PPP模式下养老项目缔约风险识别与分担研究

李玉彤+李静+陈旭

【摘 要】PPP模式的应用为我国养老难题的解决带来了新的思路，政府政策大力支持，各地企业纷纷投入试水，然而其背后多方合同的复杂性大大加大了项目的缔约风险，与传统风险不同的是缔约风险将公私双方更为紧密的联合在一起，很可能产生“一荣俱荣、一损俱损”的效应。本文以缔约风险为研究对象，从项目动态发展过程进行缔约风险的识别，分析風险背后的缔约各方职责，总结出缔约风险的分担原则，为缔约风险的有效化解提出建议，为其他学者的研究提供借鉴与参考。

【关键词】PPP养老；缔约风险；风险识别；风险分担

一、引言

2016年7月初，民政部、国家发改委正式印发《民政事业发展第十三个五年规划》，明确“十三五”期间将在全国范围内建立健全“公建民营”管理办法，加大公办养老机构实行“公建民营”试点工作力度，PPP模式在全国掀起了推广的热潮，一批又一批养老产业项目纷纷投入试水。

基于我国当前养老困难的现状，PPP模式的优点得到市场的一致认可，可以有效增加基础设施项目的投资，使基础设施的公共服务品质得到改善，并且提高政府公共部门和私营机构的财务稳健性，同时也使得私营机构稳定发展，以达到双赢。另一方面，PPP模式的应用也带来了新的问题，多方参与加大了项目合约复杂性，风险也相应的加大，缔约风险的处理不当势必会影响整个项目的进度，甚至会导致项目破产。

二、PPP养老项目缔约风险因素的识别

缔约风险是从微观层面对项目实施过程中各利益相关者之间的各类合同关系发展变化进行识别归纳的风险，与项目各参与方相关，属于公私合作过程中由于两者之间合作不畅而导致的内生风险。其主要源于政府公共部门与私有组织合作者之间的冲突，具体可以从以下几个阶段进行识别：

1.缔约前期招标阶段

由于养老属于公共服务领域，PPP项目主要发起方通常情况下是政府等公共部门，因此政府需要在缔约前期项目招标阶段承担主要责任，对投标企业进行资格预审。发起方必须充分考虑资格预审的相关文献以及资料之外的内容，如投标方财务状况、经营能力以及融资能力等内容；同时也要不断和PPP项目实践经验充足的专家进行探讨，不断对比各投标方实践操作能力，不断完善资格预审的评审标准，从项目初期便建立风险较低的缔约关系。

2.缔约中期建设阶段

项目建设过程中，社会资本参与者参与项目的融资及建设，并通过运营项目收回投资成本并获取收益，由于养老机构的社会性，社会资本方还要寻求政府政策及法律上的保护，因而成为缔约关系的核心，也因此产生了更大的不确定性，具体来说体现在下面几个方面：

（1）权利分担不均

项目前期与中期，政府与社会资本参与方角色发生了较大转变，政府从主要发起者转变为政策支持者，社会资本方从投标方转变为核心控制方，由于两者之间存在权力地位的差异，因此权力分担不当也会对项目产生不利影响，合同制定过程中应当充分考虑这一因素，对可能发生的不确定事件做好事前预防和应急措施。

（2）组织协调不力

项目建设中期社会资本方处于缔约关系核心，要对政府公共部门、金融机构、承建方等各参与方进行关系协调，PPP模式强调公私合作伙伴关系，对组织协调能力要求较高，若各方交流沟通不畅，势必会影响项目进度以及项目成果质量。

（3）责任风险分担不合理

项目建设运营过程中风险因素众多，公私双方责任分担也要到位，合同制定过程要充分明晰责任分担原则，分担不当可能使双方互相推卸责任等情况，将无法充分调动双方管控风险、应对紧急情况的积极性，影响项目进度，增加项目成本。

（4）监督保障机制不健全

目前，PPP模式在国内发展尚不成熟，很多PPP项目尚处于试水阶段，养老项目也尚无成功案例可循，项目前期以及实施过程中难免出现一些意想不到的问题，而其监督保障机制尚不完善，不利于项目实施的高效性和稳定性，导致额外资源的浪费。

3.缔约后期运营阶段

PPP项目根据私有化程度的不同可以分为外包、特许经营和私有化三大类：外包类项目大部分由政府投资，私人部门仅受政府之托在整个项目中承包部分职能，收益通过政府付费来实现，私有化程度较小，因而私人部门承担的风险也相对较小；特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，收益不再受制于政府而是通过一定的合作机制与之共享，风险也由公私双方共担；私有化类项目则需要私人部门负责项目的全部投资，通过向用户收费的方式收回初始投资，利润取决于后期机构的经营情况，不确定性较大，因此私有化类项目中私人部门承担的风险最大。

私有化程度不同决定了项目后期运营风险决策不同，项目发起者在项目初期制定合同时应当综合考虑项目建设完成后的运营情况以及运营风险的分担情况，做到最大程度的未雨绸缪。

三、PPP养老项目缔约风险的分担机制

PPP模式下养老项目强调公私双方的合作伙伴关系，有共同一致的项目目标即：以最少、最优质的资源，实现最多、最高效的养老服务的供给，风险共担为保持这种伙伴关系的持续与稳定提供了重要保障；但由于私营部门追求自身利益的实现而公共部门追求公共福利和利益的实现，因此在风险分担上较易产生分歧，因而对风险的分担至关重要，制定合理的分担方案前首先应当明确界定风险的承担方，也就是项目中的缔约相关方。

