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乡村治理试点的模式、问题及改革

2017-12-12刘旭

中共天津市委党校学报 2017年6期
关键词:层级试验区试点

刘旭

[摘要]我国2014年启动的村民自治试点,标志着改革开放以来的农村改革试验区建设由农村传统经济领域向农村综合治理领域的拓展与转变。村民自治试点纳入了自上而下集中管理的模式,这一模式与村民自治的自主性、区域多样性以及发展的渐进性产生着诸多冲突。未来的改革要着力于厘清村民自治与现代国家多层级治理间的关系,推动形成多层级治理间科学、合理性的治理逻辑,针对现实问题,强化乡村自治自主性的保障,维护乡村治理的应有空间,以自主性推进多样性和创新性,推动乡村治理的渐进发展。

[关键词]

乡村治理;试点模式;村民自治;自主性;多样性;渐进性

中图分类号:D422.6文献标识码:A文章编号:1008410X(2017)06009105

我国的村民自治由宪法所确定,并由《村民委员会组织法》予以实施。2010年,对《村民委员会组织法》加以修订后,以村民委员会为平台的村民自治,与农村工作及农村改革试验区建设的做法相结合,在全国多个地方先后促成设立村民理事会、推进农村多元化治理为内容的试点改革。改革试点在中央集中统筹指导下,发挥国务院各部门及地方各部门的管理功能,在村民自治试点方面形成一系列的组织流程和实施办法。村民自治事务的试点展现了我国推行的经济建设及社会建设的思路和模式,反映了国家建设的主导理念和逻辑,但这一试点也暴露出一些问题,尤其体现在自治事务的试点及其管理中。

一、乡村治理试点的现状及推行模式

作为近年来乡村治理试点的代表性内容,村民自治方面的试点是改革开放以来农村改革试验区建设由乡村经济建设领域向乡村综合治理领域的拓展。2014年,“改善乡村治理机制”被纳入农业部第二批农村改革试验区及其试验项目范围,村民自治试点实践也由此实行了中央规划、地方申报、层层审批的试点管理模式。从最早的广东清远市的试点,到现如今包括江苏、黑龙江、安徽等省,在短短的两年不到的时间里,以设立村民理事会为内容的村民自治试点在全国呈现全面铺开的态势。

(一)改革开放以来农村改革试验区建设的延续

村民自治试点是在中央统筹指导下落实改革开放路线及各领域改革方针的直接体现。从凤阳小岗村实行包产到户以来,中央允许下的地方改革和制度创新便受到大力鼓励和提倡。从推行农村改革以来,农村改革试点工作采取了建设“农村改革试验区”的方式加以推进,但改革初期,农村改革试验区的内容主要集中于土地改革等经济领域。

1991年10月11日,国务院办公厅在对农业部提交的《关于农村改革试验区工作几个问题的请示》的回复中,对设立农村改革试验区的情况予以介绍,其中提到,“有计划地建立改革试验区”的部署在1987年展开,围绕着粮食购销体制改革、合作经济组织建设、乡镇企业制度建设、土地管理制度建设、农村金融体制改革等农村经济方面的试验主题,国务院陆续在全国16个省、自治区、直辖市建立了21个农村改革试验区。此后,农村改革试验区的提法和做法得到延续。2016年4月13日,农业部颁发《农村改革试验区工作运行管理办法》,对农村改革试验区的领导体制和申报流程做出规定,确立了以中央农村工作领导小组为直接领导的,以农村改革试验区工作联席会议为工作平台的,由农业部作为牵头单位、国务院多部门为参加单位、农村改革试验区办公室为具体办事单位的组织领导及运行机制。

(二)从乡村经济改革向乡村治理领域拓展

乡村治理试验区的出现,在以农村经济为主体的试验及试点活动中较为凸显,彰显了我国农村改革试点由经济领域向综合治理领域的拓展和迈进。改革开放之初农村改革试验区的启动,全部围绕农村经济事项展开。2012年初,农业部会同其他19家农村改革试验区工作联席会议成员单位,一同批复了北京市大兴区等24个农村改革试验区,这些试验区的试验项目涉及农村金融改革试验、农村产权制度改革试验、创新现代农业经营体制机制改革试验、城乡发展一体化改革试验等多项试验。从改革之初到此,试验在任务内容设定上仍然指向于农村经济,多项试点任务与改革开放之初的试点多有重合及递进。2014年启动及实施的第二批农村改革试验区和试验项目的申报及批复,较之2012年的试验区及试验项目有了新的变化。农业部发布的《第二批农村改革试验区和试验项目的通知》在试验内容上规定了5个方面计19项的试验任务。虽然,新一轮的农村改革试验仍然以土地制度改革为重心,但改革试验也首次出现了“改善乡村治理机制”的内容,包括农民合作社、家庭农场、村转社区等农村基层党组织建设试点,以及以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点。在第二批34家试点单位中,广东清远市等地方被确定为村民自治试点试验区。由此,村民自治试点被纳入新时期农村改革试验试点之内。

