农业保险发展中的政府与市场：一个分析框架

张祖荣+孙海明+杨红蕾

摘要：农业保险要健康稳定发展，需要政府承担引导、促进的责任。近年来我国政府出台了一系列农业保险支持政策，涵盖经济、立法和行政等各个方面，大力促进了农业保险的快速发展。但随着农业保险广泛深入开展，政府支持不到位或过度干预的现象时有发生。基于此，本文在评述我国农业保险支持政策的基础上，借鉴国外政府引导农业保险发展的成功经验，试图构建一个“政府引导、市场运作”的农业保险发展分析框架，界定政府与市场的行为边界，明确政府的作用范围，以便更好地发挥政策的引导、促进作用和市场的资源配置作用。应用这一分析框架，加强和改善政府引导农业保险发展，就应基于农业保险市场化取向，健全农业保险法律法规，完善财税支持政策，加强支持政策的协调性和执行力，鼓励农业保险公共服务组织的发展。

关键词：农业保险；政府；市场；分析框架

中图分类号：F840.66 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）06-0011-007

一、引 言

习近平同志2016年3月5日参加《政府工作报告》审议时指出，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，这就要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，坚决扭转政府职能错位、越位、缺位现象。（1）农业保险发展中也要处理好政府与市场的关系，界定政府与市场行为边界，明确政府的职能范围，尊重市场规律，充分发挥政府与市场这“两只手”的作用。

我国农业人口众多，农业自然灾害严重，开展农业保险对促进我国农业发展、保护农户正常收益、保障国家粮食安全等有重要意义。因而，无论是政府层面，还是农户层面，都对农业保险有迫切需求。近年来，我国政府高度重视农业保险的发展，从立法、财政、行政等方面制定了一系列农业保险支持政策，农业保险得到快速发展，对保障农业生产和国家粮食安全、稳定和增加农民收入发挥了积极作用。

与商业性保险不同，农业保险发展中，政府是重要主体，但它需要在与市场的互动过程中解决农业保险发展问题。发展农业保险，需要政府承担关键责任，选择合适的实现路径，矫正市场失灵，这已成为世界各国的共识。但是，强调政府在农业保险发展中的作用，应恰当界定政府与市场边界，政府才能更好地找准引导和促进农业保险发展的着力点，形成政策的累积效应，达到倍增的效果。

如何划分政府与市场边界，有效发挥政府的职能作用，这是关系到农业保险能否持续、健康、稳定发展的重要问题。基于这一认识，本文试图从评述我国农业保险支持政策出发，借鉴国外农业保险发展的成功经验，构建一个农业保险发展中政府与市场关系的分析框架，并提出相应的政策建议。

二、我国农业保险支持政策述评

目前，我国农业保险支持政策主要包括以下三个部分。

1.行政支持政策

我国农业保险行政支持政策主要体现在历年的中央“一号文件”与国务院2006年颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）和2014年颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）文件上。其核心是要求建立政策性农业保险制度，内容包括发展模式、经营原则、补贴方式、再保险、大灾风险分散机制等方方面面。2007年的中央“一号文件”提出，发展我国农业保险，要坚持“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则。尤其值得指出的是，从2004—2016年的中央“一号文件”，每年都有涉及农业保险发展的专列条款。各省（市、自治区）根据以上文件精神，结合本地区实际情况，也相继出台了发展农业保险的具体措施。行政支持还包括乡镇、村干部对开展农业保险的具体服务工作，例如，宣传推广、代理投保、协助理赔等。

