资源强依赖地区产业转型中的投融资政策研究——以东北地区为例

中国农业大学经济管理学院 李春梅

资源强依赖地区产业转型中的投融资政策研究
——以东北地区为例

中国农业大学经济管理学院 李春梅

本文以东北地区作为资源依赖地区的典型代表，首先指出投融资在区域产业转型过程中的作用；紧接着研究当前东北地区投融资政策的现状与存在的问题，发现了东北地区地方政府越位和市场竞争缺位之间的矛盾等突出问题；然后对德国鲁尔区和法国区域经济转型的成功案例进行分析，为东北地区区域经济转型提供借鉴；最后，从转变传统观念、建立金融组织体系、建设多层次金融市场体系、区域金融政策差别化四个方面设计投融资政策。

区域经济 投融资 转型发展 东北地区

一、引言

随着社会经济的不断发展和市场机制的不断完善，我国区域发展不平衡现象的日益突显，区域经济转型成为我国经济进一步发展的必然趋势。这个过程是漫长的，道路是曲折的，必须以科学发展观为指导，实现经济、社会、金融的和谐发展。通过合理改革金融体制、科学完善金融市场，实时创新金融工具，来提高金融业的服务水平，从而为区域经济转型打下坚实基础；通过合理设计投融资政策，加强政府与市场的协调统一，坚持开放与创新的原则来实现区域经济的成功转型。近年来，我国东北地区经济增长连年放缓，甚至已经出现了所谓的经济硬着陆现象。东北三省是我国新工业发展的摇篮，曾取得辉煌的成就，但2014～2015年东北三省经济增速连续两年位列全国末尾。数据显示，2016上半年，东北三省经济增速仍徘徊在末端，黑龙江、吉林名义经济增长率分别是5.7%、6.7%；辽宁经济增长为-1%，成为我国唯一经济负增长的省份。为了推动东北地区的振兴，国务院审议通过《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略部署加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》和《东北振兴“十三五”规划》。作为不具备发展优势的地区，资源型地区转型发展的主要引导者和推动者是政府。因此，在促进东北地区经济转型的过程中，地区的投融资政策无疑发挥着至关重要的作用。

二、区域经济转型中的投融资作用

在区域经济转型的过程中，投融资对大型企业和中小型企业都具有十分重要的意义，因此需要提高投融资的效率，合理配置资源，从而促进区域经济成功转型。

（一）投融资对大中型企业转型的作用首先，大中型企业要想长期稳定的发展，就必须不断进行技术更新，从而促进技术进步，提升企业竞争力。在此过程中，投融资能够有效促进其技术创新和改革，作为强有力的推动力量来支撑大中型企业的技术变革和更新。大中型企业作为创新的主体，需要转变观念，明确自身的投资主体地位，为研究开发奠定坚实的资金基础。同时，投融资可以在一定程度上对大中型企业的转型进行引导，促进其研究开发费用的投入。只有不断更新技术、开展研究开发工作，加大研发资金投入，才可能在不断变化的市场环境中占据充足的市场份额，为自身的长远发展提供保障。

其次，投融资可以促进大中型企业之间的合作共赢，通过企业集群效应来增强企业的实力。大中型企业之间的强强联合、大中型企业与小型企业之间的协同合作，不仅能够提高企业自身的竞争力，而且可以拓宽企业的发展领域，拓展产业链；在实现大中型企业快速合理转型的同时，对小型企业的进一步发展提供扶持，使其在转型的过程受益。从这个层面来说，大中型企业实际上扮演了“领头羊”角色，通过企业集群效应来实现大中型企业和小型企业的共同进步、共同发展。要促进企业之间的合作，实现企业的兼并重组，一方面需要政府推出强有力的政策法规予以支持，另一方面需要大量的资金作为支撑，投融资则为资金提供了良好的渠道和空间。

（二）投融资对中小型企业转型的作用转型之路是中小型企业不断壮大、不断完善的必经之路，在转型的过程中，首先要进行思维的创新，从传统的思维方式中走出来，不能以环境成本为代价片面追求GDP的增长，也不能忽视资源的投入数量，更不能只注重创造和积累物质财富；而是需要坚持可持续发展观，在充分考虑当代人需求的同时顾及后代的利益，坚持以人为本，不断改革体制、落实政策，通过构建完善的政策法规和创造良好的市场环境来为中小型企业的进一步发展提供坚实的后盾。可以说，政策支持是中小型企业生存发展的基础。