(三)中央改革战略及部署下的推进行动

我国农村改革试验区建设以中央改革战略及规划部署为启动,是中央改革意愿及改革行动的组成部分。多次中央会议决策部署对改革试验的推行发挥着起点布局和加力推动的作用。以落实十七届三中全会精神及执行2011年中央一号文件为契机,2012年初的农村改革试验区建设启动并推行。此次试点围绕十七届三中全会提出的稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度等六点意见来展开。2014年改革试验同样具有类似的背景和推行模式,党的十八届三中全会《决定》为新一轮农村改革试验做出了总体规划和部署,而2014年中央一号文件则直接提出探索不同情况下村民自治的有效实现形式及开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点的倡议。中央全会文件与中央关于农村工作的一号文件构成了农村改革试验区及其试点的重要政策指导背景。

二、村民自治试点存在的问题

我國的村民自治试点处在自上而下集中统筹管理的架构之内,村民自治的范围、内容等均带有规划指导的色彩,当前的试点以可复制、可推广为鲜明主旨,在全国形成统一的制度规范成为压倒性的政策目标。这种指导型的自治与自治本身自主性的内涵存在着冲突,在村民自治具体实践方面较多的规定动作,无疑损害了村民自治的探索性和创新性。在试点与推广之间,当前的建设还缺少相应的多元性理念的调适,这使得试点普遍雷同的特征较为突出,而改革创新的动力不足,同时,单一性追求也违背了村民自治的渐进性,带来试点上的急躁冒进。endprint

(一)集中统筹与村民自治自主性的冲突

村民自治是我国推进基层自治的重要内容,它作为我国宪法所确立的国家制度的关键构成,反映了以微观且具体的民主治理来奠定国家治理基础的理念。村民自治首当其冲的内涵是其自治性,即由村民管理自身事务而排除外部的不当干预和介入。但正是在这一基层自治领域,乡村社会的自主性为外部行政力量所挤压,村民主体受到一定的排斥[1]。高度集中的管理体制,包括对试点对象、试点内容、试点范围的统筹及管理,都在与村民自治具有的特性产生着冲突。以规划设计、改革内容以及申报流程为内容的自上而下的集中管理,“治理什么”、“怎样治理”、“治理的变化”都由这一管理所决定,导致自治运行机制的扭曲和走样。当前,我国在村民自治事务上所推行的是县(市、区)或市(州)人民政府提出试点申请,省级人民政府及其管理部门对试验方案予以审核同意,农业部牵头、20个部门组成的试验区联席会议对试点申请进行审议,之后报中央农村工作领导小组批准的试点工作流程,这种从中央到地方、多层级构成的试点流程延长了村民对其自治事务及其改革的管理链条,村民自治的内涵受到冲击。

(二)单一推广与村民自治多样性的冲突

包括村民自治试点在内的各项改革试点活动,反映了从个别到普及、从特殊到一般的国家建设指导理念,试点作为改革变化与全面推广之间的中间阶段出现,由此带来非试点、即单一的国家建设及制度建设模式。因试点与普及之间缺乏多样性思维及指导理念的调适,也造成我国各领域的地方多样化探索空间和余地严重缺失,国家制度建设地方探索及创新受到限制,制度创新动力不足,制度适应性较差,制度变革的循環往复难以得到纠正。我国的乡村治理试点非常鲜明地以创造可复制、可推广的经验为目标及指导,农村改革试点实验强烈地指向于面向全省及全国进行复制及推广[2]。农业部《关于组织申报第二批农村改革试验区和试验项目的通知》中便提出“把能够形成可复制、可推广的成果作为农村改革试验的选点依据和基本要求”。一些省已经就地方试点的做法在政策层面做出推广的努力。例如,中共广东省委农村工作领导小组以2017年一号文颁发了《关于复制推广我省国家级农村改革试验区改革创新经验的通知》,将省内试点形成的做法面向全省进行复制推广。这种力求一体、强力推广的目标设定,背离了试点活动本来具有的与地方差异性情况相适应的宗旨,忽略了对多样性地方情况的考量,实践中对复制推广的强调扩张了单一性制度的压倒性地位,因而也就妨碍了各地开展的自主性和多样态的探索。

