通过供给侧改革优化中国能源供给结构

2017-12-12李佐军盛三化

江淮论坛 2017年6期

李佐军+盛三化

摘要：中国能源供给领域存在垄断企业主导地位太强、新型能源产业发展不足、清洁能源产品占比过低、能源管制价格过多、能源工业发展过于依赖要素投入等诸多结构性问题。需要推进能源供给侧改革，树立保护、绿色、协调、长远、高效、创新六大理念，加大能源产权、价格、企业、行政管理等改革力度，以科技创新为核心，推动能源全面创新。

关键词：能源供给结构；供给侧改革；能源技术创新

中图分类号：F206 文献标志码：A 文章编号：001-862X（2017）06-0005-006

由于制度、技术、资源等障碍，中国的能源主体结构、产业结构、产品结构、价格结构、动力结构、区域结构等均存在问题，使得中国能源配置与生产效率较低、碳排放强度过高、能源生产与消费污染过重。李克强总理在2009年提出要推进能源结构调整和产业升级[1]，近几年中国加快推进能源价格市场化和能源供给清洁化改革，实施煤炭行业“去产能”，取得了明显成效。2015年，国家发改委把推动能源结构优化作为审批项目的重点。[2]2016年2月，國家能源局局长努尔·白克力表示，破解新常态下能源发展面临的传统能源产能过剩、可再生能源发展瓶颈制约、能源系统整体运行效率不高等突出问题，必须创新能源体制机制，大力推进能源供给侧结构性改革。[3]能源供给侧改革突破点在于化解防范产能过剩、实施重大战略工程、着力补齐供给短板、创新生产消费模式，这四个方面在2016年均取得了实质性突破[4]，但仍需大力推进。

学界主要基于碳减排目标对中国能源供给结构及其优化、能源供给侧结构性改革等展开研究。林伯强（2009，2010）认为优化能源结构非常必要，一次能源结构优化能够有效减少CO2排放，政府需要增加投入，加强新能源产业技术的研发，解决可再生能源电价问题，通过市场激励机制鼓励和扶持新能源。[5][6]王锋和冯根福（2015）的实证分析表明，能源结构优化对实现碳强度下降的贡献最高可达47.6%。[7]根据梁琳琳与卢启程（2015）的估算，中国要实现2020年碳减排目标，清洁能源占比需要达到16.91%～23.96%。[8]柳亚琴与赵国浩（2016）提出从管理体制、技术创新和政策保障三个层面推进中国能源供给侧结构性改革。[9]韩文科（2016）则认为需要从能源发展优化发展布局、形成环境友好型能源开发利用体系、提升终端能源供应品质和用户侧节能环保技术水平、创新能源调控模式几方面着手强化环保约束，推进能源供给侧结构性改革。[10]刘鹏与孟凡生（2014）运用多目标决策方法中的加权法研究区域能源供给结构低碳化模型，从空间结构与功能结构两个维度建立基于低碳化要求的区域能源供给配置系统与实现机制。[11]本文在前人研究基础上，将基于多元化目标重新界定能源供给结构优化的内涵与外延，针对中国当前阻碍能源供给结构优化的关键因素，依据供给侧改革理论提出中国能源供给结构优化的对策。

一、中国能源供给结构亟待优化

能源供给结构指能源供给侧各个方面的构成及其相互之间的关系，包括能源供给主体结构、能源产业结构、能源产品结构、能源价格结构、能源供给动力结构、能源供给区域结构等。能源供给结构优化是指为了实现满足能源需求、提高能源供给能力与效率、减少能源生产和消费污染、控制碳排放、保障能源供应安全等目标，改善能源供给侧各种不合理或次优的结构。能源结构优化主要包括六个方面。一是能源供给主体结构优化：能源生产与供应由低技术、低效率、高污染型能源企业转向高技术、高效率、低污染型能源企业。二是能源产业结构优化：由传统能源产业转向新兴能源产业。三是能源产品结构优化：由高污染、高排放能源产品转向低污染、低排放能源产品。四是能源价格结构优化：由计划价格转向市场价格。五是能源供给动力结构优化：由要素投入驱动转向全要素生产率增长驱动。六是能源供给区域结构优化：由不均衡转向均衡。