要落实政策支持，其核心是要合理有效地解决中小心企业融资难的问题。对于中小型企业而言，其发展的瓶颈主要是融资难。为了解决这一问题，就必须从多方面着手，通过改革政策体制、提高服务质量、拓展融资渠道、完善担保体系和提供信息服务等方面来实现。中小型企业的发展有其自身的特点，与国有大型企业相比，银行贷款的难度较大。具体来说，其存在的问题首先是融资渠道较窄，财务公司、金融租赁公司、风投公司等非银行金融机构的发展仍然不够成熟，目前还处在探索阶段，而票据公司、私募股权投资公司等亦是如此，这就导致直接融资渠道有较高的门槛，中小型企业无法通过这些途径来吸引大量的资金，而是通过信贷等方式来实现企业融资，但银行信贷的获取对中小型企业而言也有一定的难度，这就使得中小型企业陷入了融资难的困境。为了改变这一现状，实现中小型企业的成功转型，就需要提高投融资的效率，区域政府需要加大力度完善相应的金融政策，不断提高金融服务的质量，并从政策层面上加大对信贷的支持；同时，还需要拓宽融资渠道，通过直接融资、间接融资等途径来降低融资的门槛；更重要的是，区域政府还需要对中小型企业的转型提供引导、鼓励和支持，从而加快企业的转型、促进产品升级，走可持续发展的道路。

三、东北地区产业转型中的投融资政策问题

（一）地方政府越位与市场竞争缺位之间的矛盾由于东北地区产业转型过程中的投融资所进入的主要是基础设施项目和产业转型项目，而这些项目往往带有一定的公益性和垄断性。因此，在实施这些项目时，需要政府与市场的共同努力。由于政府的越位和市场竞争的缺位，两者之间难以达成平衡，导致产业转型过程中投融资效果难以发挥。协调两者之间的矛盾必须使这些项目受到人大、政协和政府管理部门的监督和管理，基础设施的收费必须向社会征询意见，接受社会监督，公开基础设施运营账目。

（二）融资环境恶化，导致产业转型资金供给不足从现实发展情况来看，东北地区除了区位劣势、基础设施落后之外，融资的服务环境建设也存在明显的滞后性。就信息环境建设而言，东北大部分地区信息化建设滞后，工作方式过于死板，大多数项目都是封闭式的运作方式，域外资金或是本地资金常会产生投无可投的问题，项目信息不够透明，来自社会各界的投资者无法获得公开、公平、公正的市场竞争机会，投资兴趣大大降低，造成资金供给严重不足。此外，东北地区的地方融资服务落后也是造成资金吸引力低的重要因素。在东北的资源型城市中，大多数服务手段落后，审批程序复杂，办事环节多、节奏慢，甚至会产生互相推诿的现象。在这种投资环境中，投资者没有足够的耐心和信心，因此造成资金供给不足问题。

（三）融资渠道单一，创新不足目前，东北地区的公共投资资金仍主要靠政府和借贷，政府资金和国内金融机构贷款占据投资总额的大多数。这说明东北地区的投资过度依赖于政府，民间投资积极性不足。这直接导致东北地区产业转型资金数量远不能满足实际需要，而且筹资成本过高，大大降低了产业转型的动力与效果。进一步而言，政府公共投资的银行融资可能正在给银行系统带来大量不良资产，孕育着较大的金融风险。同时债务负担过重己经使许多地方政府陷入困境，一些地方财政长期无法支付银行本息。政府债务问题很可能会进一步危害到经济的稳定发展。最后，由于东北地区的投融资体系僵化，制度创新明显不足，难以吸收民间资本进入实体经济。东北地区的地方政府不仅承担着项目规划的作用，并且大部分项目能够开工是依靠城市政府向上级政府“跑项目”得来的。在国内的大多数城市中，城市基础设施建设已经使用BOT、TOT、PFI和PPP等模式筹集资金，政府利用一部分资本金撬动大规模的、不同渠道的资金投入基础设施建设领域。而在东北地区的产业转型过程中，这些创新的投融资模式仍未得到广泛的应用，从而导致东北地区产业转型的效果难以迅速体现。