(三)造势冒进与村民自治渐进性的冲突

制度演变是依托自治主体而开展的渐进性的变革进程。村民自治的发展便要依托于村民自主,依靠其自主探索,

达成能够吸纳村民意愿,适应地方情况的,贴近性、多样态、创新性的制度演进状况。一蹴而就的思维及实践忽视了地方探索及试验的长期性和复杂性。我国当前的村民自治过于依赖自上而下政策性的进程引导和控制,旨在复制及推广的单一性渴求也反映了国家建设上的急躁冒进,突进型的经验提取及经验推广妨害了自治的主体性,

压缩了自治应当具有的空间。我国对农村改革试验区工作采取宣传推广方式予以验收处理。《农村改革试验区工作运行管理办法》第二十三条明确了大力宣传推广、可以组织宣传报道、不组织公开宣传三种试点验收处理方法。这些处理方式替代了试点中正常及必要的公共协商进程,造成对试点成绩及问题认识上的畸形,使人们对试点的思考尤其是试点存在问题的思考受到较大的局限,客观上带来长官意志和一阵风现象。从2014年启动乡村治理试点以来,短短不到两年的时间里,相关试点在密集宣传报道之下开始面向全国予以普及,“村民理事会”俨然成为全国通行的做法,这种做法不可取。

三、对乡村治理试点未来发展的思考

对当前的乡村治理试点模式予以改革,要对乡村治理与国家多层级治理相互间的关系形成清晰的认知,在明确乡村治理的内涵及其在国家治理中地位的基础上,认清多层级治理的治理立场和治理逻辑。基于对基层自治局限性和缺陷的认识,要着力于构筑乡村治理与多层治理间理性化的关系,还要充分认识基层自治的优点和积极性,从制度上强化对村民自治自主性的保障,发挥村民自治在接近农村实际、贴近村民诉求、治理方式近距扁平等方面的优点。

(一)厘清乡村治理与多层级治理的关系

乡村治理与多层级治理之间理性化的关系,处在民主治理及对民主问题的矫正、多数治理及对多数议决缺陷的纠正、多元性治理及对多元状态的协调等多重维度之内。对于基层自治,既要看到其表达民众意愿、贴近民众诉求、治理方式接近实际的优点,也要认识到其实际存在的治理理性的局限性、治理议决方式的缺陷性以及治理范围的内部性等问题。基层治理受到治理群体思想观念、自身站位等方面的局限,相关治理决策容易出现本位性及狭隘性;治理常规性使用的多数议决,会使少数人的意见遭受忽略,少数人及个体的权利存在较大的受侵害的风险。

社会规模及范围越小,多数越容易形成压迫性的力量[3](P50)。基层自治也常存在治理身份上的局限以及由此产生的封闭性。“地方主义还有另一面:追求身份通常会导致极具排外性的社区意识(例如,严格按照地区或种族定义)。……萎缩的社区观可能是令人窒息的,并常常产生那种密尔充分阐释的‘多数暴政。”[4](P245)

因此,基层自治的诸多问题便为现代国家跨越地方区域的治理提供着依据与合法性。近代以来各国的多层级治理体系在根本上也立足于对基层治理局限性及弊端的矫正,即矫正小区域、小范围多数议决的缺陷及其对少数权利的忽略及侵犯。这种矫正旨在通过多元及多层级治理,以实现基于正义和公益原则的社会联合[3](P267)。这就要求在乡村治理与多层级治理之间确立基于问题导向的治理间关系,各层级治理在内容上要与其治理区域及其范围相适应,治理决定应当在与其相关性的范围内做出。即“只与几个人有关的事情,只能由那几个人来决定;只与个人有关的事情也只能由那个人单独决定。”[5](P152)扩大化区域中的治理不得对小区域的治理形成不当干涉。“假如他们干涉地区公社和个人的利益,那这是越权。同样,地区干涉了公民的特殊利益或公众侵犯了某个成员的纯粹个人利益,都是一回事情。”[5](P153)endprint

(二)展现及保障乡村治理的自主性

基层自治虽存在缺陷及问题,但并不意味着要取消自治,推行外部对自治事务的全盘接管。村民自治作为基层自治的重要形式,其优越性的发挥有赖于对村民自治自主性的保障。在传统部落社会向近代民族国家转变的过程中,基层自治所遭受的来自民族国家多层级干预的威胁愈发强烈,借助管辖权效力等级及其扩张解释,依托于高等级立法权及行政管理权,多层级机构在基层治理的机构、方式、流程等多方面加以塑造。特别是主权立法观念的发展,促使民族国家统一立法难以抑制地扩张,在德国等国家带来次级治理层级治理空洞化的现象[6](P265266)。民族国家统一立法在立法领域、立法内容上的扩大,对基础性治理主体的规则创制带来冲击。在我国,这一现象也多有表现,省级及以下立法复制中央立法、内容缺乏特色的问题较为突出。

