环境自适应下社工服务机构能力建设模型研究

2017-12-15张丽娟

中国领导科学 2017年11期

◎张丽娟

◎张丽娟

社工服务机构等类社会服务组织的能力建设构成了国家治理体系和治理能力现代化的必须层面。为了防范风险，提高社会治理的社会化和专业化水平，社工服务机构加强治理能力、创新能力、协调能力和持续发展能力等内容的能力建设。从系统理论出发，强调系统环境的自适应，围绕环境输入、环境输出、环境超系统构建能力建设“目标—资源—过程—文化”模型，细化、分析能力建设模型的构成要素及其作用机理。

环境；社工服务机构；能力建设模型

一、社工服务机构发展现状

2017年，民政部发布了《2016年社会服务发展统计公报》，截止2016年底，全国持证社会工作者共计28.8万人，其中，社会工作师6.9万人，助理社会工作师21.9万人[1]，加上70多所高校培养的本科、硕士专业社会工作学生，全国范围内已初步建成一支50万人规模的社会工作专业人才队伍。随着社会工作队伍的不断壮大，我国社工服务机构由2012年的600多家增长到2015年的4700多家[2]。十九大报告提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，”国家对社工服务机构的扶持培育力度不断加大，使社工服务机构在社会救助体系、农村留守儿童和妇女、老年人关爱体系建设

中发挥越来越重要的作用。近些年来，社会工作、社工服务机构的发展从南部沿海地区发达城市向中西部贫困地区延伸，从少数区域、少数部门向全方位、多覆盖积极推进，从民政社会服务领域向社区矫正、行为矫治、精神卫生、民族宗教、权益维护、精准扶贫等领域拓展，日渐成为了社区治理体系建设的重要载体和主要力量，成为人性化、专业化、现代化、并深受群众欢迎的新型社会服务业态。然而，我国社工专业服务、社工服务机构的发展仍然存在资源稀缺、地域分布不均等问题，大量优质资源过于集结在城市社区和发达地区，广大农村和落后社区的社工服务需求难以得到有效的满足和匹配。由此，扩大社区服务有效供给，加强市场、政府、社区共同协作，加强社工服务机构能力建设，强化组织的规范化、持续化发展，拓展社会组织的包容力，使其积极发挥社会治理的功能性作用，填补政府治理能力的真空地带，这也是当前社会工作实务界和学术界研究的热点议题。

二、社工服务机构能力建设的内容

能力建设从字面上讲是指一个国家、机构或一个人能够实现其需要创立的新事业或建立的新设施所具备的主观条件。在环境系统自适应中，狭义的组织能力是组织特定系统环境下的生存、发展和贡献的能力，是将投入转换为产出的转换能力。社工服务机构作为社会组织的一种，其能力建设强调组织性，是机构为了实现组织的远景和宗旨而拥有的管理社会资源的基本能力，具体包括治理能力、协调能力、创新能力和持续发展能力。社工服务机构的治理能力是事关其生存和发展的基本能力，机构在治理过程通过组织、管理、控制职能分享服务理念、服务宗旨和价值观，治理能力直接影响到机构能否动员社会资源完成机构目标。与此同时，社工服务机构的协调能力的发挥，包括管理层对项目的分析能力，作为组织代言人与客户交往的沟通能力及在公共场合的演讲能力，与合作伙伴的谈判能力和对突发应急事件的应变能力等，协调社工服务机构与政府、企业、社会各阶层、公民个体等的关系，积极开发、更新和拥有发展资源保障，实现组织目标。创新是社工服务机构发展的不竭动力，社工服务机构观念的创新、知识的创新、服务项目的创新决定了社工服务机构存在的价值和影响力，影响机构的品牌建设与效益获取。虽然社会服务机构在社会治理过程发挥着越来越重要的作用，但依然面临自身能力瓶颈，十八届三中全会提出了“激发社会组织活力的要求”，十九大号召“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”为此，研究社工服务机构能力建设的建构层面的作用要素，通过要素发展社工服务机构治理能力、协调能力、创新能力等，推动组织逐步建立均衡、协调的发展机制，从而保证社工服务机构形成愿景恢宏、目标明确、运作规范、成效显著的发展局面。

