危险废物环境风险全过程防控管理现状及建议

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029)

危险废物环境风险全过程防控管理现状及建议

陈阳何艺郑洋

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029)

对我国危险废物相关有害物质环境风险全过程防控现状进行了梳理，并对危险废物环境风险全过程防控体系发展不平衡导致的矛盾进行讨论。结果显示，当前我国危险废物相关有害物质环境风险防控体系各环节处于不同的发展阶段，工作基础差别很大。既存在明显的制度盲区，也存在矛盾压力的集聚区。建议持续推动危险废物环境风险全过程防控体系构筑，加快相关法律制度、标准规范建设，进一步落实企业主体责任制度，加大相关管理技术研究投入。

危险废物；风险防控；全过程

环境风险得到有效控制[1]是我国“十三五”生态环境保护[2]的总体目标之一。有害物质的环境风险防控贯穿于危险废物产生及经营单位，生产、使用、废弃、利用处置的全生命周期过程[3]。危险废物因具有毒性、感染性、易燃性、反应性或者腐蚀性等危险特性[4，5]，环境风险极高，一直是我国环境风险防控的重点领域[6]，并从管理制度、标准体系、过程监管、能力建设等方面做了大量工作，对于防范危险废物环境风险发挥了重要作用。

尽管我国危险废物的环境风险防控取得了积极进展，但依然存在法规制度、能力建设和防控体系不完善，管理“重堵轻疏”等问题[7]。构建全过程、多层级的防控体系[3]，是实现危险废物环境风险防控的有效途径。本文以危险废物的环境风险防控矛盾为例，对完善危险废物环境风险防控体系提出对策建议。

1 危险废物相关有害物质环境风险全过程防控体系

危险废物产生及经营单位的有害物质环境风险防控体系贯穿生产、使用、废弃、利用处置的全过程。按照环节来划分：在生产阶段，主要是原料化学物质生产使用的风险管控，如新化学物质登记、化学物质环境风险的识别与评估、有害化学品有限管控名录的确定、进出口登记管理等；在使用阶段，主要是产品生产过程中有害物质的控制；在废弃阶段，主要是危险废物的规范收集；在利用处置阶段，主要是危险废物的无害化利用、处置(包括危险废物利用产品中的有害物质控制)，以及环境事故应急处置等。按照管控的对象领域来划分，主要包括化学品环境管理[8]、危险废物环境管理[9]、产品环境风险管控[10]等。

图1 危险废物相关有害物质环境风险全过程防控体系示意图

当前，我国有害物质环境风险防控体系各环节处于不同的发展阶段，工作基础差别很大，既存在明显的制度盲区，也存在矛盾压力的集聚区。危险废物管理[11]工作起步最早，要求最为严格，是有害物质环境风险防控体系中制度最完善、压力最大、任务最重的承压环节。化学品环境风险防控[12]工作刚起步，除国际公约履约[13]取得一定进展外，法律制度尚不完善，基础研究支撑不足，是有害物质环境风险防控体系中的薄弱环节。产品特别是危险废物利用产品的环境风险防控[14]基本处于空白状态，缺乏相应的技术规范、标准体系，潜在环境风险不容忽视，是有害物质环境风险防控体系中缺失的环节。

2 危险废物环境风险全过程防控存在的矛盾

危险废物与副产品及其利用产品的界定争议是近年来危险废物管理工作中经常遇到的问题[15]。一般而言，废物与产品之间的关键区别[16]在于是否有良好的质量控制。副产品或危险废物利用产品如果符合一定的产品质量标准，通常可直接用于下一生产或使用环节，而具有利用价值的危险废物则需要经过一定的加工处理、去除有害成分后方可成为安全的再生原料或者产品。

我国危险废物与副产品及其利用产品的界定方面长期存在争议，有的将副产品或利用产品仍然认定为危险废物，有的将危险废物按照副产品或利用产品管理[17]。其根源在于危险废物和产品环境风险防控的要求区别较大，危险废物已有一套链条较为完整、制度基本健全、要求十分严格的管理体系，而产品环境风险防控制度体系仍然十分不健全。危险废物环境风险全过程防控存在的矛盾主要体现在以下三个方面：

2.1 监管部门追求风险最小化，危险废物入口宽、出口窄形成“管理堰塞湖”

环境保护部门为了“管住环境风险”，倾向于将没有产品质量标准的副产品和危险废物利用产品纳入危险废物管理。如：《固体废物鉴别标准 通则(GB 34330—2017)》规定：固体废物利用产品须同时满足3个条件方可不作为废物管理：一是符合国家、地方或行业通行的产品质量标准；二是符合国家污染控制标准或技术规范；三是有稳定、合理的市场需求。

将副产品和危险废物利用产品归入废物管理会扩大危险废物管理“入口”，使危险废物统计量急剧增加[18]，监管压力和企业成本均相应上升。同时，危险废物利用产品缺乏技术规范、产品标准体系的政策扶持，会造成危险废物管理“出口”堵塞[19]。“入口”扩大和“出口”堵塞形成“堰塞湖”，危险废物越管越多，增加环境风险。

