经济法视角下中国早期教育的法制化模式构建

王传薇

（西安城市建设职业学院，西安710114）

经济法视角下中国早期教育的法制化模式构建

王传薇

（西安城市建设职业学院，西安710114）

早期教育法律制度的缺失已经严重影响到该行业的健康持续发展，立法势在必行。以经济法为视角构建适合中国国情的早期教育法制化模式，将管理体制法制化，确定由政府领导，教育部门主管、卫生等各部门分工配合的管理体制；将管理机制法制化，包括市场准入标准化、师资标准法制化、价格机制法制化、工作规范的法制化等。经济法视角的早期教育法律制度的原则及主体主要权利、义务的分配强调以社会为本位。

早期教育；公共服务；经济法视角；法制化模式

随着脑科学、神经学、心理学等科学的不断发展，0—3岁对人一生发展的重要性日益被人们认可，0—3岁早期教育也引起了世界各国的关注。近年来，我国政府也开始关注0—3岁儿童的早期教育。2012年12月教育部办公厅下发了《教育部启动0—3岁婴幼儿早期教育试点》的通知。在国家政策的推动和引导下，0—3岁早期教育开始进入了蓬勃发展时期，各种形式的早教机构涌现。然而，由于早期教育制度的缺失，实践中，早期教育管理主体不明确、管理者监管无法可依、早教机构的准入机制与普通商业主体无异以及市场中的早教机构收费标准混乱等等乱象丛生，迫切需要出台相应的法律制度加以规范。

一、早期教育的概念及法律政策现状

《辞海》2000年版对早期教育的定义为“指对小学以前阶段的婴幼儿进行的教育”。即从人出生到上小学以前阶段，也就是0—6岁的教育都称早期教育。而目前我国教育界比较认可的说法是，对0—3岁的婴幼儿教育称为早期教育，对3—6岁儿童的教育称为幼儿教育。本文中所称的早期教育则是指针对0—3岁的婴幼儿进行的保育与教育。

纵观我国现有中央政府部门出台的0—6岁儿童学前法律法规，几乎所有的法律文件均围绕幼儿教育（3—6岁）展开，针对早期教育（0—3岁）的法律文件则少之甚少。早期中央政府部门出台的关于0—3岁婴幼儿早期教育的法律条文仅体现在与托儿所相关的法律文件中，其内容主要集中于托儿所的环境与保健方面，重视保育，忽视了对3岁前婴幼儿的教育。2001年国务院印发的《中国儿童发展纲要（2001—2010）》中首次提出了要“发展0—3岁儿童早期教育”。但发展至今，中央政府部门出台的早期教育条文绝大多数只是附属于整个学前教育政策文件中，且所占比例很小，内容较为抽象，属于理论层面的政策，并未形成独立健全的婴幼儿教育体制。地方政府部门出台的0—3岁婴幼儿教育政策相比之下更具有针对性。其中，上海市关于3岁前早期教育的政策及其研究和实践都处于全国领先地位，北京和广州等市政府也从政策上给予极大的关注，但是我国更多的地区并未出台相关政策。

二、早期教育法律政策存在的问题

（一）管理体制不清导致责任不明

管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。我国现有法律制度确定了教育部主管幼儿园、卫生部主管托儿所的管理格局。另外，根据不同地方政府部门出台的教育法规，教育行政、卫生、人口与计划生育、妇联、社区管理等部门均有管理早期教育的职权。尽管各部门看起来各行其是、运转正常，但相互配合少，一旦发生问题，部门之间可能相互推诿，导致谁都能管但谁都不愿管的局面。另外，作为早教市场新兴事物的各类早教机构的主管部门，法律更是无明文规定。实践中，早教领域属于教育主管部门监管的真空地带，早教机构接受工商、税务部门的监管，而教育主管机构的监管则于法无据。