（一）能源供给主体结构亟待优化。一是石油、天然气、电力生产与供应业国企垄断严重，民营企业发展受抑制。石油、天然气的上中下游产业链均被中国石油天然气集团公司与中国石油化工集团公司两家国企巨头高度垄断，2015年这两家油气巨头企业国内的原油、天然气产量占全国的71.2%、91.5%，原油加工量占全国的72.2%，油气管网占全国的90%以上，成品油和天然气销量也占国内大部分市场份额。中国电力生产大部分被五大国有控股电力集团垄断，电力输配送基本上被国家电网公司与南方电网公司垄断。二是煤炭产业存在不少地方垄断企业。中国煤炭产业并不是一个全国统一开放、有序竞争的市场，存在相当严重的地方保护主义和地方垄断，一些势力雄厚、技术和管理水平高的煤炭企业难以通过市场公平竞争方式扩张发展。

（二）能源产业结构亟待优化。一是化石能源产业占比过高，非化石能源产业发展不足。从国内一次性能源产量结构来看，化石能源产量占据绝对地位，其比重下降非常缓慢，化石能源产量占能源总产量比重由2000年的92.3%逐渐下降到2015年的85.5%。过去十几年里，中国化石能源产量保持6.1%的较快发展速度，非化石能源产量尽管增长速度更快（11.2%），但依然相对不足，中国能源产业结构还有很大优化空间。二是化石能源中煤炭产业占比过高，油气能源产业发展不足。原煤产量占一次性能源总产量的比重很高，稳定在73%左右。原煤产量在2000—2013年逐年增长，年均增速为7.87%，2014—2015年出现负增长。原油产量增长缓慢，年均增速为1.87%，导致其占一次性能源总产量的比重由2000年的16.8%下滑到2015年的8.5%。天然气产量高速增长，2000—2015年的年均增速为11.05%，其占一次性能源总产量的比重由2.6%上升到4.8%。

（三）能源产品结构亟待优化。一是不可再生能源产品占比过高。2013年，瑞典、拉脱维亚、芬兰和奥地利使用的可再生能源在总能源中比例超过了三分之一（欧洲环境保护署，2015），而中国生产的各类能源产品中，不可再生的化石能源产品占比一直在85%以上，生物质能、水电、风能、太阳能、地热能、海洋能等可再生能源发展相对不足。为了防范不可再生能源枯竭后出现能源危机，减少与控制碳排放，中国必须不断增强可再生能源的供给能力，提高可再生能源产品的生产与供给比重。[12]二是化石能源中洁净能源产品（1）占比偏低。当前，由于高品质的天然气、无烟煤、成品油等清洁化石能源产品占比相当低，中国的化石能源产品消费成为绝大部分碳排放来源与主要环境污染源。（2）为了实现工业污染防控与碳排放减控目标，必须不断提高化石能源中洁净能源产品的比重。endprint

（四）能源价格结构亟待优化。一是不同能源产品的市场定价程度差异大。中国多种能源价格管制程度较高，不利于价格机制发挥优化配置资源和激励竞争的功能，导致资源浪费和效率损失。电、成品油等能源价格受到很强管制，天然气等能源价格受到较强管制，煤炭价格也受产业政策的间接影响。如2016年以来煤炭产业“去产能”导致中国煤炭价格大涨。近年来，中央着手推动电力、天然气、成品油等能源产品价格市场化改革，取得了一定成效，但市场化还有很长的路要走。二是能源产品价格构成未充分考虑资源与环境成本。能源产品的生产、输送与消费存在很大的外部性，资源消耗与环境损失成本在各种能源价格中没有得到合理体现，导致清洁能源的价值优势在价格中体现不充分，不利于清洁能源获得竞争优势。