2.经济支持政策

经济支持主要包括保费补贴和税收优惠。我国中央财政农业保险保费补贴试点始于2007年，实行省级财政补贴一定比例保费后，中央财政再补贴一定比例保费的“联动补贴机制”，补贴方式主要基于财政部颁布的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]26号）与《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]27号）。目前，保费补贴险种达20多个，包含了主要的种植业保险和养殖业保险；补贴区域由最初的吉林等6省（市、自治区）推广到全国所有省（市、自治区）。中央与省级财政补贴险种和补贴比例见表1。另外，虽然没有明确规定省级以下财政提供保费补贴的比率，但据我们调查，大部分省（市、自治区）要求县市级财政承担10%～20%的保费补贴。2007年以来，中央财政保费补贴金额逐年增加，2016年达到了158.3亿元（见表2），年均增长达24.84%。税收优惠方面：一是对农业保险保费征收3%的营业税，比一般金融保险业5%的营业税率，优惠了40%；二是对农业保险保费收入按90%比例计算所得税额；三是税前列支农业巨灾风险准备金，免交所得税；四是对农业保险及其相关技术培訓业务免征营业税等。

从保费补贴情况来看，我国各级财政农业保险保费补贴率高达80%，高于美国平均约60%的补贴水平，但我国农业保险财政补贴方式单一，目前仅对投保农户提供保费补贴，而美国等发达国家除了提供保费补贴外，同时对保险公司提供经营管理费用补贴及再保险补贴等。从税收优惠方面看，与农业保险发达国家相比，仍有一定提升空间和改进余地。

3.法律法规建设

目前我国农业保险法律法规建设取得突破性的进展，从2013年3月1日起，我国首次制定的《农业保险条例》（以下简称《条例》）正式实施。《条例》明确了农业保险的地位和作用，区分了政策性农业保险与商业性农业保险经营范围，确立了我国农业保险的市场组织结构、经营模式、监管模式等。《条例》的实施有助于我国农业保险健康、稳定发展，但相关法律法规仍不健全。endprint

近年来，在各级政府的大力推动、各级财政的大力支持下，我国农业保险得以快速发展，保费收入由2007年的53.33亿元增长到2016年的417.7亿元，年均增长约25.7%；风险保额由2007年的1126.2亿元增长到2016年的约2.16万亿元，年均增长约38.8%； 2007年的保险赔款为29.21亿元，2016年为348.8亿元，年均增长约31.7%，有效发挥了保险的经济补偿功能，实现了财政投入的放大效应，对促进农业生产、稳定和增加农户收入，起到了重要作用。

农业保险支持政策是一个完整体系，包括立法支持、经济支持和行政支持，三者相互影响，相辅相成，必须协调一致。虽然我国农业保险支持政策取得了显著成效，但仍然存在不少问题。一是有的政策落实不到位，比如，中央“一号文件”中多次强调的再保险支持政策尚未落实、大灾风险分担机制尚未建立。二是实践中基层政府的不当干预或合谋时有发生。比如，灾害损失发生后，有的地方政府要求保险公司协议赔付，从中牟利；有的地方则出现基层政府与农户合谋，骗取中央财政保费补贴资金；有些地方政府领导不考虑保险公司的实际经营能力，直接人为分配市场资源，出现严重的“寻租”现象 [1]。三是财政补贴政策与税收优惠不够协调，比如，对农业保险进行保费补贴的同时又征收保费收入税等，财税支持政策有待优化配合。在引导农业保险发展方面，国外政府的有益经验可资借鉴。

三、政府引导农业保险发展的国际经验与启示

1.立法方面

庹国柱等（2002）[2]认为，由于农业保险既不同于商业保险，也不同于社会保险，而是介于两者之间的一种政策性保险，因此，农业保险不适用于针对商业保险制定的《保险法》，也不适用于规范各种社会保障的《社会保险法》。农业保险成功开展的国家都在试点之初就重视农业保险法规建设。以美国为例，1938年颁布了《农作物保险法》，对农业保险的目的、性质、实施办法、经营机构、再保险，以及监管等都做了明确规定或规范，为农业保险发展提供了法律依据。该法还把农户参加农作物保险与政府其他福利计划结合起来，例如，不参加农作物保险的农户，就不能获得政府的农户贷款计划、农产品价格保护计划等的支持，实际上是一定程度地强制农户参加农作物保险。[3]此后，《农作物保险法》在实践中不断修订和完善，成为农业法案中最重要组成部分，至2015年，《农作物保险法》的修订达20多次，其中1980年、1994年、2000年和2014年分别进行了四次重要的修订和改革。1980年的修订首次规定对投保农户提供保费补贴，将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式予以支持，其后几次重要修改都增加了政府财政补贴预算，提高了保费补贴率，鼓励农户参加农作物保险。2014年修订的《农作物保险法》又增加了补充保障选择计划（SCO）和累计收入保护计划（STAX）两个险种，并取消了直接支付和反周期支付等政府补贴计划，更加凸显了农业保险在农业支持政策中的重要性。[4]其他农业保险发达国家，如加拿大、日本等，也很重视农业保险法规的建设与完善。我国农业保险法规建设刚刚起步，尤其需要借鉴国外成功经验。

