对我国图书馆立法的总体认识

摘 要：图书馆立法是社会文明成果在法制领域的集中展现，是构建法治国家的基础性法律实践，是图书馆事业发展的法制保障和政策指引；通过对我国图书馆立法活动的总体概述和探讨，对图书馆法立法重要性、必要性、意义的揭示，论证图书馆法立法是适应其自身发展的必然结果。

关键词：图书馆 立法 图书馆法

Abstract：The legislation of library is the civilization in the legal field on display， is to build a country under the rule of law and basic law practice， is the development of library cause the legal support and policy guidance； through the general outline for the legislation of Library and discusses the importance， necessity， legislation， significance of Library Law legislation of library law reveals the argument is the inevitable result of development of its own.

Key word：library；legislation；library law

中图分类号：G251.3 文献标识码 ：A 文章编号：1003-9082（2017）11-00-02

图书馆是文献的存储介质，是知识的传播平台，是一个城市文明程度的直接标志。作为重要的公共文化基础设施，必然需要相关的政策、法规作为制度保障。我国图书馆立法实践从萌芽到完善，从倡议到提案的出台，经历了漫长的历史阶段，随着我国法制的不断完善和法治意识的不断提高，图书馆法的审议通过必将实现。

一、历史沿革

现代语境下的图书馆，在我国近代晚期兴起，扬弃和继承传统立法例的背景下，经过一个世纪三个时期的发展，我国图书馆立法成果显著，作为基本性法律图书馆法的审议通过指日可待。

1.萌芽时期：1910年-1949年

古代藏书，多以民间藏书和官方藏书的形式出现，随着社会文化的发展藏书楼应运而生，到近代晚期借鉴国外经验，现代意义的图书馆产生，上述各个阶段都有相应的管理制度与之配套，其立法例或为律、令、科、比，或为办法、章程。第一部现代意义的图书馆法规是清政府1910年颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》。进入民国后，民国中央政府及其职能部门相继颁布了《通俗图书馆规程》、《图书馆规程》、《国立中央图书馆组织条例》、《图书馆条例》、《普及全国图书教育办法》等一系列行政法规和部门规章，地方政府也颁布了相应的地方性法规。在图书馆建设方面，城市图书馆、高校图书馆也有长足发展，图书馆学教育方兴未艾，图书馆协会逐步健全。

因此，这一时期的立法实践具有较强的初创价值。

2.发展时期：1949年-1999年

新中国成立后，为促进我国图书馆事业发展和规范管理的需要，中央人民政府颁布了《全国图书协调方案》、《关于禁止珍贵文物图书出口暂行办法》等一系列行政法规；中央人民政府职能部门制定了《关于征集图书杂志样本办法》、《关于加强与改进公共图书馆工作指示》、《关于加强高等学校图书资料工作的意见》、《高等学校图书馆工作条例》、《省（自治区）市图书馆工作条例》等部门规章及相应的规范性文件。在图书馆建设方面，建立健全管理机构建置、专业技术人员职称设置、图书馆评估定级制度。

因此，这一时期的立法实践具有较强的基础价值。

3.完善时期：1999年至今

互联网、大数据时代，推动我国图书馆法制建设进一步发展，建立适合国情的图书馆立法体系刻不容缓。现阶段，经过理论研究到实务探讨的积累，公共图书馆法已完成从立项、提案到草案的各项准备，只待立法机关审议通过。待通过的公共图书馆法作为基本法是其他有关图书馆工作的行政法规、地方性法规、自治条例、规章的指导，涉及的内容是图书馆管理的基本规则；由全国人大常务委员会授权国务院制定，并由全国人大代表大会及其常务委员会审议通过后颁布实施。作为上位法的公共图书馆法（草案）尚未审议通过，下位法却有着前瞻性发展：地方性法规有《北京市图书馆条例》、《湖北省公共图书馆条例》等；地方政府规章有《上海市公共图书馆管理办法》、《山东省公共图书馆管理办法》、《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》等。

因此，这一时期的立法实践具有较强的實际价值。

二、实际条件

良好的环境是发展的基础，政策指引则是事业跨越发展的增量，高新技术的运用更为事业发展提供智力支持，在此条件下，制定图书馆法是符合时代发展要求的。

1.环境基础

新时期图书馆事业经过六十多年的建设与发展，已经具备了相当的基础和规模。图书馆机构设置方面，已形成国家、省、市、县（区）、乡（镇）、社区六级图书馆（室）机构，呈现出纵横交错的立体性网状结构。图书馆文献编目标准化建设方面，相继制定了中国文献编目规则、文献著录国家标准，实现了联合统一编目。图书馆自动化建设方面，电子阅览室、文化信息资源共享工程、数字图书馆工程等已成为自动化发展的示范。图书馆数据库建设方面，有中国古籍目录、全国少数民族古籍目录、全国善本书总目录、民国书目、科技、社科报刊资料索引等。由此可知，我国图书馆事业已发展到相当水平的程度，巩固和促进图书馆事业向更高水准迈进，亟需制定图书馆法，以法律形式对图书馆事业进行调整和保护，使图书馆事业得到法律的明确规范和引导。endprint