（五）能源供给动力结构亟待优化。一是能源工业发展过于依赖要素投入增长，全要素生产率增长缓慢。中国能源工业发展主要依赖劳动、资本、资源等要素投入，较少地依靠制度革新、要素升级与结构优化三大“供给侧发动机”[13]，导致能源工业整体生产效率与能源产品质量提升缓慢。这种状况集中体现在煤炭采选、火电与炼油行业。二是在能源生产要素投入中，资本投入占比过高。中国能源工业，尤其是煤炭采选产业的扩张过于依靠资本投入，重复建设较多，导致中国能源工业的边际报酬递减较快，生产效率增长缓慢，产能过剩、资源浪费与环境损害严重，拖累了整个能源工业的优化升级与可持续发展。2000—2013年，煤炭采选业投资逐年增加，年均增长24.07%（实际年均增长约20%），但原煤产量年均增长仅6.79%，投资的边际产出不断下降。

（六）能源供给区域结构亟待优化。一是中国能源对外整体依存度偏高。中国能源对外依存度由2001年的1.51%逐年上升到2015年的16%。二是石油对外依存度过高。近十几年里，中国的原油净进口量增长迅猛，由2001年的0.88亿吨上升到2015年的3.34亿吨，年均增长10%以上。原油对外依存度也不断上升，2015年突破60%，2016年继续上升至65.5%。三是天然气对外依存度偏高。2007年中国天然气进口40亿立方米，对外依存度由负转正。此后，中国天然气进口迅速增长到2015的621亿立方米，天然气对外依存度上升至31.8%。四是国内能源供给地区之间存在供需错配。有的地区在早期能源产量很高，存在过剩，可随着工业化快速推进，这些地区能源需求增长迅猛，原有的能源输送体系难以改变，只得从外地输入能源，产生较大的能源输送成本损失。

二、阻碍中国能源供给结构优化的主要因素

中国能源供给结构优化存在四个主要阻碍因素：能源制度（3）、能源供给主体、能源技术（4）和能源资源。其中，不适宜的能源制度是中国能源供给结构优化的根本性阻碍因素——直接阻碍各种能源供给结构优化，是能源供给主体动力不足与能源技术进步缓慢背后的决定性原因，也对能源资源的稀缺性有一定影响。

（一）能源制度障碍。不适宜的能源制度直接阻碍了各种能源结构的优化。一是能源发展理念陈旧。中国能源供给领域普遍存在经济利益至上、个体利益至上、现实利益至上的思维和理念，缺乏保护发展（5）、协调发展（6）、绿色发展、长远发展、高效发展、创新发展思维和理念。二是能源法律制度对产权保护不够。中国出台了《能源法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》、《石油天然气管道保护法》、《节约能源法》等不少能源法律法规，但对能源资源、国有能源企业等产权界定不够清晰，没有在法律上完全保障各种能源企业的平等地位，充分保护能源资源、能源技术等产权。三是市场组织作用弱化。中国能源管理与干预的政府部门多、权力大、干预范围广，能源的資源配置、价格、投资等主要由政府组织通过政策、规划、审批、行政命令等决定。企业组织存在较为严重的结构问题与垄断问题，公有能源企业主导地位太强，公有能源企业的行业垄断程度过高。结果，市场组织难以发挥其优化配置资源的作用，导致能源价格扭曲与能源资源错配比较严重。四是政企管理制度僵固化。能源局、国资委、发改委等行政部门对能源资源配置、能源企业兼并重组、能源投资项目等具有很强的管辖权，易产生创租、寻租行为和能源行政管理的僵固化，并催生能源行业的国企垄断和能源企业管理制度的行政化与僵固化（7）。地方垄断（8）是中国煤炭行业乱象丛生的关键原因——很多煤炭企业与个人一方面通过权钱交易、官商勾结获得廉价煤炭资源，另一方面通过采优弃劣、减少或不使用安全设施、压榨工人等措施降低生产成本。