2.经济方面

国外农业保险经济支持项目主要包括政府财政补贴与税收优惠政策。以美国为例，美国政府1980年开始对投保农户给予平均约35%保费补贴，补贴率依不同险种和不同保障水平而有所差异，同一险种保障水平越高补贴率越低，同时对保险公司提供纯保费的10% ～20%作为业务费用补贴。此后，通过多次修订《农作物保险法》逐步提高了保费补贴率，为鼓励农户选择保障水平较高的险种，特别提高了其补贴率，Smith and Glauber（2012）[5]实证研究结果表明，2000年后平均保费补贴率提高到约60%，2007—2010年农业保险实际参与率达到80%～85%。在《2014年农业法案》中农业保险预算支出将在未来10年增加57.2亿美元，是12项预算中增加最多的一项；从总量看，美国未来10年农业保险财政补贴预算额为898.3亿美元，仅低于“营养计划”的预算支出；另外，对新增的两个险种（SCO和STAX）分别给予了65%和80%的保费补贴比例。[4]目前，美国有20多个农业保险险种获得政府财政支持，覆盖的农作物和牲畜达124种之多。税收优惠方面，对于经办机构涉及农业保险业务的一切财产、保费、资本、准备金、结余、收入、财产权等，免征包括国家所征税种和各地方政府所征税种的所有税收。[6]全面的税收优惠政策大大降低了农作物保险公司的经营成本，提高了农业保险的有效供给质量。综上，美国农业保险财税补贴的特点，一是保费补贴率与保障水平相关，农户可选择不同的保障水平投保。二是财政补贴项目包括对投保农户的保费补贴、对经办机构提供业务费用补贴、再保险支持以及农作物保险的推广和教育费用。三是注重财税政策的协调统一，政策的综合效应明显。

3.政府与市场的关系

美国、加拿大、日本等农业保险发展较好的国家，虽然各自选择了不同的农业保险发展模式，走过了曲折的试验历程，但他们都在实践过程中逐步厘清了政府与市场关系，改善了农业保险发展的制度环境。以美国为例，20世纪初美国由私人保险公司按照市场原则经营农业保险业务，政府不提供任何补贴和其他优惠政策，由于农业保险风险大，赔付率高，保险公司连年亏损，农业保险供需失衡，导致市场失灵。直到1939年美国设立了隶属于农业部的联邦农作物保险公司（简称FCIC），重新经营农作物保险，实质上是政府直接经营。由于缺乏经营经验，以及逆向选择与道德风险等原因，也以失败告终，出现了“政府失灵”。鉴于农业保险业务由私人保险公司独立经营以及政府主办都遭到失敗的经验教训，经过长时间的探索，美国农业保险逐步形成了 “政府主导、商业运营、服务配套”“三位一体” 管理体制机制[4]，明确了政府的责任，厘清了政府与市场的关系。政府主导，即由政府设立的管理机构风险管理局（RMA），负责制定农业保险财政补贴与税收优惠等政策、审核保险公司经营农业保险业务的资质条件，对投保农户提供保费补贴、对经办保险公司提供管理费用补贴以及再保险保障，研发和审核农业保险险种、资助风险管理研究和推广项目等。所谓商业运营，就是由保险公司按照市场规则经营农作物保险业务，风险自担，自负盈亏。目前，美国农业保险业务由19家经美国风险管理局（RMA）严格审核批准的信誉好、实力强的商业保险机构经营。美国农业保险配套服务也是颇具特色的，主要由两类公益组织提供。一类是为保险人提供服务的组织，如全国农作物保险服务中心，主要工作包括：农业保险业务统计、员工教育培训、防灾防损以及与风险管理局（RMA）的联系协调等。另一类是为被保险人提供服务的组织，如全国农场联合会、州立大学的农业保险推广中心等，他们向农户普及风险管理与农业保险知识，解读农业保险政策，反映农户的诉求，向农户推荐合适的险种等。这些公益组织对美国农业保险的发展发挥了积极作用，其成功经验可资借鉴。endprint

