借鉴国际经验构建完善的儿童福利制度

田 帆 孙 熙

借鉴国际经验构建完善的儿童福利制度

田 帆 孙 熙

在我国，留守儿童群体的数量十分庞大。随着城镇化的发展，留守儿童也逐渐成为我国转型过程中突出的社会问题。实际上，我国对整个儿童没有专门的儿童福利制度。美国和挪威两个发达国家在儿童福利制度、儿童福利机构、儿童福利措施等方面的经验，值得我国研究借鉴。在今后的工作中，我们应当明确制度建设方向、转变儿童福利理念、完善儿童福利立法、设立专门的儿童福利机构并动员社会力量广泛参与儿童福利事业。

留守儿童 儿童福利制度 国际经验启示

孙熙，北京航空航天大学人文社会科学学院科技哲学专业硕士研究生。

留守儿童处在世界观、人生观形成的重要时期，亲情的缺失对他们造成了一系列的伤害与影响。在我国，留守儿童群体的数量十分庞大。随着城镇化的发展，留守儿童也逐渐成为我国转型过程中的突出社会问题。实际上，我国不仅留守儿童问题突出，与发达国家相比对整个儿童问题的重视都是不够的，尽管政府的很多工作涉及儿童福利，但并没有专门的儿童福利制度。为了使我国少年儿童能够更健康、快乐地成长，政府应当借鉴发达国家经验，构建完善的儿童福利制度。

一、我国留守儿童问题的现状及形成原因

(一)我国留守儿童的现状

近年来，留守儿童自杀的事件频发。2015年6月9日，贵州毕节七星关区田坎乡4名留守儿童在家中疑似农药中毒，经抢救无效死亡，再次引发了全社会的关注。除了自杀和意外伤害，留守儿童被性侵、猥亵的案例也十分常见，其心理状况已经成为社会担忧的焦点。

目前，我国流动家庭与留守家庭已经成为常态家庭模式。根据第六次人口普查数据显示，全国农村有留守儿童约6102.55万，占农村儿童总数的37.7%，占全国儿童总数的21.88%，比2005年增加约242万。调查显示，从受教育情况看，6～11岁和12～14岁的农村留守儿童在校比例分别为96.49%和96.07%，表明他们绝大部分正在学校接受义务教育，农村留守学龄儿童义务教育总体状况良好，但部分中西部地区的农村留守儿童受教育状况相对较差。从生活状况看，46.74%农村留守儿童的父母都外出，在这些孩子中，与祖父母一起居住的比例最高，占32.67%；有10.7%的留守儿童与其他人一起居住；而单独居住的留守儿童高达205.7万。一项北京大学学者对男子监狱调研的结果显示，服刑人员中有17%曾是留守儿童，其共同点包括情感缺失明显、缺乏从家庭中得到价值观塑造的机会。

(二)我国留守儿童问题形成的原因

首先，我国城乡二元经济结构的现状是留守儿童形成的根本原因。当前，我国城市和农村人均收入水平差距较大。虽然我国不断推进城镇化建设，城乡收入比例有所降低，但差距仍然存在。受经济差距影响，大量农民为提高生活水平选择外出务工。农民工以追求经济为目的，经济水平和消费能力难以承受在城市中供养孩子所需的住房、教育等负担。再加上文化素质不高的农民工工作往往不稳定，经常处于流转状态，难以在城市中抚养孩子。在这种背景下，大量农民工无奈之下只能将孩子留在农村。这些被家长单独留在农村生活、接受教育的孩子成为了留守儿童。

其次，城乡户籍制度和教育制度是形成留守儿童的制度原因。中国的户籍制度具有明显二元特征，农村居民没有在城市随意定居的权力，同时子女受教育也存在很大限制。根据《义务教育法》规定，我国适龄儿童少年只有在其户籍所在地才能享受国家所规定的义务教育，实行的是户籍所在地就近入学原则。对于外出务工的农民工而言，如果让自己的孩子在城市接受教育，往往要支付很高的费用。总之，这种制度上的不平等在一定程度上导致了留守儿童问题的产生。