（二）管理机制缺乏不利于早教行业的有序发展

“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。我国早期教育管理机制缺乏主要体现在以下几个方面。

1.早期教育市场准入机制不明确。我国现行法律制度中缺少早教机构准入机制的科学评级系统，早教机构应具备的办学条件、教学投入、师资配备等等均属于立法空白。市场中的早教机构现阶段多数以教育咨询公司的形式运行，只需在工商部门领取营业执照。在早教机构成立之后的运营阶段，同样面临着教学质量的科学评级指标系统的缺失、教学质量不受教育主管部门监管等问题。

2.缺乏早期教育人才队伍培养的国家标准。目前，我国0—3岁婴幼儿早教机构师资专业水平普遍不高，很多早教老师、亲子活动师无证上岗，或者持有保育员资格即可上岗。保育员资格证的培训及考试科目，侧重于保育培训。保育员无法完全胜任0—3岁婴幼儿教育工作。

3.教育经费来源无法律制度保障。在我国现有的法律文件中很难找到关于3岁前早期教育经费来源的条文。除了少数早期教育试点城市，更多的地方政府无力顾及0—3岁婴幼儿早期教育。私立早教机构的出现满足了部分民众的需求，但是由于缺乏合理的价格指导规范，导致大多数的私立早教机构收费过高，一般家庭无力承担。

4.民办早期教育机构的服务价格无制度约束。一项新的统计显示，目前全国约有8 000万0—3岁婴幼儿，每个婴儿月平均用于教育的费用为150元，全国早期教育市场空间总值约为500亿元。巨大的市场吸引来商家的投入，但由于制度的缺失，早教市场乱象丛生。据调查，早教课程的课时费大部分每节100元至几百元不等，许多早教中心还出售各种教材、益智玩具、早教用品，价格从十几元到上千元不等。早期教育的“富贵病”已经愈演愈烈，早期教育对于普通家庭而言变成了奢侈品。

三、构建符合中国国情的早期教育法制化模式

笔者主张以经济法为视角构建符合中国国情的早期教育法制化模式。经济法是调整国家干预管理经济的法律，以社会整体利益为本位。以经济法为视角即意味着整个早期教育法律制度所体现的精神、原则、价值追求以及主要权利、义务的分配和责任形式均从保护社会整体利益出发，以社会为本位。无论是国家还是企业，都必须对社会负责，在对社会共同尽责的基础上处理和协调彼此之间的关系。而在具体的经济法律关系中，国家必须依法行使权力（利），对社会负责不得妨碍或损害市场主体行使权利。企业和个人等经济主体也要对社会负责，不能只讲权利、不讲义务，不得片面强调自身局部利益，置社会利益于不顾。

（一）早期教育体制的法制化构成早期教育法制化模式的宏观层面

早期教育体制的法制化是指从立法上将管理体制规范化和法制化，确定由政府领导，教育部门主管、卫生等各部门分工配合的管理体制。政府责任在立法中需要进一步明确，国家机关之间的有效协调机制需要进一步落实。教育部门是0—3岁婴幼儿早期教养工作的主管部门，应研究制定早期教养工作的政策措施，牵头并组织各部门做好早期教养的相关工作，承担对早教机构的登记注册工作和早期教养工作的业务指导，向有关部门提出对早教机构收费标准的意见，建立早教工作督导和评估制度。卫计部门负责拟定有关早教机构卫生保健评价标准和规章制度，在早教机构登记注册前向教育部门提供卫生评价报告，监督和指导早教机构卫生保健业务工作，负责对0—3岁婴幼儿家长进行儿童膳食营养、体格锻炼、健康检查、卫生消毒、疾病预防等方面的指导，承担入园儿童与工作人员健康检查服务与管理，及时提供0—3岁婴幼儿基本数据等情况。财政部门负责安排0—3岁婴幼儿早教管理工作经费。建立完善由教育部门牵头，财政、卫计等相关部门参与的0—3岁婴幼儿早期教养工作联席会议制度，定期召开会议，研究解决在推进0—3岁婴幼儿早期教养工作中出现的问题和困难，及时推广有益经验，保证0—3岁婴幼儿早期教养工作不断向纵深发展。