四、农业保险发展中政府与市场关系的分析框架

馬勇等（2014）[7]认为，从理论上看，政府和市场都是解决稀缺资源配置问题的制度安排，但二者的决策模式不同：政府是一种权威的、集中的决策模式，而市场则是一种普遍的、分散的决策模式。在实践中，资源配置的实现都是市场和政府互相结合的结果，而这种结合都是不完美的政府和不完善的市场之间的次优组合。讨论政府与市场的关系是为了在不完善事物中进行不完全选择。在农业保险发展中，也是不完美的政府和不完善的市场之间的相互结合，既要肯定市场实现效率的基础地位，也要注重政府的引导作用。国内外研究表明，在没有政府行政推动和财政补贴的情况下，农业保险既缺乏有效需求，也缺乏有效供给，出现市场失灵。[8]-[10]因此，政府需要承担矫正市场失灵的职责，引导和促进农业保险稳定发展。一方面，需要政府为市场运行提供制度基础和政策支持，如通过立法形式明确政府在经济、行政方面的支持。另一方面，政府需要分析市场的不足来调整自身职能，重视培育和发展市场主体，对它们提供阶段性的扶持。但是，在政府与市场之间进行选择是复杂的，由于它是在不完全政府与不完全市场之间的不完全结合。[11]

近年来，我国政府确立了开展政策性农业保险业务要遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的基本原则。（2）政府引导包括各级财政部门通过保费补贴等方式，引导农户参加农业保险，增强农业抗风险能力。市场运作就是要尊重市场经济规律，用市场化手段防范、分散风险，经营自主，盈亏自负。政府部门要尊重农户与经营机构双方的意愿，不可强求；农业、水利、气象、宣传等政府部门要互相配合，对农业保险承保、查勘、定损、理赔、防灾减损等给予积极支持。尽管这种制度安排有助于发挥政府和市场两方面的力量，但由于在农业保险发展中政府的职能作用范围以及政府与市场的行为边界不明确，实践中，“政府引导”变成“不当干预”的现象时有发生；套取财政补贴资金、严重的“寻租”现象等，屡屡出现。这些问题既削弱了政策的作用，危害了农业保险市场环境，也影响了市场的运行效率，损害了农户的根本利益。

因此，农业保险发展中，必须处理好政府和市场的关系，界定政府与市场的行为边界，明确政府的作用范围。基于此，本文尝试提出一个农业保险发展中政府与市场关系的分析框架。

图1展示了农业保险发展中的政府与市场关系，界定了政府与市场边界。发展农业保险要依托市场化经营，充分发挥市场的资源配置作用，尊重保险基本原理和市场基本规律，尊重保险公司的自主经营权，要充分运用大数法则分散风险，按照大数法则制定保险费率。政府的主要职责是为农业保险发展创造良好的制度环境，主要包括建立市场运行制度、矫正市场失灵以及运用适当的行政手段推动市场运行。具体说来，一是制定法律法规，实施有效监管，明确市场准入条件，规范维护市场秩序，防止一些不具备经营资质的保险公司通过“寻租”获取农业保险业务经营权，财政补贴方式方法以及税收优惠政策也要在相应的法律法规中予以明确。二是通过财政补贴、税收优惠等经济支持手段，刺激农业保险需求和供给，矫正农业保险市场失灵，并在实践中调整财政补贴的结构与方式，以适应农业保险发展不同阶段的需要。三是组织宣传农业保险政策，引导农户投保，加强农业、水利、气象等部门的协调合作，为保险公司查勘、定损、理赔、防灾减损等提供服务。