我国当前乡村治理试点因集中统筹和指导体制造成主体性的紊乱状态,当前的试点管理模式在“到底谁在治理”的问题上暴露出治理主体性的异化。依照《村民委员会组织法》,村民自治试点的内容也都在该法允许及涵盖的范围之内。但现行的申请加层层审批的试点模式,使得原本属于自治领域正常范围的事务,人为地增加了多层级的管理环节,由此反映出乡村治理对外部指导的依赖。未来的改革,要明确对正常自治活动及其制度实践的保障,改变由地方向中央层层申请、再由中央向地方层层批准的试点管理方式,推动村民在宪法确定的自治领域内行使自治权,保障村民在治理流程、治理方式、治理制度创设、治理制度变革等方面的自主权。

(三)包容及发展乡村治理的多样性

近代国家多层级治理体系的形成,旨在解决跨区域范围内基准价值及其规范的制定及实施。各地方要在宏大空间内将自身降为单元,接受公平、正义、公开、权利保障等基准价值及其规范的调整,满足跨区域人员社会及经济交往的共性要求。但是,在基准性价值具有稳定意义内核和大量模糊边界的情况下,既不可对现代社会价值结构予以不适当的引入和填充,也不可对基准价值的边界加以不适当的扩张和适用,否则便会对基层自治及其多元性带来危害。近代民族国家确立进程中的中央集权模式,通过在广阔区域内推行单一性的制度设定、组织设定和规范设定,使得主权领域内的多区域单位更多地呈现出单一性特征。同时,价值、规范及话语的不适当扩张,借助于以法律为平台及有力工具的单一化推进,在多地域创造雷同的价值灌输、规范制度以及概念话语,造成地方自治的多样性、创新性承受较大的损害。我国村民自治试点中在短时间内“村民理事会”这一组织机构及话语在全国的普遍推行,反映了村民自治试点中的“一阵风”现象,其深层次的原因在于单一性的立法及其实施体制以及高度集中的政策推进模式。

村民自治本身体现了治理方式与各地方差异性情况相适应的要求,正是各地方存在不同的地理、经济、传统等实际情况,才需要充分地运用村民自治,使治理展现对千差万别情况的针对性。除因针对性及适应性而展现的多样性以外,村民自治还成为吸纳各地域村民多样性需求及偏好的载体,村民自主选择亦成为村民自治多样性的来源。为了保护村民自治的多样性,要改革在村民自治事务上的规范调整方式,改变以往单一中心和集中统筹的立法方式,明确立法的问题导向及对村民自治缺陷的立场,确立以司法为最终纠纷解决方式的规范调适机制。通过在立法上为自治松绑,防范借助集中性立法对单一性制度及规范的强制推行,为村民自治的多样性發展提供充分的保障。我国的村民自治立法要由调整型转变为矫正型,要从对村民自治机构、内容、流程等方面的直接调整,转变为村民自治诸多问题及风险的防范,诸如少数及个体权利受压制情况的矫正和救济,村务治理内部性及封闭性的纠偏等。这种法律治理类型的转换,还要依托以司法为权威的、针对纠纷的问题解决方法,形成在基准价值及其规范方面的精微运用,以便更好地保护村民自治及其多样性。

(四)尊重及维护乡村治理的渐进性

基层自治的理念与群众路线方针相交融,其内核便是要相信群众、依靠群众、发动群众,充分发挥群众治理的主动性、自主性和创造性。这意味着村民自治的具体实践和制度演进,要立足于广大农村群众的自主性的思考和选择,切实尊重其在村民自治方式、方法上的实践创造。应允许村民自治的机构、制度规范等方面的差异,不应从外部以事无巨细的标准来对村民自治加以“求同”。

我们要将社会主义初级阶段长期性、渐进性的认识融入到新时期改革试点进程中来,不断推进改革开放以来启动的国家治理方式从人治向法治的转型进程,不断推进改革试点构筑在长期性、稳定性的制度基础上来,使国家建设真正依托于群众在基层区域展开的自主性的探索和创新,真正依托于扎实的制度建设和制度发展。

参考文献:

[1]李鑫诚.乡村权力下沉治理模式的运行策略及其反思[J].湖北社会科学,2017,(4).

[2]第二批农村改革试验区名单公布涉及14个任务[N].贵州日报,20141201.

[3][美]汉密尔顿,等.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,2004.

[4][美]博格斯.政治的终结[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

[5][法]贡斯当.古代人的自由与现代人的自由[M].上海:上海人民出版社,2005.

[6][德]鲁茨欧.德国政府与政治[M].北京:北京大学出版社,2010.

责任编辑:陈文杰endprint

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