让“民告官”更容易

冯甦春

行政诉讼法被称为“民告官”的法律。

2014年11月，全国人大常委会通过关于修改行政诉讼法的决定。此次修改，以破解“民告官”困局为立足点，围绕解决行政案件“立案难”“审理难”“执行难”等问题，在许多方面作了新的规定。

修改后的行政訴讼法于2015年5月1日起施行，至今已走过两年多时间。

根据监督计划，浙江省人大常委会2017年对修改后的行政诉讼法实施情况开展监督，并在9月底举行的省十二届人大常委会第四十四次会议上审议了省人大内务司法委员会《关于行政诉讼法实施情况的监督报告》。

“立案难”“审理难”“执行难”有效缓解

在一个“民不与官斗”潜意识根深蒂固的社会，普通老百姓能鼓起勇气与政府部门“打官司”，本身就是依法治国的积极信号。

修改后的行政诉讼法将立案审查制改为立案登记制，扩展了当事人的诉权行使渠道。数据显示，过去全省法院一审行政案件年均4000件左右，2015年一下子猛增到11988件（包括5月1日前的数据），2016年共收10980件，2017年1至6月收6466件。

成倍提升的案件数，从一个侧面有力地证明了我省百姓“民告官”更容易了。而这背后，是浙江各级法院落实新行政诉讼法措施扎实有力，通过建立健全诉讼服务网络，推行网上立案、跨地域立案等方式，方便当事人立案。

我省还大力推进行政机关负责人出庭应诉制度，促进应诉职责落实。

如，省高院下发了《关于深入推进行政机关负责人出庭应诉的若干意见》。省政府专门出台了《关于加强和改进应诉工作的实施意见》，明确行政机关的应诉职责，强化行政机关负责人出庭应诉责任，并且将行政应诉工作列入法治政府建设考核评价的重要内容。全省各级行政机关建立健全具体的应诉工作规程，努力履行应诉职责。省公安厅专门出台规定，省市两级公安机关“一把手”每年出庭应诉不少于一次，县级“一把手”不少于两次，并将其纳入年度执法质量考核内容。

近两年来，全省公安机关负责人出庭应诉1352人次，占开庭案件总数的70%以上，其中“一把手”出庭164人次，是全省行政机关中负责人出庭应诉次数较多、也是相对较规范的。目前全省已结行政案件中，行政机关负责人出庭应诉的占40%。

我省还不断完善工作机制，通过深入推进案件管辖制度改革、政府与法院之间建立良性互动机制、积极延伸审判职能等方式，优化行政审判环境。通过依法审判与协调调解相结合，推进“案结事了”。

如，温州、湖州等地的基层法院与政府共同在法院诉讼服务中心设立“行政争议调解中心”，对起诉到法院的行政案件，由政府法制机构派员参与案件协调化解。两年多来，全省一审行政诉讼案件总量中，通过协调原告撤诉的占23%。

对行政机关申请法院强制执行的案件，我省依照最高法院的要求，积极探索开展由法院作出裁决、行政机关实施执行的“裁执分离”机制，提高行政行为执行到位率。目前在房屋征收和国土领域已经全面推行，并逐步扩大到环保等其他领域。两年多来，全省非诉行政案件“裁执分离”比例达到59%。

“告官不见官”等现象在一些地方还比较突出

修改后的行政诉讼法在我省实施两年多来，虽然取得了不少成绩，但在监督调研中也发现了一些问题。

如，对行政诉讼性质和作用的认识还不到位。有的行政机关难以接受“被告”这一角色，不愿与原告在法庭上平等对话，更怕败诉，认为有碍政府的“面子”和“权威”。有的地方行政机关甚至错误地认为行政诉讼会妨碍行政工作的开展。

与此同时，行政机关负责人出庭应诉的比例还是偏低，有的派工作人员出庭，有的甚至仅委托律师出庭，“告官不见官”的现象在一些地方和部门还比较突出。

调研还发现，行政机关出庭应诉的能力有待进一步提高。有的行政机关出具的答辩意见过于简单，针对性不强，有的出庭人员庭审经验缺乏，答辩时抓不住要点，导致被动。有的负责人虽然出了庭但并没有充分发表意见或干脆一句话不说，“出庭不出声”，效果不理想。

行政机关依法行政的能力也有待于进一步提高。有的片面强调行政行为的效率，忽视程序的合法性要求，行政程序违法还比较普遍，有的因事实不清、证据不足或未能合法固定和保存证据而导致败诉。

