关于涉农资金统筹整合工作的实践与思考

穆轲

2016年底，江苏某县被省政府列入全省12个省重点帮扶县区开展统筹整合试点县之一，该县按照“统筹规划、渠道不乱、用途不变、各负其责、统筹安排、形成合力”的原则，整合主要涉农项目资金。经过大半年的运作和实践，取得了不少效果，但也存在一些问题，现结合实践实际工作情况谈几点粗浅的认识。

一、主要做法

1.建立健全组织机构

为确保工作顺利开展，该县成立了以县长为组长，县委、县政府相关分管领导为副组长，省委扶贫工作队、县直相关17个部门共同参与的涉农资金整合领导小组，并下设专门办公室（整合办），全县形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责”的涉农资金整合工作格局，确保了各项工作的顺利开展。

2.探索项目管理新机制

该县拟以全县扶持经济薄弱村、惠农强农为依据，力争打破部条块分割，构建了齐抓共管、互联互动、协调有序的推进格局，逐步形成投向科学、结構合理、管理规范、运转高效的涉农项目管理新机制。

3.整合发挥资金集聚效应

针对县乡经济基础薄弱、财力有限的现状，该县按照“健全投入机制，加强资金管理，提高使用效益”的要求，拟整合中央、省46项涉农专项资金，统一由县整合办负责项目资金的统一扎口管理，最大限度地发挥了资金的集聚效应。

二、存在问题

该县在整合涉农项目资金方面进行了有益的探索和尝试，取得了明显成效，但由于许多项目资金来自上级不同的主管部门，顶层设计要求不同，在县级又存在条块关系等，给资金项目整合带来一定难度，结合目前的统筹整合情况，主要存在以下问题：

1.资金整合组织力度不够

资金整合是从政府层面推动的工作，但中央、省里相关部门文件只是简单的罗列资金，对进一步政府牵头责任人等都未明确，更没有后续的跟踪督查措施，而涉农资金整合工作是政府层面领导下的支农资金分配方式的创新改革，需要社会方方面面达成深层次的共识，应建立有效的工作机制。

2.资金整合深度不足

省里相关文件仅传递到试点县政府，而各类涉农专项资金主管部门众多，资金管理办法、使用界限各不相同，且多以“条条”为主，这样导致很多资金的整合停留在地点上、空间上项目堆砌式整合的初级阶段，如试点县自主整合和安排，各条线部门又以各类检查验收难以达到上级相关部门要求、审计难以过关，互相推诿，造成整合只能是表面上的简单拼凑。

3.地方长期规划缺乏

地方上项目主管部门规划也仅仅是根据资金作出的粗线、简单的设计，而上级层面对地方上规划发展过于笼统，制约整合资金集中力量做大事情，缺乏统筹规划，致使项目申报不集中，各类涉农资金难以真正整合。

4.资金整合时点尴尬

该县是2017年1月才收到省里文件，文件规定“纳入整合范围的资金除基本建设、科技创新类专项资金外，省级在下达资金时原则上不确定具体项目，资金项目审批由重点帮扶县区负责，各重点帮扶县区在资金统筹整合中应保障完成各上级有关部门下达的工作目标和任务，”但大部分涉农资金项目在上年年中就已规划，且部门条线下达目标任务时仍规定逐级申报和批复，资金也分项目分年度分批次下达，造成县里在资金使用时效上打了折扣，受到限制。

5.资金整合渠道不畅

由于各涉农资金多头放水造成直接分配、管理资金的部门有一二十个，但整合实际工作中主要财政部门推动。财政虽掌握资金总体情况，但资金项目管理权限在各主管部门，且部门有不同的利益和出发点，一些部门的整合意识不强，不敢担当，责任不清，导致跨部门协调难度较大，有些整合措施难以落实。

6.重补、连补助现象难以根除

2016年12月份省财政对涉企资金规定同一会计年度内单个企业只给予一次补助。但对业大户、家庭农场、合作社等）其他经营主体并未明确，在实际操作过程中，重复、连续补贴现象时有发生，财政资金重复、连续补助十分严重。

