京津冀协同治理雾霾的“经济-社会-技术”政策工具选择

陈永国，董葆茗，柳天恩

（1.河北经贸大学 经济研究所，河北 石家庄 050061；2.河北经贸大学 工商管理学院，河北 石家庄 050061；3.河北经贸大学 京津冀一体化发展协同创新中心，河北 石家庄 050061）

京津冀协同治理雾霾的“经济-社会-技术”政策工具选择

陈永国1，董葆茗2，柳天恩3

（1.河北经贸大学 经济研究所，河北 石家庄 050061；2.河北经贸大学 工商管理学院，河北 石家庄 050061；3.河北经贸大学 京津冀一体化发展协同创新中心，河北 石家庄 050061）

雾霾已成京津冀的“痛点”。政府和学界已形成如何协同治理雾霾的良性互动，今后要提高政策工具效果，需要在学术研究上取得突破。将人为作用影响环境变化的STIRPAT模型应用到分析京津冀协同治理雾霾领域，建立了“经济-社会-技术”三位一体治理雾霾的政策工具，依据方程和参数的显著性检验，将其分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具。实证表明：京津冀地区的经济、社会和技术都对雾霾有显著性影响。经济政策要选择能够提高经济发展质量的工具，社会政策工具的重点是推动政府、企业和居民等利益相关者做出更大贡献，技术政策工具应从合作机制、共建大数据平台和统一技术标准体系等方面取得突破。

协同治理；雾霾；经济-社会-技术；政策工具；京津冀

一、引言

世界卫生组织对全球1 600个城市的大气污染进行了测量，按由大到小排列，北京的雾霾指数排在全球第77位。雾霾已成为影响京津冀建设以首都为核心的世界级城市群的“痛点”。

国家对如何治理京津冀雾霾给予了高度关注，运用多种政策工具来治理雾霾。2012年制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，2014年出台了《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》，2017年公布了京津冀及周边地区大气污染防治工作方案等。

2017年是“大气十条”第一阶段目标任务的收官之年。京津冀三地政府运用这些政策工具的效果如何？下一步应选择什么类型的政策工具？为了回答这两个问题，本文的研究内容如下：在对协同治理雾霾的理论基础和热点演变进行归纳的基础上，设计了评价京津冀协同治理雾霾的政策工具并进行了实证检验，提出了可供京津冀选择的协同治理雾霾的政策工具。本文的主要贡献：（1）在回答第一个问题时，建立了协同治理雾霾的“经济-社会-技术”三位一体的政策评价工具；（2）从显著性检验的视角，对判断霍莱特和拉姆什的政策工具的分类提供了量化依据，运用该方法，回答了第二个问题。

二、协同治理雾霾的理论基础和热点演变

京津冀地区的雾霾天气成为各方关注的焦点。京津冀三地尽管处于同一空气流域，但各地对作为公共品的清洁空气都有“搭便车”心理。为了提升治理成效，三地需要采取集体行动。2008年召开的奥运会使得如何改善京津冀大气质量得到空前关注。2012年出台《重点区域大气污染防治“十二五”规划》后，京津冀如何运用协同政策工具来治理雾霾成为研究热点。

（一）理论基础

第一次工业革命后，伴随工业的不断发展，大气污染随之增多。到了以煤和石油为主要能源的第二次工业革命时期，严重的大气污染事件接连发生。因大气污染成因复杂、涉及面广、影响严重，地理学、公共管理学和经济学等学科都进行了广泛关注。

1.空气流域是协同治理的地理学基础。从某地污染源排向大气的污染物，在一定的时间内并不会在全球混合，一般先污染与其相邻的大气质量，从而形成了空气流域。[1]空气流域的边界往往与行政边界不一致，这就决定了从单个城市出发来治理大气污染的办法，是难以适应区域性、交叉性大气环境污染控制和环境管理的需要，[2]因而需要从整个空气流域的尺度进行协同治理。从地理环境看，京津冀西侧是太行山，北侧是燕山，东邻渤海。这个“弧状山脉”对北方冷空气活动起到了阻挡和削弱作用，客观上形成气流滞留区，从而方便了霾和雾的形成。当京津冀区域的各种人类活动造成一定量的污染排放时，再加上碰到有利于雾和霾形成的静稳天气，就导致该区域出现雾霾天气。

2.公共品是协同治理的公共管理学基础。大气资源具有区域公共品的特性，即消费上的非竞争性和非排他性，同一空气流域的所有行政单元都可消费。对于区域公共品如果不从区域全局出发，只考虑单个城市的利益，则大气治理的效果会打折扣，最终影响整个空气流域的利益实现，因而需要协同治理。