一是无产品质量标准的危险废物利用后仍然会被认定为危险废物。据我中心对全国21个省、自治区、直辖市部分危险废物利用经营单位的不完全统计，我国危险废物利用产品有276类，其中具有国家、行业产品质量标准的有154项，占55.8%，涉及《国家危险废物名录》46个大类中的26个大类，占56.5%；环境保护部《2015年环境统计年报》公布，2015年危险废物利用量为2049.7万吨，占全部危险废物处置利用量的63.6%(表1)。据此估算，如果按照“符合国家、地方或行业通行的产品质量标准”作为危险废物利用产物才能不再属于废物的界定标准，最多会有无相关适用标准的20类、约906万吨危险废物的利用产物仍然被认定为危险废物，从而失去合法利用渠道，原有持证危险废物利用经营单位将被迫退出市场，并使危险废物焚烧、填埋处置需求增加约100%，处置费用高达约360亿元，危险废物产生企业难以承受，环境风险巨大，造成“用不得、也烧不起”的困境。

表1 我国危险废物产生及处理情况

注：①“利用量”包括利用往年贮存量，“处置量”包括处置往年贮存量；②数据来源：环境保护部《2015年环境统计年报》

二是无污染控制标准或技术规范的危险废物利用后仍然会被认定为危险废物。截止2016年，我国仅对3大类危险废物(铬渣、铅酸蓄电池和废矿物油)制定完成了4部相应的危险废物利用过程污染控制技术规范(见表2)。其他大部分危险废物利用过程均无相应控制标准或规范，编制新的标准或规范需要大量资金投入，程序复杂，且编制投入不足，缺乏完善过渡期有效应对措施。同时，由于危险废物利用技术普遍没有对应的污染控制技术规范，以“有技术规范”作为界定废物和产品的标准，将使大量的危险废物利用技术无法得到应用，进一步增加危险废物的处置需求，增加了环境风险。

表2 我国危险废物利用过程污染控制技术规范现状

2.2 企业追求成本最小化，产品中有害物质管控制度缺失，暴露“管理真空带”

我国危险废物环境管理与产品环境风险防控之间的守法成本存在巨大差距，部分企业倾向于将其危险废物以副产品或利用产品的名义绕开危险废物管理制度[20]，暴露出当前产品环境风险防控存在严重的“管理真空带”。

一是产品质量标准中缺乏有害物质控制要求。据初步统计，我国危险废物利用产品涉及的154项国家、行业产品质量标准，绝大多数是针对采用原生原料生产的产品制定的，并未对以危险废物为原料生产的再生产品提出相应的有害物质控制规定。一些企业将废酸、化工残液、冶炼飞灰、污泥等列入国家《危险废物名录》或者环评中明确的危险废物，通过制定企业标准并在质监部门备案后，不再作为危险废物管理。但是相关标准往往也只关注质量性能指标，缺乏环境保护、健康安全指标。如：一些企业备案的有色冶炼飞灰企业标准，只有一项铜含量指标，对砷、铅等重金属有害成分根本未提及。

二是实践中一些危险废物被错定为副产品。例如，根据有关部门2016年对草甘膦、分散染料行业危险废物专项调查的结果，多数企业危险废物申报种类不全，产生量最大的废母液及其处理废盐缺报漏报问题突出。废母液在环评报告中往往被认定为废水，废母液处理产物废盐则被作为工业盐副产品外售处理，没有纳入危险废物管理。经专家组现场核查，全国草甘膦、分散染料行业危险废物实际产生量应为约70万吨，为企业申报量之和的3～4倍。

三是一些企业以副产品名义绕开危险废物监管制度。根据环境保护部《2015年环境统计年报》，我国工业危险废物产生量为3976.1万吨，70%集中在化工和有色行业。但专家分析，在环境统计数据之外还有大量危险废物以副产品、利用产品、废水等名义进行利用或处置，未纳入危险废物统计，很多环境案件表现为以副产品或利用产品名义非法转移、处置危险废物。如：2014年“泰州天价环境污染赔偿案”中涉案六公司违反国家环境保护法律和危险废物管理规定，将生产过程产生的废盐酸、废硫酸2.6万吨，以副产品名义每吨1元的象征性价格，并支付每吨20-100元不等的补贴转售给倾倒者，后被倾倒进泰兴泰运河、泰州古马干河中，导致水体严重污染，造成重大环境损害，污染修复费用需1.65亿元。

2.3 危险废物管理技术体系投入不足，产生危险废物管理新堵点

我国是世界上危险废物种类最多的国家之一，我国2016年新修订的《国家危险废物名录》包括了479种危险废物和2525种废弃危险化学品，远远超过发达国家和地区管理的范围[21]。但是，与名录配套的危险废物污染特性识别、属性鉴别、利用处置技术路线、标准规范、规范化管理指南体系仍很不完善。由于投入严重不足，名录制修订过程对技术可行性、管理可操作性和经济社会影响缺乏系统评估，一些新增列入名录的危险废物遇到处置难、管理难问题，成为影响行业绿色发展的制约因素。