图2展示了农业保险发展中政府的作用范围，突出了政府职能的逻辑次序与政府作用的强弱。基于农业保险市场失灵，政府应着重建立和完善农业保险发展中适应市场机制的制度体系[12]，制定实施协调统一的农业保险财政、税收支持政策，并通过立法予以强化，创造良好的农业保险发展环境，注重市场主体的培育。在推动市场运行方面，政府则只能是以服务者的身份协助与配合，不可喧宾夺主，横加干预。

在现实经济生活中，政府和市场的有效边界会随着客观的经济发展进程而不断变迁，同时也会随着不同经济体的“国家禀赋”特征而呈现出显著差异。因此，合理确定政府与市场之间的有效边界，既要考虑更为广泛的制度环境的约束，又要考虑现实经济发展的动态进程。[7]农业保险发展进程中，政府与市场的行为边界也是动态发展的，也需要随着农业保险发展的不同阶段而调整，而且，考察政府与市场的行为边界时，还需要根据本国国情和社会制度特征，国外经验可资借鉴，但不能照搬照抄。

五、加强和改善政府引导农业保险发展的创新思路

基于以上分析框架，政府应在以下几个方面，加强引导和促进农业保险发展。

1.明确政府的主要职能范围

加强和改善政府引导农业保险的发展，首先要明确政府的职能作用，遵循基本的市场规律，把职能范围内的事情做好，把职能范围外的事情交给市场。

一是要健全农业保险法规，为农业保险提供健康、稳定发展的制度保证。我国自1980年恢复农业保险以来，至今已经三十多年，农业保险法规建设一波三折，虽然在2013年终于颁布了《农业保险条例》，但这毕竟只是一个“条例”， 我国农业保险法律法规建设依然任重而道远。比如，由于法律法规建设不健全，监管责任落实不到位，基层政府官员扣卡、挪用、套取财政补贴资金以及虚报承保标的和承保面积、骗取上级财政补贴资金等违纪违法现象时有发生[12]， 甚至出现多个县级以下干部骗取巨额财政补贴资金的重大案例。再如，由于没有明确农业保险市场准入资格，一些不符合条件的保险公司通过“寻租”取得政策性农业保险业务经营权，获取不正当利益，造成严重的无序竞争和市场混乱。这些问题都需要通过健全的法律法规来规范。

二是要完善对投保农户的保费补贴政策，提高补贴效果。财政补贴是为了克服市场失灵，因此应在既定财政支出的条件下，最大限度地激发农业保险的有效需求，鼓励农户积极投保。补贴机制方面，应采用更具弹性的“联动补贴机制”，即中央财政与省级及以下财政在保费补贴分担上采用更大程度的差异化，加大中央财政对农业大省财政弱省的补贴力度，不断提高主要粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。2016年底财政部制定了新的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，从2017年开始加大对产粮大县稻谷、小麦和玉米三大粮食作物农业保险支持力度，提高中央财政对农业保险保费的补贴比例，将由目前的中西部40%、东部35%，提高至中西部47.5%、东部42.5%。（3）但差别不大，不足以缓解产粮大县财政支出压力，中央财政保费补贴应该进一步向中西部地区倾斜，促进并提高中西部地区农业保险参与率和覆盖率。张祖荣（2013）[13]认为，补贴方式方面，公平精算费率条件下政府只需对投保农户提供保费补贴，因为管理费用等已经包含在保险价格中；非公平精算费率条件下，当实际费率低于公平精算费率，则政府应对农业保险供需双方提供财政补贴。补贴率方面，应借鉴国外经验，根据不同的保障水平确定适度的保费补贴率，对保障水平较低的险种，提供较高的保费补贴比例，反之亦然，但也要逐步提高高保障农业保险产品的补贴率，鼓励农户投保保障水平较高的保险。endprint