（四）管理不当，投融资使用效率低东北地区为寻求转型资金，常常处于一种“投资饥渴”的状态，政府千方百计抓项目引进资金，却忽视了对引进资金和投入资金的监管，造成资金使用效率低下的问题。由于政府介入程度过深，引发融资监管上的错位、越位和缺位，大大降低了政府对资金的调控能力和引导能力。另外，由于管理不当，东北地区的融资市场秩序混乱，项目重复建设，资源浪费严重。同时，由于融资的管理权分散于发改、财政、银行等多个管理部门，各部门分头制定政策，往往造成彼此间相互牵制的问题，直接影响融资活动的开展。此外，这还在一定程度上造成资金的不合理分配，导致资本积累的难度加大，存在资产贬值的风险；分别管理无法形成规模，就会产生资金使用效率低下的问题。进一步而言，由于政府在某些领域的投资中扮演者主导者的角色，导致这些领域缺乏市场经济因素，不按市场规律办事，资金利用率低。

四、发达国家资源依赖型区域经济转型中的经验借鉴

在区域经济转型的的过程中，我们需要充分借鉴国外的成功经验，并在吸收国外转型精髓的同时结合我国经济发展的特点，找到适合东北地区区域经济转型的有效途径。

（一）德国鲁尔区经验借鉴20世纪50年代至60年代初，随着石油和核能等的运用和普及，煤炭的需求量大幅度下降；德国的主导产业由于钢铁配额限制等因素出现衰退现象，鲁尔区的发展也受到威胁。在这种情况下，经济转型工作在德国鲁尔区展开。

（1）改革传统产业。针对煤炭业需求量大幅度下降的现象，德国政府制定了相应的改革政策，以缓解传统产业的经济发展压力。这些政策包括：对以煤炭为主营业务的集团实行价格补贴政策；推行退还或扣除煤炭公司的所得税等税收优惠政策；对煤矿生产及相关人员实行投资补贴政策；通过政府收购和贷款来支持煤炭工业发展；对自主创新的煤炭行业给予补助；政府投入资金改善研发和科研环境等。这些措施为鲁尔区的转型打下了坚实的基础。

（2）扶持新兴产业。在经济结构转型的过程中，联邦政府对于新兴产业大力扶持，在经济上、政策上均予以支持；特别是对科技型企业和生物技术、环保技术等的大力发展提供了坚实的后盾。这些新兴的创新企业的建设与发展，促进了鲁尔区经济的进一步发展。在产业结构调整的过程中，具有创新能力的中小企业受到政府的重视，其科研和开发得到了政府的资金注入。同时，政府还支持中小企业与科研机构合作，加大对其的融资支持力度，鼓励其进行风险投资，加速转型。

（3）实现多样化产业结构。德国鲁尔区充分借助自身的优势，推行多样化的产业结构，通过不断努力，最终实现了传统产业与新兴产业的协调发展，使得以煤炭业为首的传统产业与信息技术等新产业实现多元化发展，有效调整了产业结构。

（4）鲁尔区的启示。首先，经济转型并不意味着完全抛弃原有的传统企业，而是在发展传统企业的基础上，大力推行具有创新性的新型企业，从而保持竞争力，创造就业机会。其次，路径依赖是产业发展中存在的必然问题，现有的资源、知识等都是产业发展的支撑力量。但是，在经济转型的过程，固守传统只会导致止步不前，有效的改革才是产业发展的必然趋势，在此过程中，需要对资源进行转移，使之成为新的可持续性领域的有效支撑。其三，实现区域政策需要分步骤完成，在遵循市场竞争规则的原则下，通过设置独立核算的项目来广泛的开展改革，才能真正实现区域政策。同时，在逐步完成区域经济转型的过程中，也需要不断引进有效的外部资源，以确保本地经济转型的有效进行。

（二）法国经验借鉴法国资源依赖型地区的转型经验主要是充分借助资金和政策的支持。以前，资源型区域促进了我国经济的发展，但资源的有限性、粗放式发展的弊端最终导致我国的经济发展停滞不前，从法国的成功转型中可以看出，要实现新旧产业的接替以及后续的壮大发展，就必须得到政策和资金的大力支持。