（二）能源供给主体障碍。中国能源供给的关键主体——能源企业的创新动力不足，阻碍了中国能源动力结构、能源产品结构与能源区域结构优化。一是能源企业科技创新动力不足。能源的产品标准、技术标准、碳排放标准、污染物排放标准等要求偏低，外部带来的科技创新动力不足，导致能源企业偏重技术应用与技术推广，不注重技术研发、能源设计创新（如为环境而设计）和生产工艺创新。行政垄断、国企垄断、地方垄断使得广大能源企业容易获得垄断利润，内部技术创新动力不足。二是能源企业人力资本提升动力不足。因为具有垄断地位，对于众多国有能源企业而言，人力资本提升带来的收益远远低于竞争性产业与高新技术产业，所以不受重视。国有能源企业的员工培训往往流于形式，员工引进主要看关系而非才能。国有能源企业行政化的一个后果就是员工的晋升、岗位、薪酬等核心收益的主要决定因素是关系与资历，而非个人才能、努力与贡献，人力资本提升对国有能源企业员工个人而言意义不大，他们愿意为了获得晋升资历而花钱获取学历学位，但通过深造学习真正提升自身人力资本的动力不足。三是能源企业制度创新动力不足。制度创新的根本动力来自利益诉求，在现行的能源行政管理体制和国有企业体制下，国有能源企业与员工是利益既得者，地方垄断保护下的私有能源企业也是利益既得者。利益既得者往往会阻碍改革（制度创新），导致很多能源企业只是在形式上建立了现代企业制度——董事会制度、股东代表大会制度、监事会制度、独立董事制度等，但普通董事、股东代表、监事与独立董事的产生与权责存在很大问题，根本发挥不了其应有监督、谏言作用，制度创新流于形式。endprint

（三）能源技术障碍。能源技术进步是提高能源生产效率与能源产品质量的关键，能源技术进步缓慢阻碍了中国能源产业结构、产品结构、动力结构与区域结构的优化。一是能源技术创新发展缓慢。能源技术创新的投资大、风险高、见效时间长，技术创新的内部动力不足；能源行业往往垄断程度高，行业竞争性弱，能源企业技术创新的外部压力不高。相当长的时间里，中国能源技术进步主要依靠技术引进与扩散，而不是自主技术创新，只是在近几年中央大力鼓励与支持自主技术创新，加大自主知识产权保护力度的情况下才有所好转。二是能源技术应用创新发展缓慢。长期能源技术创新发展缓慢、龙头能源企业的垄断地位和管理行政化等拖累了能源技术应用创新，导致技术含量不高的能源项目重复建设过多，低效能源产能严重过剩，高效能源产能发展不足。

（四）能源资源障碍。随着原油和天然气的探测、开采、生产等技术进步，中国的油气资源探明储量与产量逐年增长，但其相对短缺的情况并未缓解，进口量保持较快增长，阻碍了中国能源产业结构、产品结构、区域结构的优化。一是原油资源稀缺。中國属于贫油国家，人均原油储存量全球排名靠后，且质量不高。尽管原油探明可开采的储量在不断增长，但与中国高速增长的经济与生活需求相比，原油的稀缺性不降反升，所以2000年以来中国原油消费与进口量持续高增长，而且进口原油质量不高。二是天然气资源稀缺。近几年，因为相对廉价和清洁，中国对天然气的经济需求与生活需求增长很快。但是，与迅猛增长的需求相比，中国天然气探明可开采的储存量相对不足，属于相当稀缺的能源资源。因此，近几年中国天然气进口量增长很快，天然气对外依存度快速上升。

三、推进能源供给侧改革，优化中国能源供给结构

为了破除能源供给结构优化的各种障碍，需要大力推进能源供给侧结构性改革，形成良好的能源供给文化（非正式制度）、能源供给制度（正式制度）、能源供给管理和组织制度（制度的实施机制），以科技创新为核心，推动能源创新发展。