3.集体行动是协同治理的经济学基础。京津冀三地优良空气的外部性为各地“搭便车”提供了可能。三地政府过去在“一亩三分地”的地方保护主义的驱使下，各地在决定是否参加协同治理雾霾的集体行动前都会权衡收益，然后再决定是否参加集体行动或参加时投入多少成本。只有通过集体行动，才能解决“搭便车”问题。也就是说，在各自为政的治理大气污染条件下，三地各自的最优策略组成，并不是整个空气流域的帕累托最优；要实现区域空气质量的彻底治理，必须设立协同治理的机制。

（二）热点演变

政策工具是政府治理雾霾的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。国内已有学者对京津冀雾霾的起因、治理雾霾的政策工具以及政策工具的效果等进行了研究。这些研究提高了政府在协同治理雾霾时的认识水平。但在大数据时代，学科领域的复杂性已成为研究学科热点以及前沿的难点[3]，打造合理、有效的政策工具的难度也越来越大。由于治理的复杂性，京津冀选择治理雾霾的政策工具在已有“点”上成果的基础上，从“面”上进行综合掌握，从而提供更丰富的知识储备。

知识图谱分析工具之一的CiteSpace适用于多元、分时、动态的复杂网络分析[4]，本文在研究协同治理京津冀雾霾政策工具的整体进展时，采用了此工具。具体来说，以CiteSpace为工具，对CNKI中的检索格式为“主题=空气质量or主题=雾霾or主题=大气污染and主题=京津冀”进行检索，共获取1 392篇文献。图1是与协同政策工具相关联的关键词时区图（N=223，E=709，Density=0.028 6，标签显示的是频率超过31次的关键词，圆圈越大频率越高），我们据此了解不同时期与政策工具相关联的研究热点演变。

从图1可见，与协同政策工具相关联的学术研究热点基本分为两个阶段。第一阶段是协同治理雾霾政策工具的原因剖析阶段（2008—2012年），研究热点集中在分析造成污染的原因。2008年召开的奥运会使得如何改善京津冀大气质量得到空前关注，对细颗粒物、PM2.5、大气污染的成因进行了集中研究。第二阶段是与推动联防联控政策工具相关联的研究阶段（2012—2016年），面对重污染天气不断加剧的现实，2012年国家出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，研究热点便集中在如何通过京津冀一体化、联防联控、节能减排和调整能源结构等政策工具共同改善区域空气质量。

图1 京津冀治理雾霾热点演变的时区图

总体上看，出台协同治理京津冀雾霾政策工具的过程，就是典型的政府决策和学术研究互动的过程：举办成功的奥运会需要良好的空气质量，这促使政府出台相关政策工具来治理大气污染，由此带动了学术界的各种研究；学术界的新成果又拓宽了政府决策的视野，使政府在制定协同治理的政策工具时有了更多的选择。

随着治理效果的显现，现有政策工具的边际治理效果将会下降。据中国人民大学首都发展与战略研究院举办的京津冀雾霾治理政策评估报告发布会暨雾霾治理政策讨论会的观点，在京津冀雾霾减少的贡献源上，“天帮忙”的气象条件变化起了很大的作用，“人努力”的政策效果尚不显著。如果治理雾霾的政策工具不能体系化，京津冀的大部分区域很难实现“大气国十条”要求的浓度目标。由此可知，今后京津冀协同治理雾霾的政策工具要取得显著效果，就必须要在学术研究上取得突破性进展。

三、协同治理雾霾的政策工具

目前，京津冀雾霾的形成机制还有许多未知。但人为作用是重要的影响因素，已形成基本共识。制定控制人为高污染排放的政策工具势在必行。

（一）政策工具

Enrlich et al.（1972）提出了人为作用影响环境变化的IPAT模型。[5]将该式应用到雾霾治理方面，可据此设计出治理雾霾的概念模型：

（1）式在改变一个因素而其他不变时，存在对空气质量指数等比例影响的先天不足。Dietz et al.（1997）的思想可解决该问题，即将IPAT模型进行随机化。[6]随机化后的模型称为STIRPAT模型：

（3）式中，AQI是空气质量指数，P是人口数量，A是人均GDP，T是单位GDP的空气质量指数，c为拟合模型的常数项，u为随机误差项。

在影响空气质量指数的各因素中，如果以人口、人均GDP和单位GDP的空气质量指数分别作为反映社会、经济和技术政策工具的主要代理变量，则（3）式体现了在治理雾霾的过程中，以“经济-社会-技术”三位一体为政策工具的治霾思路。