1.缔约相关方概述

（1）政府公共部门

作为PPP项目的主要发起人与合作方之一，政府公共部门在缔约前期通过招标确定投资方，并与其共同参股成立项目公司，签订缔约条款。项目初期，公共部门在起草合同的时候往往出于项目能够长期稳定运行的考虑，拟定的合同较为严格，不容易将未来的变化充分地考虑进来，进一步可能导致项目后期管理风险。这就要求不仅需要筛选出最优的合作方，拟定合同时也要保留适当的灵活性。endprint

（2）社会资本参与方

社会资本方与政府公共部门共同参股成立项目公司，作为股东，参与项目的前期融资、中期建设以及后期运营，以期收回投资成本获取利润，其最终诉求是利益最大化。而养老机构的社会性质决定了项目前期投入较大而后期运营收入偏低，資金回收周期长，收益风险较大，与其最终诉求很有可能相悖。社会资本参与方在建设过程中需要与多方参与者通力合作，加大了整个项目的约束，增大了缔约风险。

（3）金融机构

PPP项目建设资金需求庞大，银行和各类金融机构放出贷款以弥补政府财政拨款及社会资本方自有资金不足的地方，发挥着至关重要的作用。养老项目中，前期投入较大，项目周期长，相应的贷款期限一般较长，社会资方对前期投入的收回依赖于项目的成功运营，资本贷款方对项目只享有有限追索权，依赖于项目公司的长期成功运营，承担着双重风险。因此，贷款方不仅要全面评估借贷方的偿债能力，而且还要重点关注其运营盈利能力。

（4）服务用户

养老机构的最终使用者主要是社会老年群体，项目的主要收入来源即用户消费养老服务而付出的费用。PPP模式不同，经营方式也不同，收费方式固然也不同，通过支付使用费用用户也承担了一定项目风险。

2.缔约风险分担的原则

缔约风险的分担是责任分担的重要保障，同样也是保证合同顺利实施和项目顺利进行的重要前提。PPP项目各参与方之间的合作关系以合同为基础，明确各方责任关系以及风险分担的方式与结果，对项目质量、完成进度以及项目成本等主要控制目标进行约束，大体上应当服从以下几类原则：

（1）以契约精神为依托

缔约风险的分担必须始终以契约精神为依托，有效解决信息不对称问题，使合同双方都充分明晰项目风险，使合同双方充分了解项目要求。资格预审阶段，处于信息优势方应该积极主动的向信息劣势方传递项目信息，从而保障其招投标资格能够更有效的通过预审；处于信息劣势方应该提供尽可能多的相关契约，从而让信息优势方选择最为适合项目发展的契约。工程建设阶段，以养老项目招标文件的合同内容为核心，政府、社会资本方、金融机构以及参建方等多方参与人通过谈判在协商中不断完善契约选择和项目行动方案，保持信任持续性，减少项目风险的同时对风险进行最合理的分担。

（2）以兼顾公平与效率为出发点

缔约风险的分担要求注重权利义务平衡的同时兼顾效率，保障各方风险分担的公平，也要能在某一方出现风险时保持项目整体步调协调，紧跟合同计划的项目进度。从项目整体效益的角度出发，最大限度地发挥各方的积极性，由能最合理有效地预测、防止和控制风险的一方承担相应合同风险责任，保证效率。

（3）以动态与静态结合为保障

缔约风险的分担也要求动态与静态对立统一。在缔约风险的分担过程中，缔约方在缔约风险发生时按照条款承担规定静态风险之外，也应当注意从系统的动态过程去把握风险的整体动态变化。对风险进行跟踪，实行动态化管理， 及时掌握风险各种变化情况，才能更好地解决合同风险问题。

四、结语

2014年，我国PPP发展进入规范化阶段，但我国PPP模式缺少市场秩序的问题仍旧突出。地方政府草率签约、随意违约现象普遍，一方面破坏了投资人对政府的信心；另一方面在社会投资人减少服务的情况下还要支付费用，代价惨重；政府监管不到位，社会主体存在广泛不诚信行为。公私合作建设基础设施的模式受到越来越多的关注，做好PPP需要多方通力合作，需要社会的信任支撑，政府的政策支持以及法律的条款保障。本文以缔约风险为切入点，从项目建设的动态过程对缔约风险进行识别，并分析PPP模式中缔约相关方以及风险分担的应当服从的原则，为PPP缔约风险的管理提出建议，以期为后来学者研究提供借鉴与参考。

参考文献：

[1] 王海霞.PPP模式应用于我国养老机构建设的研究[D].财政部财政科学研究所.2014.

[2]郭艳.高速公路PPP项目风险分担及收益分配研究[D].长安大学.2013.

[3]邓小鹏，李启明，熊伟.城市基础设施建设PPP项目的关键风险研究 [J].现代管理科学，2009（12）.

作者简介：

李玉彤（1998—），女，籍贯：河北省石家庄人，学历：本科，吉林大学经济学院。

李静（1998—），女，籍贯：山东省邹城人，学历：本科，吉林大学经济学院。

陈旭（1995—），男，籍贯：河南省南阳人，学历：本科，吉林大学经济学院。endprint