例如，2016版《国家危险废物名录》中新增的钨冶炼废渣，因缺乏配套污染控制技术规范、下游利用企业无危险废物经营许可证等原因，原有利用处置渠道受阻，造成钨冶炼废渣无法及时得到妥善处置，只能暂时积压堆存，成为钨冶炼行业绿色发展的制约因素。

3 危险废物全过程环境风险防控的对策与建议[22-34]

3.1 持续推动危险废物相关有害物质环境风险全过程防控体系建设，构建化学品、危险废物和产品防控尺度一致的法律制度

危险废物相关的有害物质环境风险全过程防控管理要真正有章可循，必须有完善的管理制度作为依循和参照，亟需补齐短板，做到受控物质无论作为原料、产品还是废物，均按照“同等风险、同等待遇”的原则遵循相应的风险管控要求，不能依赖危险废物管理单个环节承压。

建议加快化学品环境风险防控立法和产品有害物质环境风险防控标准规范体系建设，合理划分各部门、各企业单位的职责，完善各环节制度规范，提升风险防控基础能力，系统构建事前严防、事中严管、事后处置的全过程、多层级风险防范体系，牢守安全底线，多维度防控有害化学物质、重金属、危险废物、利用产品等领域的环境风险。

3.2 推动危险废物利用产品标准规范体系建设

考虑到未来一段时间内，我国危险废物与产品环境风险防控要求的严格程度还将存在较大差异，而现行相关国家、行业产品质量标准对有害物质的控制要求以及危险废物利用产品的污染控制标准规范仍很不完善，难以在短期内满足危险废物的利用及管理需求。因此，建议推动有关部门落实《标准化法》、《循环经济促进法》、《产品质量法》和《固体废物污染环境防治法》等法律规定和国务院《深化标准化工作改革方案》，加快推进危险废物利用、资源化标准体系建设，明确危险废物利用产品中有害物质控制要求。

建议进一步对《固体废物鉴别标准 通则(GB 34330—2017)》中关于固体废物与产品的界定原则进行深入论证，特别是对可能造成的危险废物管理范围扩大、利用渠道受阻等负面影响进行深入分析。对于短期内难以出台相关国家、行业标准的，建议出台相关指南，引导行业协会、龙头企业制订符合环境风险控制要求的团体标准或企业标准予以规范，促进危险废物在环境无害化的前提下实现资源化利用。

3.3 进一步落实企业主体责任

危险废物利用企业应切实落实企业主体责任。以危险废物相关有害物质全过程控制为重点，从原料、生产、使用、废弃、利用处置全生命周期考虑，从废物产生之后“被动”防控转变为实施“主动”防控。有效控制危险废物利用产品的环境与健康风险。建立自查和信息公开制度，对照所执行的标准对产品的健康、安全和环境影响进行自我检查，并就是否符合相关标准进行自我声明，接受主管部门的检查和社会监督。对因产品中含有害物质造成健康、安全、环境危害的，应承担相应的法律责任。

3.4 加大危险废物管理技术研究投入

加强危险废物管理技术研究体系建设，分行业、分类别研究分析危险废物的产生工艺、产废系数、危害特性和利用处置技术路线，以更好的为危险废物名录、污染控制标准规范制修订工作、危险废物鉴别、危险废物分级分类监管等工作提供基础支撑。

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PresentStatusandSuggestionsoftheWholeProcessofEnvironmentalRiskPreventionandControlManagementofHazardousWaste

CHEN Yang HE Yi ZHENG Yang

(Center for Solid Waste and Chemical Management，MEP，Beijing 100029，China)

The whole process of environmental risk prevention and control of hazardous waste in China was reviewed.The contradiction that caused by the development of the whole process of environmental risk prevention and control of hazardous waste unbalanced is discussed.The results show that present the environmental risk prevention and control system of hazardous waste related hazardous substances in China is in different stages of development，the work base varies greatly.There are obvious blind areas，and also gathering areas of contradictory pressure.It was suggested that continue to promote the construction of the whole process of environmental risk prevention of hazardous waste and further implement the principal responsibility of the enterprise.The construction of the legal system，standard specification should be speeded up.Also，related management technology research inputs should be increased.

hazardous waste；risk prevention and control；the whole process

项目资助：环境保护部财政项目“固体废物污染防治”(2110304)基金资助

陈阳，博士，助理研究员，研究方向为危险废物环境管理政策研究

郑洋，硕士，高级工程师，研究方向为危险废物环境管理技术

文献格式：陈 阳 等.危险废物环境风险全过程防控管理现状及建议[J].环境与可持续发展，2017，42(6)：30-33.

X327

A

1673-288X(2017)06-0030-04