最后，家庭和社会保护缺失是留守儿童问题形成的外部原因。由于缺乏有效的监护和社会保护，留守儿童对突发状况几乎没有应对能力，心理状态也无法得到调适。因此既容易出现留守儿童触电、溺水安全事件，也容易导致留守儿童心理问题的出现。随着家长外出，家庭结构变得不完整。而基层政府如果没有在社区层面采取某些措施，就会造成家庭和社会对儿童社会化承载的功能弱化，对儿童的教育存在相当的缺失现象，导致留守儿童失足时有发生。

总之，从我国目前的情况看，国家发展改革委、财政部、教育部、民政部、卫生部、公安部等部门的很多工作都涉及我国儿童的福利，但是与美国、日本、挪威等发达国家相比，还没有形成专门的儿童福利制度。儿童是祖国的未来，要想真正实现中华民族的伟大复兴，就要借鉴发达国家经验，构建完善的儿童福利制度。

三、儿童福利事业的国际经验

(一)美国的儿童福利事业

1.美国儿童福利制度的特点

美国是典型的自由主义福利国家，将市场机制参与收入分配放在了比较重要的位置，反对政府过多干预社会经济活动。其儿童福利制度主要是在市场的福利供给基础上，对特定问题儿童进行补救，带有“残补”的特征，国家社会福利总支出不高。家庭调查是美国确定儿童福利补助对象的重要手段，不同程度的问题儿童以及市场竞争中较为失败的家庭是其补助的主要对象。

预防和处理儿童虐待忽视案件是美国儿童福利制度关注的主要焦点。从法律法规到各部门实施的具体项目，都与虐待忽视案件相关。联邦政府用于提升儿童福利的经费，主要用途是儿童安置和案件处理。从建国至今，美国的儿童福利制度也经历过不断修正，而儿童利益最大化是修正背后贯穿的主线，政策制定首先会考虑儿童的安全和需求。

2.美国儿童福利行政机构设置及职能

美国儿童家庭署的主要任务是制定联邦的方案规划、为儿童提供专业服务，促进改善儿童、家庭以及社区的经济和社会福祉。儿童家庭署隶属于人类服务部，人类服务部又隶属于卫生及人类服务部。近几年，美国联邦政府的行政体制有了新的变革，在“儿童家庭署”之下与儿童福利相关的部门包括家庭扶助局，启蒙方案计划局，儿童、少年及家庭处，地区计划执行局；家庭扶助局下设儿童照顾局和贫困家庭短期扶助局，儿童、少年及家庭处内设有儿童局和家庭及少年服务局。

美国联邦政府会为低收入和残疾儿童提供经济资助，通过经济支持保障低收入家庭中儿童的健康和营养，为州政府提供大部分资金，用于州政府调查和处理儿童虐待忽视案件，包括为家庭提供服务或者必要情况下将儿童带离家庭予以安置。联邦法律为州和地区儿童局和儿童项目提供指导原则。

与联邦机构设置相呼应，美国每个州都有儿童福利局。作为州儿童福利工作的行政管理部门，大多数州的儿童福利局是政府人力服务部的组成部门，也有少部分州的儿童福利局由州长直接领导。与联邦政府相同，州的儿童福利局主要职责同样是处理儿童遭受虐待和忽视的案件，在其内部有专门的儿童保护服务部门承担这一职能。儿童福利局或者儿童保护服务部门的工作人员，会接收来自各部门的关于儿童可能受到虐待忽视的案件报告并对报告作出评估，最后根据评估结果采取行动。工作人员在接听报告、调查、听证以及最终做出儿童安置决定的整个阶段，都会全程跟踪处理案件进展。儿童福利局还会通过为寄养父母提供补贴等方式激励更多的家庭成为收养家庭。

整体而言，美国儿童福利行政机构从联邦政府的规划领导到州政府的具体执行，权责明确、效率极高，对经费的管理也非常严格。与此同时，美国政府的儿童福利行政部门与社会团体工作之间也能做到紧密结合、相辅相成，共同促进儿童福利事业发展。