（二）工具分类

在政策工具选择时，不搞一刀切，对不同特征的雾霾采取分类施策是促进政府在治理雾霾中发挥更好作用的主要途径。从事件发生的概率看，在“经济-社会-技术”的政策工具中，整体效果和具体工具的显著性有可能不同，因而可以通过显著性检验来对政策工具进行分类。一般来看，显著性检验中的P值越小，表明结果越显著，也就是属性越明确，越有助于我们分类。

由于统计假设检验的科学方法建立在一个脆弱的基础之上（Siegfried，2010），美国统计协会（ASA）发表了修正的6条原则。其中在第五条中指出：统计上的显著性检验并不等同于经济上的显著性，较大的P值并不必然意味着缺乏重要性甚至是缺乏影响。[7]这就启示我们，在选择政策工具时，传统上忽视较大P值的作法有可能是不妥当的，需要根据研究问题本身的机理进行综合判断。也就是说，将显著性检验从主宰地位放在与其他依据平等的地位，有可能更有助于揭示典型事实后面的逻辑关系。

在这种认识背景下，本文在对政策属性的判断时，我们将显著性检验与已有对公共品政策工具的分类进行统筹考虑。加拿大公共政策学者霍莱特和拉姆什的分类具有代表性，他们根据政府介入治理的程度把政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具。[8]将“经济-社会-技术”政策工具中的各种显著性检验结果，与霍莱特和拉姆什的分类进行统筹考虑，可得到表1。

表1 “经济-社会-技术”政策工具的分类

根据显著性检验的结果，将霍莱特和拉姆什的三种分类，进一步细分为8种分类，其中强制性工具细分为2种，混合性工具细分为4种，自愿性工具细分为2种。表1表明：政府要较少使用单纯的强制性和自愿性工具，应更多使用混合性工具，全部政策工具呈正态分布特征。

（三）实证分析

直接反映雾霾天气的AQI指数缺乏相对较长的时间序列，需要选取代理变量。污染气体和温室气体大多是孪生兄弟[9]，碳排放使大气污染更加严重，减少碳排放可相应减排大气污染物。另外，现有的相关研究大都选择碳排放作为雾霾污染的代理变量[10]，因此可以用碳排放量作为反映雾霾水平的代理变量。

对京津冀三地的数据进行平稳性检验和共线性诊断后，采用岭回归方法，可以得到“经济－社会－技术”政策工具中各工具的属性。[11]具体来看，在政策工具中，经济和社会是强制性正向工具，技术是强制性负向工具。总体来看，在经济、社会和技术政策工具的共振作用下，京津冀地区的雾霾有了好转，2016年区域PM2.5平均浓度比2013年下降了33%。但与目标相比，现有的减排措施难以实现目标，尤其是北京的减排难度较大。[12]因此，为了实现目标，京津冀三地下一阶段需要在“经济-社会-技术”政策工具中，进一步选择强制性政策工具。

四、协同治理雾霾的政策工具选择

如前所述，政府出台了一系列治理雾霾的政策，但效果尚不明显，基于“经济-社会-技术”的分析框架，京津冀现有治理雾霾的政策工具缺乏目标性、精准性和持久性。从目标性来看，各项政策工具有时不是从治理雾霾的最终目标出发来推动工作，而是将推动实现目标的条件当作目标本身来制定相应办法，许多地方只要财政治理雾霾的资金不到位或晚到位，就出现其他治理工具的“等一等”“缓一缓”现象。从精准性来看，雾霾的产生是雾霾结构、地理位置、天气状况、季节特点和人为因素共同的作用，不同季节有不同的雾霾结构，如臭氧在夏季比冬季更易超标；在同样天气状况下，石家庄和邯郸的雾霾比其他地方更严重，这都需要从整体上系统考虑，现有政策工具常常不加区分进行运用。从持久性来看，在雾霾严重时，对企业采取关停的工具比能力建设的工具更多，当企业完成的经济成本过高时，就采用偷工减料的办法来应付，没有形成良性循环。为了解决这些问题，建议推动“经济-社会-技术”政策工具的综合应用。

（一）经济政策工具

京津冀地区处于工业化中后期阶段，在这一阶段要建立有竞争力的世界级城市群，还需比其他世界级城市群的经济增长速度要高，并且国际经验也支持“减排未必导致经济大幅减速”的观点[13]。因此，重点要放在通过提高经济发展质量来降低大气污染。