首先，必须得到政府政策的支持。经济转型必须向资源消耗低、产值高的方向发展，在此过程中，需要实行多元化的发展战略，一方面大力发展资源开发型产业，另一方面支持衍生产业的发展。从法国洛林地区的成功转型中可以看出，借助国内外资源实现产业结构多元化是转型的必然趋势。其次，必须得到市场资金的支持。市场资金支持体系主要包括三个方面：国内资本、民间资本和国际资本。第一，资源依赖型区域资本风险大、回报率等特点导致国内金融资本不愿意进行投资，在经济转型过程中，国内金融资本需要转变传统的思想，科学预测企业的发展前景和市场竞争力，并给予资金支持。第二，民间资本的注入不仅能够填补资金缺口，还能提供就业机会，随着个体户、乡镇企业的兴起，传统的单一产业结构将会改变。第三，国际资本是重要的资金来源，它对于资源依赖型区域的转型有着重要意义，为了吸引国际资本的注入，需要确保良好的投资环境，并降低准入门槛，逐步拓宽投资领域。

五、东北地区产业转型中的投融资政策设计

在资源依赖型区域经济转型的条件下，需要充分结合内外部的资源优势，建立完善的、能够有效运行的金融业，将产业优势和资源优势合理有效的转化为经济优势，从而实现经济的成功转型和可持续发展。

（一）转变传统观念要想推行有效的投融资政策，东北地区首先必须转变传统的观念。观念是转型的首先条件，只有摒弃旧式的传统观念，才能避免效率的低下，才能在新时代的步伐中逐步发展、逐步完善、逐步实现经济转型的创举。从旧式的思想中解放出来，顺应时代发展的趋势，能够为转型发展打下坚实的思想基础。东北地区的地方政府要从经济增长依赖资源的思维定式中走出来，打破保守封闭的观念，通过思想解放来实现生产力的解放，激发群众的积极性和创造力，激发内在动力，从而推动东北地区经济的可持续增长。

（二）建立完备的金融组织与支持体系完善的金融组织体系是区域经济转型的有效保障，是科学有效的投融资政策的落脚点。东北地区通过金融支持资源型城市转型的组织机构的建设、国有商业银行的支持、地方金融机构和国外金融机构的支持来开展投融资活动。

（1）金融支持资源型城市转型的组织机构的建设。东北地区的资源型城市的转型升级是一项系统复杂而持久的工程。在东北地区产业升级的过程中，应该强化国家职能部门对东北地区的政策支持，保证信贷资源对东北产业转型的支撑作用。具体而言，国家应该成立专门的协调领导机构，组建东北地区资源型城市转型金融支持办公室，具体负责制定东北地区特殊的信贷政策与完善相关的金融支持措施。针对东北地区不同资源型城市的特点，从信贷扶持手段、信贷支持力度等方面进行适当调整。

（2）多层次区域金融机构的设立与完善。区域金融机构是银行体系乃至整个金融体系的主题，对于区域经济的成功转型具有主导作用。加强区域金融机构的建设，需要从以下方面展开：首先，东北地区国有商业银行需要进一步优化信贷投资结构。东北地区国有商业银行需要逐步加强金融资源的有效配置，借助东北地区经济转型的机遇，将重心放在效益较高的公共事业、高新产业等产业上，并加大对传统支柱性产业的信贷支持力度，从以往的高耗能低效益的劣势行业中走出来，投入到高产能、高信用等级的优势产业中，从而提高贷款的盈利水平，为东北地区的经济转型提供有力支持。其次，充分发挥区域性中小商业银行的支持作用。中小商业银行的资金实力相对国有商业银行而言较为薄弱，无法为大企业提供融资服务，但能够为中小企业提供资金来源，是中小企业外部融资的重要渠道，究其原因，主要是中小金融机构在提供服务时对中小企业有信息优势，其本地域的支持作用尤为明显。中小银行的支持能够有效促进东北地区相关产业的发展。最后，加强东北地区非银行类金融机构的发展。证券公司、担保公司、信托公司、租赁公司等非银行类金融机构的实力不容小觑。东北地区需要通过与非银行金融机构紧密联系，不断创新金融工具、创新金融业务，拓宽东北地区的金融宽度，促进东北地区经济的有效转型。

（3）区域外金融机构的建设。东北地区金融业应该遵循开放式的发展模式，从而吸引更多的外来资本。通过东北地区地方政府的干预和市场机制来进行协调，并以金融为先导促进地区的经济转型，这对于处于转型阵痛期的东北尤为有益。此外，东北地区需要不断吸引区域外的金融机构进行投资，通过制定多种优惠政策来吸引外来投资，从而为东北地区金融业的发展提供强有力的支持。