两年多来，全省行政机关败诉的案件为2689件，占所有一审行政案件的11%；如果剔除裁定不予立案、驳回起诉、当事人撤诉等程序处理外，所有经过实体判决的一审行政案件中，行政机关败诉率约为30%。其中城建、国土等领域和乡镇政府作为被告的案件约占败诉案件总量的60%。败诉原因主要是执法主体不合法和程序违法，以及主要证据不足、适用法律错误、行政不作为等。

另一方面，滥用诉权问题也不容忽视。立案登记制实施后，出现少数当事人利用登记制的便利，同一事由提起几十件行政诉讼；有的地方出现“职业打假人”，为了满足其个人的利益要求，不断提起行政复议和诉讼，浪费了大量的行政和司法资源，影响了正常的行政和诉讼秩序。各地法院和行政机关对少数当事人滥用信息公开申请、滥用行政复议权和滥用诉讼权利的反映都比较强烈，对此，需要进一步完善依法甄别机制。

此外，行政审判中出现的新情况新问题需要及时研究处理。

如，修改后的行政诉讼法将规范性文件附带审查、行政协议及行政合同等纳入诉讼范围，法院在审理这些新类型的案件和有关城乡规划、工程建设、征地拆迁等领域涉及的一些重点、难点问题时，与行政机关对相关法律的理解适用存在差异，把握不一致。尤其对一些涉及中心工作的行政案件，法院如何更好地依法稳妥处理，还需要做更加深入细致的工作。

行政审判力量相对薄弱，在员额制和立案登记制改革的叠加作用下，法院案多人少的矛盾日益加剧，特别是基层行政审判力量不足的问题尤为突出，部分基层法院行政庭只有一至两名员额法官，还不够组成一个合议庭的人数，急需调剂增加行政审判力量。endprint

以新行政诉讼法的实施助推法治政府建设

“行政诉讼法的目的是为了保护公民、法人和其他组织的合法權益，监督行政机关依法行使职权。”省人大内务司法委员会《关于行政诉讼法实施情况的监督报告》提出，要不断提高对行政诉讼重要性的认识。

尤其是行政机关要正确看待行政诉讼，把行政诉讼作为发现行政执法问题、完善执法程序、提高执法水平的重要途径，作为保护当事人合法权益的有效方式，以此促进依法行政工作，强化执政能力建设。

要进一步推动严格依法开展行政审判。监督报告建议，“各级法院要严格落实行政诉讼法的要求，高度重视行政审判能力建设，依法受理行政案件，公正、及时审理，严格依法作出判决和执行判决，切实维护司法权威和公信力。加强对新类型案件以及新情况、新问题的研究，及时解决贯彻执行行政诉讼法中出现的重点、难点问题，统一行政审判法律适用。”

滥用诉权问题，省高院及温州、嘉兴、金华等地都已出台了滥诉甄别与处置的意见。

“要进一步研究解决滥用诉权问题，进一步明确滥诉的认定标准，严格依法把握受案范围，明确滥诉的处置程序，加强法院与行政机关的沟通衔接、加强上级法院对下级法院的指导，把相关意见落实下去。同时加强宣传教育，引导公民依法维权，理性维权，避免滥用诉权。”参与调研的相关工作人员说。

两年多来，全省法院紧紧围绕我省“十三五”规划纲要的实施和全面剿灭劣V类水、推进“三改一拆”等重点工作，依法协调并妥善处理了一大批行政诉讼案件，为推进中心工作提供有力保障。监督报告建议，要充分发挥“大调解”机制在行政诉讼中的作用，积极利用好行政、司法和社会各方面的资源，按照问题导向、效果导向，创新方法，总结经验，不断加强诉前协调调解工作，提高协调解决行政争议的能力，推动行政争议得到实质性化解，达到政治效果、法律效果、社会效果相统一。

“法治政府的核心内涵是依法行政。行政机关要进一步提高依法行政水平，按照主体适格、证据充分、程序合法、处理适当的要求开展行政执法工作。”

监督报告建议，要正确认识行政效率与程序合法的关系，在部署有关重点工作时，科学合理确定行政工作考核目标，依法科学决策，做好各项预案，并按照法律规定的主体和程序要求予以推进，避免埋钉子、留尾巴。要充分发挥政府法制机构的作用，加快推进行政复议体制改革，尽力把行政争议解决在行政机关内部。要积极配合法院行政审判，严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，切实提升行政应诉实务能力，增强出庭应诉的实际效果。endprint