1.全域调整产业结构。从一般规律看，第二产业单位产出导致的空气污染较其他产业都多，因此，要降低二产所占比重以及大力发展服务业。具体到各产业内部，在工业领域，对于京津冀三地属于污染严重的产业，应抓住去产能的机会，在国家支持下发展清洁的战略性新兴产业。在服务业领域，三地要借助成立雄安新区的机会，战略性地对现代服务业，尤其是高端生产性服务业进行协同发展。在农业领域，推进河北省环京津的27个县市加快建成环首都现代农业圈，推动绿色低碳农业的持续发展。

2.共同加强市场建设。在较多的治理大气污染的政策工具中，市场机制能够通过激励企业来实现控制污染物排放的预定目标。建立京津冀统一的二氧化硫、氮氧化物等主要大气污染物排污权交易市场，由京津冀环保部门根据主要大气污染物总量控制计划，依照国家规定的条件和程序，对主要排污单位确定可供排放的具体额度，超额排放的额度需要从市场上购买，剩余的在市场上卖出。

3.统筹使用经济杠杆。经济杠杆就是利用价格、税收、信贷、罚款等措施调节和控制治理雾霾的力度。提高煤炭资源税的税率，在国家规定的2%～10%确定新税率。大幅提高对清洁能源的补贴和大力发展绿色信贷，促使银行金融机构认真落实绿色信贷指引，鼓励保险公司开发新能源汽车和绿色建筑等保险产品。在主要城市实行汽车拍照拍卖制度或收取拥堵费，引导驾驶者充分考虑开车成本。

4.建立区域补贴机制。北京、天津通过脱硫脱硝等方式治理雾霾的边际收益已较低，整个区域要达到同样的减排效果，其付出的成本较高。将目前短期、个别城市间的补贴，改为京津向河北建立长效跨区域的补贴机制，能够提高整个区域治理雾霾资金的效率。

（二）社会政策工具

在京津冀整个空气流域，按照“法治化、网格化、全民化”的治理理念，坚持标本兼治、综合施策的工作思路，全力推进政府、企业和城乡居民等利益相关者做出更大贡献。

1.法治化的思路。遵循新修订的《环境保护法》的宗旨，三地形成立法一体化的理念，将三地各自原有或其他国家（区域）治理雾霾有成效的经验和法规，通过统一调研，形成适用于跨行政区的地方共同法规。对于统一的法规，三地采取各自执法、联合执法和交叉执法的多样化执法形式。

2.网格化的管理。在治理雾霾党政同责的体制下，建立横向到边、纵向到底的网格化常态化管理方式。将污染源在线监测从工业污染源向工地扬尘、机动车尾气、餐饮污染源头延伸。对汽车的限行限号，根据空间关联性进行统一部署。对在线监测从设备采购到数据分析，三地的职能部门都要全程共同参与、交叉参与。

3.全民化的推进。将治理雾霾的负面清单制成公示牌、明白纸、明白册等，并设立监督电话、意见箱等，面向群众接受监督。在学校、社区等评选“治理雾霾标兵”，提倡家庭节约用电、用气，鼓励低碳出行，提高公众参与度。建立利益相关者的对话平台，提高治理雾霾的效率。

（三）技术政策工具

加强治理雾霾技术的研究、开发和应用，是彻底治理大气污染的重要保障。京津冀应从科研合作机制、共建大数据分析平台和统一技术标准体系等领域取得突破。

1.建立跨学科、跨行业、跨部门的科研合作和应用机制。加大对本地区大气污染成因溯源、传输转化、来源解析等的基础性科学研究，掌握雾霾的成因规律，提高治理雾霾的科学性和针对性。对京津冀雾霾排放状况进行评估分析，建立重点排放源清单，确定优先治理项目。对已取得国家专利的如“大规模雾霾消除装置”技术在区域内进行率先应用实验。

2.构建源分析—决策—实施—评估—优化的大数据分析平台。在京津冀三地雾霾来源解析、空气质量模型和排放清单等已基本建立科学方法体系后，进一步研究精准化、实时化的重点雾霾监测和预警平台；在科学源分析的基础上，根据雾霾的危害程度以及对经济和社会的影响程度，共同制定尊重科学规律的决策措施。

3.技术标准体系联动调整。加快修订京津冀三地产品生产过程和终端产品的能耗标准，确保转移到河北企业的能耗标准至少比北京要不低，根据三地治理雾霾的阶段性目标，动态调整并不断提高产品的资源环境准入门槛，做好计量检测、应用评价、对标提升等工作，加快实施能效和环保的“领跑者”制度。