2.政策背景

宏观角度上，作为根本法的现行宪法以列举的方式明确规定了国家发展图书馆文化事业的法律原则。具体方面，文化部制定的《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》明确指出，推动公共图书馆法立法。在前期工作的基础上，进一步推动公共图书馆的立法进程，积极推动公共图书馆的颁布和实施，以法律的形式对公共图书馆运行发展所涉及的各方面问题予以调整规范，保障公共图书馆履行职能，从制度上确保我国公共图书馆事业全面、健康、可持续发展。

3.技术条件

以信息技术为表征的信息化浪潮，为信息化社会提供了强大的技术支持，文献的存储、加工、传递、查询和利用已突破传统的管理方式，更新了传统图书馆的发展理念，体现了多样化、电子化、自动化、网络化、微信化的特征。随着信息高速公路在全球的互联互通，信息时代已经来临，计算机信息网络技术已渗透到社会的方方面面，数字化生存不再是理论上的构想，对图书馆事业信息化建设而言机遇大于挑战。面对新的机遇，政府主管部门厘清思路、制定政策、加强建设、实施规划，促进图书馆事业与社会整体发展相适应，在此技术条件下制定公共图书馆法是发展的必然趋势。

三、结构体系

图书馆法作为基本性法律，有內涵与外延之别，也有狭义与广义之分；其调整对象围绕着设置主体、服务主体、接受主体三者之间的基本关系展开；是结构完整、层次清晰的规范体系。

1.基本涵义

图书馆法的内涵是指为满足人民群众社会文化需求、提高图书馆文献信息使用效率、促进图书馆事业全面发展，国家立法机关依据相关法律渊源制定和认可的、调整图书馆事业创新建设过程中所产生的各种法律关系的行为规范的总和。图书馆法的外延则是指除作为基本法律的图书馆法之外，还应包括国家其他行政机关制定的条例、法令、章程、决议、规则等规范性文件。因此而言，图书馆法是以图书馆基本法为主体、职能法与专门法等一系列法律规范相配套所构成的一个系统性的法律框架体系。

2.调整对象

法律的调整对象为法律关系。图书馆法的调整对象为图书馆事业发展建设过程中所产生的各种社会关系，具体而言包括第一层级各类图书馆设置主体与图书馆之间的法律关系、图书馆与读者之间的法律关系，前者是设置与被设置的关系，后者是提供服务与接受服务之间的关系，这两类关系是直接的互动关系、是主要方面；而第二层级读者与设置主体之间的关系只是间接的反馈关系、是次要方面。三方关系中图书馆处于中心位置，既是基础设施（硬件）的载体，也是文献信息（软件）的介质；图书馆法从法律关系的制度设计上看，是围绕设置主体、图书馆、读者三方关系而展开的。

3.规范体系

3.1法律层级

图书馆法作为规范图书馆事业总体发展的基本法，在我国法律体系中应归入七大部门法之中的行政法范畴。由于其纲领性和总则性的法律地位，制定颁布机关必须是最高国家立法机关及其常设机关，或者是最高国家立法机关常设机关授权的最高国家行政机关。法律效力方面，图书馆法作为法律，效力在宪法之下；作为上位法，效力在行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章之上；任何与它有冲突的下位法及规范性文件无效。

3.2机构设置

图书馆法对图书馆机构设置的界定应涉及到纵横两个方面：一是纵向层级，文化部设置国家图书馆、地方各级政府设置各级公共图书馆，上下级图书馆虽无行政隶属关系，但具有行业内业务指导关系；二是横向类别，可分为公共图书馆、专门图书馆、民营图书馆，分门别类的制度设计与纵向层级有职能交叉。其设置应遵循两个标准：一是各级政府应当充分考虑当地的经济社会发展状况、人口数量和分布规模；二是图书馆建设应该纳入地方发展、城镇与社区建设总体规划。

3.3资金投入

图书馆法在对图书馆资金投入的规定上，应明确“谁设置，谁投入”这一法律原则。图书馆设置主体既是权利行使者，又是义务履行者，更是责任承担者。现阶段，我国图书馆设置主体主要是指各级政府、事业单位和各类团体，由其行使图书馆的管理职能，必然承担全部经费，总的原则是图书馆的经费列入各级政府或图书馆的设置主体的财政预算，确保图书馆的经费随财政收入的增长而增长。其中，就地方各级公共图书馆而言，其资金投入由中央财政转移支付和地方各级政府财政按比例匹配资金所构成，具体规定由实施细则所列举。