三、社工服务机构能力建设的理论视角

社工服务机构作为社会组织大家庭的一员，对其研究的视角有自然、理性及开放系统观，其中，开放系统为社工服务机构组织行为与系统环境的互动提供了解释依据。社工服务机构能力建设的构建受到社会环境的影响，能力建设状况直接影响到社会环境的建设与发展，由此，社工服务机构能力建设与社会环境的互为影响构成了社工服务机构的环境超系统。环境超系统涵盖了国家政策、社会工作行业、人们对社会工作的认知等，通过环境超系统的“输入”与“输出”环节，源源不断地向机构输入所需的资源，从机构输出社会所需的服务，环境超系统决定了社工服务机构的发展程度。

图1：社工服务机构的环境超系统

所以，社工服务机构能力建设取决于环境超系统的输入、转换设施和机制、输出、反馈环节，“相互依赖的活动与人员、资源和信息流加以汇聚，将不断变迁的外部环境变成同盟关系，而这些同盟关系的建立则需要更广泛的物质资源与制度环境为纽带”[3]。环境超系统的核心内容包括以下三方面：

一是组织系统是由要素和关系构成的复杂的动态体系。组织系统面临的环境即有宏观、中观、微观环境，宏观环境是组织周边的政治环境、经济环境和社会环境等，中观环境主要指组织的行业环境，而微观环境主要是组织系统内部的构成要素。组织所处的社会系统与组织周边的政治环境、经济环境、行业环境等构成一个多层次的结构体，系统与外部宏观环境的联系、互动，可能使外部环节中存在的可能性要素成为组织系统运作的组成部分，组织系统可以通过外部环境了解更宏观的领域，借此扩大组织自身的活动领域。同理，系统也将成为外部环境的一种选择。可见，系统中的任何一个环节的运作都存在诸多的可能性选择。

二是系统论的指涉概念取代系统论中的环境开放性概念。卢曼认为，“社会系统不仅具有自我组织、自我调整的特性，而且具有自我指涉、自我再生的特性”[4]。组织系统与环境的动态关系不仅强化了系统的开放性特征，而且也推动了组织系统自身的封闭性，通过封闭系统的自我再生功能运作，能够根据内在元素与外部个体区分开来，抗拒外界干扰的影响并产生自身的秩序。

三是系统沟通的偶变选择问题。沟通的偶变选择追溯于系统理论的指涉概念。由于系统的指涉运作的存在，系统兼具开放性和封闭性，决定了环境超系统的沟通过程不存在前提条件，不需要沟通双方达成共识，而且，系统自我再生功能的发挥，沟通双方的透明度越来越高。因此，为了实现环境超系统的有效沟通，只需适时地调整好沟通双方的偶变选择，即彼此的偏差、冲突、误解等。

四、社工服务机构能力建设模型的构建

社工服务机构能力建设的环境超系统中的宏观环境和中观环境直接作用于系统的微观环境，推动社工服务机构在面对环境超系统的自适应发展，通过自我再生功能的发挥，加强自身的能力建设。社工服务机构能力建设的根本目的是为了开发自身的潜能促进对环境的适应与发展，从而确定了能力建设的需要、动机、目标及活动策略，明确了能力教育、配置、使用、管理等活动是一项系统工程。基于环境超系统的开放性与封闭性，一方面强调社工服务机构的制度规范，强化以公民社会的参与、倡导、行动等为核心的使命价值，另一方面侧重于社会组织自身的管理能力，特别是组织的目标--手段的理性配置过程。通过对制度规范和实践逻辑的整合，依托社工服务机构的工具价值与理性价值要求，构建社工服务机构“Purpose-Process-Resource-Culture”(目标—过程—资源—文化)能力建设模型。能力建设模型包括了目标、过程、资源和文化四个作用要素，“目标”构成了社工服务机构的战略管理，而“过程”“资源”“文化”三个作用要素形成了社工服务机构的功能管理，其中，“过程”要素具体化为决策、执行力、监督、评估四个细化要素。战略管理中的“目标”决定了功能管理中的“过程”情况与“资源”配置，战略管理、功能管理与能力生态系统的“文化”要素产生交互作用，彼此相互影响、相互制约。基于系统论的指涉概念，社工服务机构能力建设的“目标”“过程”“资源”“文化”构成要素存在于生态能力的环境超系统中，通过要素自身的自我再生功能，社工服务机构有效地抵制风险干扰，产生组织两性化的发展秩序，实现社工服务机构战略管理与功能管理的统一。