雾霾的形成是一个累积过程，解释其真正的形成机理需要一个过程。1943年洛杉矶光化学烟雾事件，政府决策者起初认定是油田和炼油厂造成了污染，但关闭后烟雾仍然大量存在。直到1952年，科学家斯米特才发现真正的排放源是汽车尾气排放。即便发现了源头，此后的1955年和1970年又发生了两次严重污染。因此，对执行治理雾霾的强制性政策工具要有足够的定力。

（感谢河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心和河北经贸大学河北省经济社会发展地理信息大数据平台在研究过程中提供的便利。）

［1］蒋家文.空气流域管理——城市空气质量达标战略的新视角［J］.中国环境监测，2004（6）：11-15.

［2］王金南，宁淼，孙亚梅.区域大气污染联防联控的理论与方法分析［J］.环境与可持续发展，2012（5）：5-10.

［3］李杰.安全科学知识图谱导论［M］.北京：化学工业出版社，2015.

［4］陈超美.科学前沿图谱——知识可视化探索［M］.陈悦，等译.北京：科学出版社，2016.

［5］ENRLICH P，HOLDEN J.A bulletin dialogue on the closing circle critique：one dimensional ecology ［J］.Bulletin of the atomic scientists，1972（5）：16-27.

［6］DIETZ T，ROSA E A.Effects of population and affluence on CO2emissions［J］.Proceedings of the national academy of sciences of the United States of America，1997（1）：175-179.

［7］RONALD L，WASSERSTEIN&NICOLE A，LAZAR.The ASA′s Statement on p-values： context， process， and purpose［J］.The American statistician，2016（2）：129-133.

［8］曾军荣.政策工具选择与我国公共管理社会化［J］.理论与改革，2008（2）：87-89.

［9］李占清.环境指标“赶超”已是众望所归［EB/OL］.（2016-10-31）［2017-07-02］.http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/2016/10/359656.shtm.

［10］王宏杰，杨留辉.辽宁城镇化的雾霾污染效应［J］.现代经济信息，2016（1）：498.

［11］陈永国，褚尚军，聂锐.京津冀及周边地区碳排放驱动因素的贡献作用及其政策含义［J］.河北经贸大学学报，2016（1）：102-106.

［12］石敏俊，相楠.京津冀PM2.5浓度控制目标可达性分析［J］.中国环境管理，2015（2）：31-36.

［13］马骏，李治国.PM2.5减排的经济政策［M］.北京：中国经济出版社，2014.

责任编辑：王冬年

"Economy-Society-Technology"Policy Instruments Selection on Coordinately Governing Fog and Haze in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Chen Yongguo1，Dong Baoming2，Liu Tianen3
（1.Institute of Economic Research，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China;2.School of Business Administration，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China;3.Collaborative Innovation Center for Beijing-Tianjin-Hebei Integrated Development，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）

Fog and haze have become a constraint on the development of Beijing-Tianjin-Hebei region.The government and academia have formed a positive interaction.To improve the effect of policy implementations，we need to make breakthroughs in academic research.The STIRPAT model on human impact on environmental change is applied to coordinately govern fog and haze in Beijing-Tianjin-Hebei region.This paper established the"economy-society-technology"policy instruments.According to the test of significance of the equation and the parameter， it is divided into mandatory instruments， mixed instruments and voluntary instruments.The empirical results indicate that economy，society and technology have significant impacts on the fog and haze in Beijing-Tianjin-Hebei region.Economic instruments should focus on improving the quality of economic development.The focusofsocialinstrumentsare to promote greatercontributionsto stakeholderssuch as governments，businesses and residents.The technical instruments should make breakthroughs from the cooperation mechanism，the construction of the big data platform and the unified technical standard system.

coordinately govern，fog and haze，economy-society-technology，policy instruments，Beijing-Tianjin-Hebei

F127；X22

A

1003-3890（2017）05-0017-05

2017-07-20

河北省社科规划基金项目（HB17YJ068）；河北省高等学校科学研究计划项目（SD161056）；邢台市科技计划项目（201622038）

陈永国（1972-），男，甘肃定西人，河北经贸大学经济研究所研究员，研究方向为区域绿色低碳发展；董葆茗（1973-），河北张家口人，河北经贸大学工商管理学院副教授，博士，研究方向为区域经济；柳天恩（1981-），河南南阳人，河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心副教授，博士，研究方向为区域经济。