（一）推进能源供给文化创新。能源生产与消费是中国最大的大气污染源和碳排放源，需要中央与地方通过宣传、宣讲、教育、培训、激励等多种手段，促使能源企业与员工革除自大思想、依赖思想、守成思想，增强危机意识、开拓意识、进取意识，树立保护发展、绿色发展、协调发展、长远发展、高效发展与创新发展六大发展思维与理念。一是强化宣传引导。通过党政宣传系统、教育系统、社会组织等在传统媒体与新媒体上倡导六大能源发展理念。二是强化政策激励。中央与地方政府出台的能源相关财税政策、金融政策、补贴政策、投资政策要明确能源领域六大发展理念与指导思想，通过利益机制改变能源供给主体过于追求短期利益、个体利益、局部利益、行业利益的思维与理念。三是强化制度约束。通过加强环保评价与环保考核机制及其执行力度，提高能源生产与供应的技术标准、产品标准，强化制度约束，促使能源供给主体摈弃旧的不合时宜的能源发展思维与理念，树立六大能源发展新理念。

（二）推进能源供给制度改革。通过能源供给制度改革，更好地发挥制度的激励、约束和引导功能。一是改革能源产权制度，强化能源资源保护激励。明晰能源产权是激发能源供给主体积极性与创造性，充分发挥市场机制优化配置能源资源的先决条件。产权不明晰容易产生能源资源的破坏性开采或利用、浪费性开采或利用、过度性开采或利用等“公地悲剧”，只有通过改革不断改善能源产权制度，明晰水、生物质能源、化石能源等能源资源产权，才能激励能源供给主体对各种稀缺的能源资源进行保护性开采或利用、节约性开采或利用、适度性开采或利用，促使各种能源资源的开采或利用由低效、浪费、不可持续转向高效、节约与可持续。二是改进能源标准，强化能源标准约束。以清洁化、高效化、低碳化、节能化为方向，改进能源开采标准、能源生产标准（清洁生产制度）、能源技术标准、能源产品标准与能源服务标准，推进能源各种标准的科学化、精准化和稳定化，迫使能源企业改进生产管理，提高生产与供应技术水平，减少生产过程中的废弃物产生量，降低能源产品的污染物含量。三是改革能源财税制度，强化财税制度引导。充分考虑绿色能源生产与消费的环保价值与生态价值，加强能源财税制度改革，以能源生产与消费对生态环境的影响为重要依据确定不同能源资源的资源税税率、不同能源企业的增值税税率和融资支持力度、不同能源产品的消费税税率，引导能源企业投资绿色环保能源领域。

（三）推进能源供给管理和组织改革。一是推进能源行政管理制度改革，约束政府不当干预。能源行政管理的监管部门多、审批职能多、管理权限大，易产生权利“设租”和“寻租”问题，需要加快推进能源行政管理制度改革，建立“三单”制度（权力清单、责任清单、负面清单），由调控型政府转向法治型政府、服务型政府、创新型政府。二是推进能源垄断制度改革，控制和减少能源垄断组织。真正妨碍市场公平竞争，不利于技术进步与劳动生产效率提升的是行政垄断以及行政垄断带来的国企垄断与地方垄断，而非市场竞争中形成的垄断。（9）需要切实推进能源垄断制度改革，减少能源行政垄断组织。放松能源市场准入，平等设置税费，给民营能源企业营造公平竞争环境，由市场这只“隐形的眼睛”监督与评判经济主体行为[14]，由市场而非政府挑选优胜者[15]，通过市场竞争激励能源企业实施创新发展战略，不断提升生产效率。三是推进能源价格改革，增强价格机制优化配置资源功能。稳步推进全国电价、油价、气价等能源价格改革，切实提高各种能源资源、产品与服务价格市场化水平，完善能源价格市场形成机制，充分发挥价格机制在能源领域的信息显示与传递、资源配置、收入调节、企业竞争等方面的功能，不断淘汰落后产能、落后技术、落后企业与落后产业，使生产要素流向先进产能、先进企业与先进产业。