3.美国儿童福利相关立法

美国直接与儿童福利相关的法律法规超过120项，其中1935 年颁布并实施至今的《社会安全法》规定的10项社会安全计划中，孤儿补助、妇幼保健服务、残疾儿童服务、一般儿童福利服务等4项都与儿童福利直接有关。

在美国1935年制订的《社会保障法》中，创建了“对儿童的临时援助项目”，为儿童依赖父母的家庭提供援助。该项目在1992年被重新命名为“对困难家庭的临时援助项目”。1960年的《社会保障法》修正案提出对不具备获得“困难家庭临时援助”资格的人员提供帮助。1962年和1967年的《社会保障法》修正案又强调了对不适合儿童成长的家庭提供服务的重要性，也强调政府机构发现有儿童需要被带离家庭时，应当向法院提出申请。

1974年美国颁布了《儿童虐待预防和处理法案》，该法案主要解决两个问题：一是解决寄养儿童数量不断增加的问题；二是改善各州的儿童案件处理程序。根据该法案，联邦政府应当拨款给州政府，用于开展虐待儿童预防和处理工作，以减少被寄养儿童的数量。为了获得联邦政府的资助，法案要求各州必须确定虐待和忽视儿童的定义，建立虐待忽视儿童案件的调查、处理程序，确定强制报告义务。1984年美国国会又修改了该法案，将强制报告义务的范围予以扩大。

美国国会于1980年通过了《收养协助和儿童福利法案》，这项法案的目的有两个：一是通过加强前期预防措施避免儿童被带离家庭；二是通过鼓励儿童回到血缘父母身边或者通过收养，为被寄养的儿童找到永久家庭。

总之，美国当代的儿童福利制度是根据立法建立的，总体构成各州根据联邦州府的要求建立类似的儿童虐待忽视案件处理程序，同时侧重对儿童长久安置方案。

4.具体措施

美国政府在儿童福利方面的措施主要可以分为三类：一是为低收入家庭中的儿童和残疾儿童提供的经济资助项目；二是改善儿童健康和营养状况的经济资助项目；三是与儿童虐待、忽视以及家庭有关的服务项目。其中，为低收入家庭中的儿童和残疾儿童提供的经济资助项目，主要是通过对贫困家庭的临时援助和残疾儿童附加保障收入两个项目实施的；致力于改善儿童健康和营养状况的经济资助项目，主要包括一辆补助和州儿童健康保险项目、妇女婴幼儿和儿童营养项目、食品券项目；与儿童虐待、忽视以及家庭有关的社会服务项目，由联邦和州的立法共同规定，由州政府负责管理。

(二)挪威的儿童福利事业

1.挪威儿童福利制度的特点

挪威是标准的社会民主主义福利国家，“正义”和“幸福”是其发展的主要理念，非常重视平等，认为各阶层、群体的需求都应该得到充分满足。该模式实行具有很强“普救”特点的救助政策，与工作表现等因素无关，对福利领取资格的限制也比较低，福利供给与市场的关联程度很弱。社会福利制度是社会民主主义福利国家收入再分配的重要基础，主要由政府来提供公共福利，公共福利的给付非常慷慨。在这种情况下，公共福利政策不仅通过财产调查式定额救助贫困线以下公民，还将供给扩展到了新中产阶级，在贫困线以上的公民依据缴费实施社会保险制度保障满足更高的需求，社会民主主义福利国家的这种福利模式也被称为“人民福利”模式。

考虑到很多已满18岁的青年并没有达到完全成熟的程度，不能独立工作，挪威儿童福利的具体目标人群不仅包括18岁以下未成年人，对于达到18岁的对象，还可以将措施或者提供的支持服务延伸到23岁。