三是对经营农业保险业务的保险公司提供更加全面的税收优惠与适度的经营费用补贴。庹国柱（2013）[14]认为，政府既然给予农业保险无条件的补贴，也就不能又从农业保险和再保险业务经营中收税。因此，应参照美国、加拿大等国家的经验，对农业保险公司资本准备金、盈余所得和财产免除一切税收。如果农业保险实际费率低于公平精算费率，政府应对保险公司提供适度的经营费用补贴，鼓励其提供优质的农业保险服务。

2.加强支持政策的协调性和执行力

一是各项政策内容应该保持高度协调一致。财政部制定实施的农业保险财政补贴方式、补贴机制以及各省（直辖市、自治区）政府推行政策性农业保险的相关文件、意见等，应与中央“一号文件”、国务院颁布的指导意见相一致。但政策内容不协调一致的情况仍然存在，比如，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）明确提出对投保农户提供保费补贴、对保险公司提供费用补贴以及再保险补贴的“三补贴”政策，但各地区仅制定实施了保费补贴政策。

二是农业保险补贴政策要与其他支农惠农政策相互协调配合，发挥综合效应。我国政府已将农业保险纳入农业支持保护体系，因此，实行农业保险财政补贴要与农业“四项补贴”、税费优惠、信贷支持等支农惠农政策相互协调配合，扶持再保险发展和大灾风险防范机制的建立等各项配套政策[15]，发挥政策的综合效应。同时，可借鉴国外经验，把其他惠农政策的享有与是否投保、续保相结合起来，以强化农户的参保意愿。

三是加强政府职能部门的协调合作，提高服务效率。由于农业风险的复杂性和多样性，防灾减损是农业保险发展中的关键环节，而防灾减损尤其需要宣传、气象、水利等有关部门的密切合作。另外，由于农业保险标的的特殊性，农业保险的承保、查勘、理赔等服务，也需要宣传、农业、民政以及地方财政等部门的互相配合，积极支持，才能更好地完成。因此，农业保险发展中，政府各相关部门既要各司其职，又要相互协调合作。同时，政府职能部门的协调合作也是加强政策执行力的前提。

四是要加强支持政策的执行力。比如，大灾风险是农业保险可持续发展的主要威胁，为保障农业保险可持续发展，2007年、2009年、2010年以及2012—2014年的中央“一号文件”都要求加快建立中央财政与地方财政共同支持的农业保险大灾风险分散机制。但目前我国仅有北京、江苏、浙江等少数省（市）建立了大灾风险准备基金，绝大数省（市、自治区）都没有执行这一政策，更没有建立全国统一的大灾风险保障制度。

3.鼓励农业保险公共服务组织的建立和发展

目前我国主要由乡村基层政府协助开展农业保险业务，包括宣传、展业、投保、查勘、定损、理赔等，为农业保险发展发挥了积极作用，但也出现了不当干预等问题。建议政府借鉴国外经验，以适当的方式，鼓励、扶持农业保险公共服务组织的建立和发展，使其承担部分服务性工作。例如，宣传、解读农业保险支持政策，普及农业保险基本知识，帮助农户选择合适的险种，协助农户办理投保、索赔手续等；协调投保农户与保险公司之间、保险公司与政府部门之间、投保农户与政府部门之间的关系，加强政府相关部门沟通与合作，减少保险双方之间的摩擦和纠纷，提高农业保险运行效率。公共服务组织更能代表农户的利益，反映农户的诉求，便于开展工作，同时有利于政府职能的转变。

注释：

（1）习近平：坚决扭转政府职能错位越位缺位现象http：//money.163.com/16/0305/19/BHDTTJQF00252

G50.html。

（2）参见《农业保险条例》，2012。

（3）参见关于印发《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的通知（财金[2016]123号）。

参考文献：

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[15]尹成杰.关于推进农业保险创新发展的理性思考[J].农业经济问题，2015，（6）：4-8.

（责任编辑 吴晓妹）endprint