（四）推动能源创新发展。科技创新是创新的核心，产品创新、工艺创新、产业创新、模式创新、管理创新、组织创新、市场创新等有赖于科技创新提供必要的技术支持。实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新。（10）一是营造良好创新环境。通过改革营造有利于能源企业、科研院所等创新主体开展创新活动的制度环境，激励和引导创新主体的创新行为，形成大量创新型能源企业。二是引导能源创新方向。根据“主动跟进、精心选择、有所为有所不为的方针” （11），坚持以能源需求为导向，以能源制度创新为根本，以能源科技创新为核心，以能源技术应用创新为重点，以能源服务创新为中介，以能源工艺创新、产品创新、能源产业创新为终端，引导能源创新资源流向清洁能源与可再生能源领域。三是增加能源创新投入。政府和国有能源企业资金、人才等资源投入由规模扩张转向技术改造与升级、生产工艺改进、新产品研发等领域。出台能源创新支持政策，激励能源企业加大能源创新投入。设立能源创新基金，实施一批新能源重大科技项目和工程。四是打造能源创新平台。政府、企业、科研院所、中介机构联合打造能源技术平台、服务平台、管理平台、融资平台、转化平台，为能源创新提供必要的平台支持和服务。endprint

注释：

（1）清洁能源是一个法律概念和技术概念，指符合国际或国内一定污染物含量或排放标准的能源产品。随着能源技术进步与能源技术标准提升，过去的“清洁能源”便可能不再“清洁”。

（2）中国二氧化碳排放量约90%来自化石能源产品消费，生产与生活领域的煤炭、成品油等能源产品消费是中国最大的废气污染源（盛三化.中国工业化进程中的工业污染预防路径研究[D]，华中科技大学，2017）。

（3）诺思把制度分为无形制度（文化、宗教等）、正式制度（法律）和实施机制（道格拉斯·C·诺思. 制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社，2008），李佐军进一步把制度的实施机制分为管理制度与组织制度（李佐军.人本发展理论[M].北京：中国发展出版社，2008）。

（4）狭义的能源技术仅仅指能源生产技术，包括生产工艺、生产设备与生产技能等。广义的能源技术指与能源生产与供给相关的各种知识与技能（除了生产技术，还包括产品设计、新原料技术、管理技术等）。

（5）指在保护能源资源与生态环境的前提下发展。

（6）指能源工业与其他工业、能源供给与能源需求、能源产业与生态环境、能源供给内部各个产业等协调发展。

（7）中国的能源国企有行政级别，其利益获得主要取决于行政主管部门而非市场竞争，其企业管理制度与行为模式难免行政化，难以建立真正的现代企业管理制度。

（8）地方垄断指某些地方非国有企业通过政府的特许经营、配额、限制市场准入、财税金融优惠政策、项目审批、补贴等支持来高度垄断某个地区的某个行业。

（9）张维迎认为企业的定价策略、广告策略、品牌策略等就是市场竞争本身，由此形成的市场垄断不会阻碍技术进步和过高的价格，所以应该反的是政府用强力施加的垄断，即政府只允许一部分人经营、不允许其他人进入的政策，而不是市场上自发形成的高占有率（张维迎.经济学原理[M].西安：西北大学出版社，2015，259-287）。

（10）参见习近平总书记讲话（人民网，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0819/c123932-22030960.html）。

（11）参见习近平总书记讲话（人民网，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0819/c123932-22030960.html）。

参考文献：

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[3]努尔·白克力.积极推进能源领域供给侧结构性改革[EB/OL].http：//www.nea.gov.cn/2016-02/22/c_135120278.htm.

[4]白克力.能源供给侧结构性改革要在四方面取得实质性突破[EB/OL].http：//www.nea.gov.cn/2017-03/08/c_136111410.htm.

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