图2：社工服务机构能力建设模型

（一）目标——机构能力建设的应然之本

目标对于任何组织来说，是组织成功的重要条件。社工服务机构的目标可以说是机构在社会、环境、经济等领域提供专业服务的过程中遵循自身的底线，是社工服务机构的根本要求。作为非营利组织的一员，社工服务机构和企业的领导者一样重视目标，把它看成一切工作的核心，目标是任务、使命或者愿景，组织的任务、使命自然会周而复始地出现在组织的官网上和年度报告中，它指导着组织的日常活动中的决策，是社工服务机构的战略管理，是社工服务机构与其他社会组织相互区别的标志。社工服务机构的目标是能力建设模型中的“Purpose”环节，重视战略目标的实现。在一般情况下，社工服务机构目标的内涵主要是组织能力建设的使命、价值观，社工服务机构的价值与其生存专业——社会工作自身特性是息息相关的，即秉承“以人为本、助人自助、公平公正”专业价值观，这一使命是社工服务机构生存合理化的根据，是机构承担社会服务职能的集中体现。自然地，社会工作者作为主体，在社会工作服务中坚持“助人自助”原则，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，积极开展困难救助、心理疏导、关系调适、权益维护、行为矫治等服务，这成为了社工服务机构目标定义中的服务底线与行为标杆。目标、使命也成为衡量社工服务机构活动成效的尺度。另外，从社工服务机构目标的外延上，目标存在于组织能力生态系统的“输入—过程—输出”的全过程，社工服务机构不仅要秉持专业价值观提供专业化社会服务，投入尽可能少的资金、帮助尽可能多的服务对象，而且，在社会服务过程中，兼具“社会企业”的功能与角色，注重服务对象的市场份额，把握服务效率，维持社工服务机构资金的增值性。研究提出，在社工服务机构能力建设模型的实际运用中，可以详细、具体地设置一些问题来描述社工服务机构能力建设中的目标要素，如，什么是社工服务机构目标的实现？目标实现的的指标和标准有哪些？机构提供的专业服务是否满足所有服务对象的需求，能否带来社会效益和经济效益？是否与其他提供类似服务的社会组织进行合作等问题。

（二）过程——能力建设的实然要件

过程要素是社工服务机构成功运行的关键环节，是实现社工服务机构目标的制度安排，它以目标为前提，促使社工服务机构完成社会公益、承担社会责任的伟大使命。社工服务机构的过程要素是功能管理，侧重于社工服务机构内部职能部门的功能整合，具体包括决策、执行力、监督与评估四个要素。社工服务机构利用决策、执行力、监督与评估等结构性工具，实现社工服务机构的效率与效果。社工服务机构在功能管理的“过程”中设定组织框架以支持战略决策，借助系统监督组织框架的运行和战略计划的实施。

首先，功能管理过程中的决策。社工服务机构是一种以追求公益性或互益性为目标，伴随着满足利益相关者的需求的社会组织。为了保证目标的实现，机构在组织机构和服务项目管理运作中必需进行决策，既包括机构自身发展的战略性决策，也包括社会工作服务项目管理的具体性决策，并且诸如此类决策依附于一定的组织结构和制度形成的决策机制。一般地，会员制和非会员制的社工服务机构所设立的理事会通常是非营利组织的一种内生性制度安排，负责组织和掌控社工服务机构的日常运作，是机构的最高决策机关或部门。因此，社工服务机构能力建设的决策要素，主要指代的是以理事会为核心的决策环节，包括决策方向、决策质量、决策效率等，社工服务机构能力建设中的机构治理“过程”实质上演化成了理事会的决策过程。