7.缺乏制度保障

对于统筹整合资金情况，缺乏统一的模式，省里仅限于出台两个文件，并且很笼统，可操作性不强，且文件仅下发到整合县，省市相关部门并不知晓，导致部门之间不理解，请示上级有关部门，解释也很含糊。

8.前期项目管理职能不明。该省财政厅虽在2015年开始出台了一系列的资金管理办法，对项目实施、管理、验收、绩效评价等方面都作了详细规定，但在验收环节，农口部门怕承担责任，往往聘请中介验收，验收资质难以介定；特别是2014年之前项目，省、市互相推诿，有的项目尾款至今无法拨付。

三、整合的建议

1.强化各级领导责任

涉农项目资金多头管理，整合资金势必触及已形成固化的部门利益，阻力相当大。要对涉农资金进行整合，就必须有一个强有力的领导机构作为保障。省级层面召开专题会议，研究部署统筹整合方案，明确地方政府和省、市部门责职，并将试点县涉农资金整合纳入对县委、县政府考核的重要范畴，并对县涉农资金整合工作提出具体要求，在全社会营造一种涉农资金统筹整合的良好氛围。

2.建立工作机制

涉农资金政出多门，部门行规与地方政府需求不相适应。资金来源和管理多以“条条”为主，主管部门安排项目时，从部门角度考虑多，项目交叉和重复投资现象普遍。建立健全地方各级协调配合的整合机制是推动涉农资金整合的有力抓手。应从上至下建立了“政府统一领导，城乡统筹调度，部门协调配合”的组织管理机制，打破部门条块分割，构建了齐抓共管、互联互动、协调有序的推进格局，形成了投向科学、结构合理、管理规范、运转高效的涉农项目管理新机制。

3.建立联席会议制度，搭建项目资金整合平台

因为该省财政实行省管县，建议由财政牵头建立联席会议制度，搭建省、县涉农资金整合工作平台，定期对各试点县的资金整合情况进行会审，通过分类整合各类项目和资金的汇总分析，及时的总结并对信息资金进行共享，对做的有效、具有示范作用的县或项目进行推广，节约探索时间，从而实现各试点县资源互通，优势互补，捆绑使用，集中投放，确保同类项目有机衔接，发挥项目资金集聚效应。

4.出台资金整合管理相关细则

省扶贫办、财政厅以及各条线职能关部门应尽快出台整合后的有关项目管理细则和资金管理细则，为地方做好整合工作保驾护航。

5.强化顶端设计

省相关部门应明确试点县的部门规划，以及达到的整体目标，试点县根据目标规划设计出适合本县实际情况的规划，确定本县主导产业及规划发展重点，一方面，要科学制定涉农资金整合的中长期规划和年度计划，进行通盘设计和系统安排，逐步形成按规划统筹项目、按项目安排资金的投资管理新格局；另一方面明确每年涉农资金整合安排的重点领域和项目，以规划定项目，围绕项目整合资金，择优安排资金，避免规划调整造成已投资项目拆除，造成资金的极大浪费。

6.赋予更多权限

允许打破资金界限。在不突破农业、农村、农民“三农”范围的大前提下，允许试点县打破各类涉农资金使用界限，赋予县级政府更大自主权。这样，县一级就可以根据项目的轻重缓急和资金整合计划自主安排资金和项目，对不同渠道来源但性质类似的资金项目自主选择实施部门，统一实施、统一管理。

7.实行资金切块提前下达

省级层面对试点县的资金下达，改变以往各个条线部门批复的老办法，而是根据历年各个条线部门下达的资金规模切块、提前下达资金总盘，真正将资金整合到一起，不要造成现在资金整合挂嘴边，但条线资金下达都带帽子，上级主管部门不给整的分散化，切块提前下达可以给试点县更多的自主权，由试点县自主确定具体项目、地点、内容，试点县即可根据提前下达的切块资金做到“早部署、早谋划”。

8.强化督查检查

由于目前涉农资金整合处于试点阶段，很多措施并不一定到位，省级层面要成立考核指导小组，制定具体的资金整合考核目标，并定期到试点县进行指导，按年度对资金整合情况进行监督检查，完善相关政策文件，确保资金整合这项工作形成有跟踪、有指导、有监督、有反馈、有完善的一个循环的工作流程，确保财政资金用到实处。endprint