3.4权利义务

图书馆法秉承法律的基本精神内涵，对不同主体享有的权利和承担的义务应以规则的形式确定，当出现权利、利益纠纷时，用法律规则予以调整，保护各个主体的正当利益不受侵害。对设置主体政府和服务主体图书馆的权利义务而言，主要围绕监督管理与提供文献服务而展开；对接受服务方读者而言[1]，借阅使用文献信息是其享有的基本社会文化权利，此基本权利是建立在承担相应义务的基础之上的，没有无权利的义务，没有无义务的权利，读者的基本义务应围绕遵守图书馆管理制度、共建文明阅读环境而展开。

3.5服务保障

图书馆法有关服务保障的规定，是图书馆基本功能在法律文本上的体现。图书馆服务包括传统性的文献信息资源服务职能、社会公益性文化服务职能以及拓展性的跨业务平台资源共享互动模式。对图书馆基本服务职能进行原则性的规定；对延展性的服务职能应进行弹性性的规定。归根结底，是通过法律的形式规范服务提供方与服务接受者、图书馆与读者、文献信息平台与用户之间的相互关系，保障接受方依法应享有的文化权利。

3.6版权保护

图书馆法关于版权保护的规定，将立足于我国保护现状、技术条件，借鉴国际民商法领域中关于知识产权的立法成果，制定具有可操作性的法律规则。我国《著作权法》中“合理使用”原则仅规定了图书馆为保存版本的需要而复制其所收藏的作品属合理使用，其他具体规定未见，而国际通行规范规定了图书馆影印品须付版权费。因此，图书馆法关于版权保护应明确界定使用范围、权限、服务标准、法律责任；如此，图书馆法在知识产权保护方面的规则可完善和弥补《著作权法》中“合理使用”原则的非可操作性。endprint

四、现实意义

图书馆法是时代发展的需要，是我国图书馆立法的重要里程碑，是图书馆事业发展的法制保障，是理论探讨与实践探索在法律上的体现，其审议通过在文化、法制建设方面有着深远的意义。

1.发展需要

时代發展、社会变迁、技术进步、理念革新对传统图书馆事业提出新课题、新任务，馆藏与利用、发展与滞后的矛盾也日益突出，突破瓶颈需要新思路，技术完善首当其冲。科学技术推动社会的发展，社会发展往往以法律的形式所呈现出来，图书馆事业要持续健康顺利发展，就得依靠图书馆法来进行规范保障。图书馆法以法律的权威性、稳定性和连续性规定图书馆事业的发展方向、目标、程度和范围，是图书馆发展的总体指引。

2.法制保障

图书馆法在法律规定上必然统一标准、统一规范、统一原则，明确各类主体权利义务的内涵与外延，明确各类主体权益受到侵害后的救济途径。图书馆正常运行与管理工作密不可分，全国各级各类图书馆在管理体制、管理水平、管理效果上是不尽一致的。内容明晰的法律规则对于图书馆管理工作而言，提供了同一水平上的评判标准，既能保障图书馆业务正常开展，也能促进图书馆管理工作的高效性和规范化。

3.指导意义

依法治国，建设社会主义法治国家是社会主义初级阶段的一项基本国策，依法治国的基本理念就是将社会生活中所涉及的对象纳入到法律调整和规制的范围内。图书馆法规范了不同主体在法律中的不同权利义务，保护权利严格义务是图书馆法提出的原则要求，推进图书馆法的审议通过是依法治国方略的组成部分，是构建法治国家的应然之举，是保护读者的基本权利、促进和加强图书馆事业建设与发展的必然要求[2]。

五、结语

立法是法治社会里最强有力的保护与促进措施，因此一切重要的公共事业的发展都需通过立法程序来加以保证，图书馆事业也不例外。我国图书馆立法经过长期的实践和探索，成绩斐然；图书馆法的审议通过不仅是法制建设的新成就，社会文明的新成果，更是图书馆事业发展的制度性保障。

参考文献

[1]庞可心，崔红霞.浅论我国图书馆立法的必要性和立法现状[J]科技情报开发与经济，2005，（9）.

[2]杨文东.我国图书馆的现状与图书馆立法的再思考[J].福建图书馆理论与实践，2007，（2）.

作者简介：杨威（1981-），男，贵州沿河人，铜仁市图书馆馆员，大学本科，研究方向：图书馆读者服务。endprint