].治淮，2015，(05)：16-17.

[13]杨妮.跨域治理视角下的同城化策略探析—基于省会城市群中济莱同城化的发展[J].山东行政学院学报，2014，(05)：42-46.

StudyontheIntegratedDevelopmentofEnvironmentalProtectioninJilaiCooperativeDistrictofShandong

YU Jie1XU Geng*WANG Tiantian2GE Fei2

(1.Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014； 2.Shandong Normal University Law School，Jinan Shandong 250014)

As an important part of the economic circle of capital cities in the capital city，Jilai collaborative zone plays a typical exemplary role in promoting the synergetic development of the provincial capital city economic circle. In the context of the integration of Jilai cooperation，environmental protection and coordination have become an important task for the coordinated development of the region，require Jinan and Laiwu to solve the common environmental problems they face and realize resource sharing，technology sharing and system sharing. Jilai collaborative area to coordinate the atmospheric environment and water pollution is currently the primary environmental protection work. Jilai coordination area should adjust the coordination area industrial layout，establish a management platform that goes beyond administrative boundaries，establish a regional ecological compensation fund，unified collaborative zone system of environmental protection system，set up Jilai cooperation area environmental monitoring network，to achieve regional co-governance of environmental protection.

Jilai collaboration area；environmental protection；collaborative governance；Integration

项目资助：济南市发展改革委员会、济南市工程咨询院委托课题“济莱协作区环境发展规划研究”

于杰，编审，学士，研究方向为环境法学及可持续发展理论

徐庚，实验师，研究方向为环境工程

文献格式：于 杰 等.山东济莱协作区环境保护一体化发展研究[J].环境与可持续发展，2017，42(6)：131-135.

X21

A

1673-288X(2017)06-0131-05