其次，功能管理过程中的执行力。社工服务机构的执行力区别于组织的法定权力，主要来自于机构自身的激励与约束。激励和约束主体通过各种激励与约束因素对其客体产生相互联系和相互作用，主客体之间的相互关系决定了社工服务机构的系统功能和效率。社工服务机构要求员工有利他主义的奉献精神、对组织使命的认同和扎实的专业知识和特定技能，也需要想方设法增强组织的凝聚力和对员工的吸引力。为此，社工服务机构建立以使命感、责任感和成就感为导向的工作动机为激励和约束的前提，设立物质需求、物质利益和职业发展为基础的激励机制，同时与外在的、以制度和文化塑造为导向的制度激励约束相结合，保障社工服务机构强有力的执行力。

再次，功能管理过程中的监督。监督的目的是考察并保障社工服务机构的合法、合规性，能起到规范社工服务机构发展的作用，正如王名教授提到的，“监管是为慈善组织提供了一条合格线”[5]，保证机构目标的实现、使命的完成。系统环境自适应下，社工服务机构监督主体是多样性的，形成自律、他律与互律的监督机制，即包括社工服务机构的自我组织、自我管理的自律模式，政府相关职能部门、捐赠者、案主、社会公众的他律形式和源于其他社会组织、社工服务机构行业的互律形式。监督主体依据相关法律、法规、行业准则对社工服务机构的运营活动、服务项目效果及经费使用的合法性与合理性进行监督，保证社工服务机构的公开性和透明度，增强社工服务机构持续发展能力。

最后，功能管理过程中的评估。提高社工服务机构的治理能力与可持续化发展能力，除了依靠执行力、监督手段外，需要发挥评估手段的作用。评估的目的是了解社工服务机构发展情况、服务活动的开展情况，从而推动机构制定有效的项目计划，保障组织整体服务和运转水平。社工服务机构的评估活动包括社工服务机构组织结构的评估和社工服务机构项目的评估。由于社工服务机构外处国家政治、经济、社会发展等宏观环境，社工服务机构行业中观环境，社工服务机构自身不同发展微观环境，决定了评估的主体有“政府评估、组织内部的评估和社会评估三种类型，其中社会评估包括行业协会评估和第三方专门机构评估”[5]，评估主体定期评估社工服务机构的基础条件、财务情况、机构运转和综合评价等，并且依据项目的事实过程，对机构项目开展情况完成事前评估、中期评估和终期评估。

（三）资源——社工服务机构能力建设的保障因素

资源是社工服务机构生存、发展的基础，是实现目标的保障，社工服务机构能力建设由资源导向决定的。社工服务机构持续不断地从系统环境因子中获取可靠的发展资源，并以相应的行动作为回馈，促使组织与环境在交换过程中建立相互依赖关系，形成了能力生态系统理论结合下的社工服务机构的资源动员。由此，在资源动员视角下，社工服务机构能力建设所需的资源既包括物质资源、人力资源等有形的资源，又包括专业技能、公共关系、社会网络、服务品牌、社会公信力等无形资源。社工服务机构招募合适的人力资源组成机构框架，包括监事（board）、理事会（sponsors）、总干事（director）、综合部、项目部、宣传部等职能部门，同时具备开展服务、维系组织生存的专业技能，综合应用于筹措资金、对外沟通、项目招标、服务案主、组织内部管理等。为了保证机构人员的专业性，满足组织的胜任素质，机构的招募对象必须持证社会工作师或助理社会工作师，持证要求是对社工服务机构人力资源进行资格认证，是社工服务机构的基本性发展要求。