（二）早期教育机制的法制化构成早期教育法制化模式的微观层面

早期教育机制的法制化是指早期教育系统的组织或部门之间相互作用的过程和方式的法制化。下文分别从市场准入标准化、师资标准法制化、价格机制法制化、工作规范的法制化作以初步构想。

1.早期教育市场准入标准化。民办早教机构目前为早教市场的主力军。政府应当制定早教机构管理办法，从其审批办法和管理权限、举办资质、师资要求及培训等方面进行明确规定。另外，随着早期教育理论的不断发展，托儿所不仅仅应当提供保育服务，更应当承担教育的重任。现行法律文件中关于托儿所的办园条件方面需要重新修订，进一步完善托儿所的工作任务及标准以及师资配备标准，将托儿所、公办早教机构、民办早教机构的设立条件逐步实现统一化。需要注意的是，将早期育儿教育服务纳入公共社会服务，意味着无论公办还是民办早期教育服务机构均不得以营利为目的。

2.早期教育师资标准的法制化。为了提高0—3岁婴幼儿早教从业人员专业化水平，应当落实0—3岁婴幼儿早教从业人员持证上岗制度。应当制定0—3岁婴幼儿早教从业人员培训规划，其培训内容不仅仅局限于保育，还应当包括针对3岁前婴幼儿的各项启蒙教育。实行每一定周期的早教从业人员全员培训，不断提高早教师资队伍水平。建设由家长、专家等组成的志愿者团队，定期开展早期教育经验交流。多渠道提高与0—3岁婴幼儿早教相关的家长、早教老师、社区管理人员等的素质，为提高0—3岁婴幼儿早教质量奠定基础。

3.价格机制法制化。参考幼儿园保育教育费的收费模式引导早期教育服务费用趋向合理化。目前我国大多数地区幼儿园的保育教育费按照以下标准收取：公办幼儿园实行政府指导价；民办幼儿园由其在保育和教育成本基础上合理确定，并报所在所属教育行政部门、价格主管部门备案。幼儿园收取的伙食费、日常生活用品费等代收费项目据实收取。幼儿园实行收费公示制度，除公示的收费项目外，不得向幼儿家长收取其他费用。除了政府财政全额扶持的向家庭提供的免费早教服务以外，公办或者民办早期教育机构提供的有偿服务均可参考上述定价机制。教育主管部门应当会同价格主管部门对于收费项目和标准进行及时分析研判，对标准异常的收费项目及时开展专项调查。

4.早期教养工作规范的法制化。政府部门要加强对早教机构的监管，建立健全日常管理和随机抽查制度，并将结果公示。落实早教机构年检制度，加强对早教机构举办资质、举办行为、卫生许可、收费等的监管，将卫生保健工作质量、师资配备纳入早教机构的分级定类管理。严禁借教育咨询服务之名，开展以0—3岁婴幼儿为对象的早期教养工作。建立早教机构信息公示制度，及时发布、更新早教机构基本信息，接受社会监督。建立早教机构清理整顿机制，对不达标早教机构限期整改，对无证早教机构坚决取缔。建立早教机构督导评估制度，构建科学的早教机构质量评价体系，通过督导评估，促进早教机构规范、健康、持续发展。

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Construction of the legal model of early education in China from the perspective of economic law

WANG Chuan-wei
（Xi'an urban construction Career Academy,Xi'an 710114,China)

The lack of legal system of early education has seriously affected the healthy and sustainable development of the industry,the legislation is imperative.From the perspective of economic law to build early education legalization mode suitable for the situation of the management system of Chinese,legalization,determined by the leadership of the government,education departments,health departments management system with the division of labor;the management mechanism of legal system,including market access standards,the standards for teachers oflegalization,the price mechanism oflegalization,standardization oflegal system.From the perspective ofeconomic law legal systemofearlyeducation principles and the main bodyofthe main rights and obligations distribution emphasizes the social standard.

earlyeducation;public service;economic lawperspective;legal model

G52

A

1673-291X（2017）20-0195-03

[责任编辑 王燕文]

2017-03-15

王传薇（1982-），女，陕西西安人，硕士，讲师，从事经济法研究。