（三）拓宽融资渠道，保证转型资金的有效供给通过资本市场，能够快速有效地筹集经济转型所需要的资金。由于东北地区大多为资源型城市，上市企业的数量普遍偏少，有的城市甚至没有一家企业。在东北地区转型升级的过程中，通过资本市场融资具有很大的发展潜力。发展区域资本市场，需要积极支持各种基金，加大民间资金的投入，支持企业债券市场的大力发展，增加证券市场的投资。同时，还需要建立完善的风险防范机制和处理机制，从而对投资人的合法权益进行维护。首先，地方政府可以建立地方企业的上市培育辅导体制机制，服务好地方企业的上市工作。其次，政府通过各种方式鼓励企业利用上市重组、收购兼并等方式，实现企业的扩张与转型。第三，东北地区地方政府可以通过市政建设债券，解决东北地区资源型城市转型所需的资金。具体而言，东北地区的城市可以设立城市建设公司、发行城市建设债券，促进城市基础设施建设的资金供给。此外，国家可以特事特办，出台专项的政策规定东北地区地方政府的债券使用额度，从而保证转型的顺利推进。

（四）建立东北地区转型产业投资基金产业投资基金能够减轻企业的信贷压力，提供东北地区转型所需的资金。同时，也能够将社会上的闲散资金有效利用起来，提升资本的配置效率。具体而言，东北地区的地方政府可以通过调研分析筛选出优势产业以及未来的重点培育产业，由政府出面引进国内外的资本公司或者通过公募手段调动社会资本。此外，东北地区的地方政府可以申请由发改委牵头，由政策性银行等机构共同成立东北地区转型产业投资基金，重点投资于东北地区的优势产业以及重点培育的新兴产业。

（五）提高利用外资规模与水平外资对于地区的经济增长与产业的转型调整发挥着重要的作用。东北地区的外资利用程度处于较低水平，无法为产业的转型升级提供长期持续的现金流。在东北地区的转型过程中，资源型城市的地方政府应坚持实施外向型的发展战略，加大招商引资力度，努力提高利用外资的规模和水平，更好推进资源型城市产业结构调整。第一，东北地区应推动基础设施建设，改善地区的投资环境，增强外资的吸引力。地方政府应该在交通、城市公共设施等方面加大投入，引入多元化的民间资本，改善地区的投资环境，从而增强引入外资的吸引力。第二，政府应该出台多元化、多层次的引入外资优惠政策。东北地区政府可以在国家东北老工业基地振兴的相关优惠措施基础上，设置适合引入外资的优惠政策细则，如在外资准入领域、外资并购国企、外资企业的税费减免和进出口税费等方面享受更加优惠的政策，提升东北地区引进外资的政策优势。第三，可以通过新兴的商业模式引进外资。东北地区可以通过PPP、BOT等新兴的融资模式引进外资，使其共同参与东北地区的项目建设，提升外资的利用效率。最后，鼓励外资投向新兴可持续发展的行业。由于东北地区正处于转型的关键时期，地方政府在引进外资时，应该努力提升外资的引入质量与水平，将外资引导到新能源、高新技术产业等有利于促进产业结构调整的行业中去，从而更好地实现东北地区的产业调整与优化。

六、结论

区域经济发展的不平衡是我国社会经济发展的特点之一，资源依托性区域经济的转型是我国经济协调发展的有效途径。本文以东北地区作为典型的代表地区，主要研究其投融资政策的现状与问题，认为通过转变传统观念来进行思想解放，通过建立完备的金融组织与支持体系实现协调发展，通过拓宽资本融资渠道来解决东北地区经济转型的资金供给问题，通过转型产业投资基金和提高利用外资规模与水平来确保东北地区经济转型的有效开展。通过投融资政策的设计，希望能够促进东北地区乃至全国的资源型区域经济的成功转型。

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［4］刘骅、卢亚娟：《转型期地方政府投融资平台债务风险分析与评价》，《财贸经济》2016年第5期。

［5］李国义、秦玲玲：《东北老工业基地财政投融资激励政策研究》，《商业研究》2009年第6期。

［6］杨大光、牟晓伟：《关于区域投融资机制创新的思考——以东北地区为例》，《经济纵横》2009年第10期。

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（编辑 朱珊珊）