介于社工服务机构的特殊属性，其生存之本——资金，是影响社工服务机构能力建设和发展的根本性要素，资金的募集对于社工服务机构而言显得尤为重要。孙立平把公益组织的资源动员方式分为“组织化动员”和“准组织化动员”。当前，由于我国社工服务机构发展的特殊性，“‘组织化动员’中的动员者与被动员者之间存在一种隶属性的组织纽带”[6]。当前社工服务机构的项目资金来源主要依赖于政府购买服务和服务外包方式募集，因此，作为动员者的政府掌握着关系社工服务机构持续发展的稀缺资源。另外，由于受社工服务机构系统外的行业中观和微观环境的影响，存在一种介于组织化与市场化动员之间的“准组织化动员”，社工服务机构不依托体制内资源，依靠各类媒介，直接面向社会、面向市场进行募集资金。正是因为当前的资源动员客体、动员渠道越来越全面化、多元化，社工服务机构能够更加便捷地向基金会组织、社会团体与公众，动员组织发展所需的人力、物力、资金、经验和技能等。

（四）文化——社工服务机构非正式与正式制度环境

基于系统理论下的社工服务机构能力建设模型的“文化”要素，是社工服务机构面临的重要环境因素。从宏观层面而言，“文化”要素包括了文化和法律、法规，而微观层面的“文化”要素是一般意义上的文化。“当前我国处于社会转型的加速期，社会转型向深度发展，其表现之一，即为处于社会深层的，以人生观、价值观、道德观为主要内容的文化模式的转型”[6]，大历史背景主导下的文化观念的总体性转变，将对社会工作服务文化环境带来危机。由“意义框架”的象征系统、理性价值、认知模式等文化脚本构成的社工服务机构，在专业服务过程中与社区文化、民族文化、邻里文化、传统文化、社会主义文化等产生碰撞，文化的碰撞一方面为社工服务机构提供了合理性、合法性基础，另一方面也给社工服务机构的能力建设带来了机遇和挑战。虽然社工服务机构的组织结构与服务实践都受到高度制度化的信念和惯例等文化规范的影响，社工服务机构正视不同的外在文化挑战，迎难而上，抑或整合不同的文化诉求发展社工服务机构自身的组织文化建设。从宏观视角来看，社工服务机构能力建设模型中的“文化”要素涵盖的另一要义是法律、法规，社工服务机构与社会法律、法规的契合性也会影响到能力建设的程度。当前与社工服务机构相关法律、法规和政策，普适性的中华人民共和国宪法、民法通则、劳动法、慈善法、婚姻法、残疾人保障法、妇女权益保障法、未成年人保护法，具体化到《社会团体登记管理条例》《社会福利机构管理暂行办法》《社会组织评估管理办法》《老年人社会福利机构基本规范》《残疾人社会福利机构基本规范》《儿童社会福利机构基本规范》《救助管理机构基本规范》《流浪未成年人救助保护机构基本规范》等政策文件。宏观层面中的文化与法律，构成了社工服务机构能力建设文化要素的非正式与正式的制度性环境，直接影响到社工服务机构的治理能力、创新能力、协调能力和可持续发展能力的构建。

[1]《2016年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。

[2]李伟、魏志赟：《我国最近十年培养社会工作专业队伍50余万人发展社工机构4700多家》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-08/25/c_1119456200.htm。

[3]W·理查德、斯科特，杰拉尔德·F·戴维斯：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版。

[4]丁东红：《卢曼和他的社会系统理论》，《世界哲学》，2005年第5期。

[5]王名主编：《慈善组织与慈善项目评估标准研究》，中国社会出版社2017年版。

[6]玉苗：《中国草根公益组织运行机制研究》，武汉大学出版社2017年版，第P47页。

[7]Andrews,R.,amp;Boyne,G.A.(2012).Capacity,leadership,and Organizational Performance:Testing the Black Box Model of Pubilc Management.Public Administration Review.70(3).443-454.

[8]王浦劬、〔美〕萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京大学出版2010年版。

[9]吕纳：《结构研究、组织研究还是行动研究——政府与社会组织关系研究述评与前瞻》，《学术论坛》2013年第9期。

[10]王永奎：《提高非营利组织能力建设的路径选择》，《社团管理研究》2014年第4期。