2.挪威的儿童福利行政机构设置及职能

儿童与平等部，儿童、青少年以及家庭理事会和当地儿童福利部门是挪威涉及儿童福利的主要部门。其中，中央政府一级全面负责儿童福利的机构是儿童与平等部，其部作出的决定由儿童、青少年以及家庭理事会负责执行，同时儿童、青少年以及家庭理事会还要管理下级儿童福利管理机构并处理寄养家庭服务事项和基于家庭产生的其他服务事项。每个市都有一个儿童福利保护部门，主要职责为：对报告进行调查研究；为家庭提供建议；根据儿童福利法采取行政措施或者命令；向郡社会福利委员会提供关于处理具体案件的建议；执行并监督儿童福利措施。

3.挪威儿童福利立法

挪威新的《儿童福利法》是1992年实施的。该法律设计的范围比较广泛，包括支持父母在家庭内抚养的措施，儿童有特殊需要时，了解改善儿童状况所需要的时间，采取广泛措施给家庭和儿童提供安全的法律保护，避免被当地职权部门非法干预。《儿童福利法》能够使父母了解他们拥有的一系列权利，包括给父母提供值得信任的工作人员，父母能够与他们接触并反映需求，在儿童福利部门提出保护令时，父母可以获得免费的法律帮助。因此，作为福利保障制度极其发达的典型国家，挪威的儿童福利法体现的是帮助和干预并重的特点，并不像很多国家的儿童立法一样过于强调对父母的干预。主要用以当青少年儿童的生存状况不佳时，“为他们的健康成长提供必要帮助”并“确保青少年儿童有一个安全的童年”。儿童福利工作中的优先原则是确保青少年儿童的最佳利益。一般而言，孩子都是在亲生父母身边长大。这种生物标准形成了挪威关于孩子和父母之间关系的基础立法规范。孩子的归属及其父母本身就构成了这一法案和服务的来源。儿童福利服务致力于确保家长用其自身最好的条件来照顾他们的孩子。这种服务具有预防性，即防止青少年儿童的成长环境不佳。同时，儿童福利服务努力确保青少年儿童在他们生活的社区环境里不被排挤。经济和社会的发展使政府有能力提供一系列的福利服务，充分尊重儿童和父母的权力。

4.挪威儿童福利措施

挪威儿童福利部门采取的干预措施主要包括对家庭的支持措施以及对儿童的安置措施。

社工对儿童的支持、资金支持以及家庭监督共同组成了对家庭的支持措施。儿童福利部门会针对家庭采取一系列家庭支持或者干预项目。这些项目包括对父母进行培训，使他们知道如何保证儿童正常成长，如何了解以及引导儿童的行为；为3～6岁比较活跃的儿童的父母提供指导；开展父母管理孩子的培训；对有问题的孩子进行行为纠正和系统治疗。

儿童安置措施主要包括两种类型的安置。一是临时替代照顾措施。在一些情况下，父母可能会出现不能照顾儿童的情况，这时儿童福利部门可以将儿童送入机构或者寄养家庭中。但是儿童被安置后，儿童福利部门会定期来到儿童家庭中，评估父母等监护人是否恢复了抚养儿童的能力。二是被带离家庭的儿童安置。对于从家庭中被带离的儿童，优先考虑由亲属抚养。在没有亲属抚养的情况下，儿童福利部门将他们送入儿童安置机构或者寄养家庭中抚养。但是大部分儿童会被送入寄养家庭，只有少部分孩子生活在福利机构中。

挪威的儿童福利措施中，儿童权力督察员制度是一个非常有特色的制度。儿童权力督察员办公室根据议会的立法成立，儿童权力督察员是议会内阁制定的。根据法律规定，督察员有权要求儿童福利等相关部门提供需要的信息或者资料。拥有法定权力也是这种制度的一个重要优势。作为一个代表儿童利益的独立机构，为保证儿童权力督察员行驶职权的独立性，儿童权力督察员的任期为6年，不能连任。儿童权力督察员没有执法权，只能通过对现有立法或政策发表评论、与媒体接触等方式促使政策制定者和实践者更多地考虑儿童的利益，让大众更多地关注儿童状况。

政策制定部门、接受个案投诉部门以及信息和对话部门，是儿童权力督察员办公室的三个主要部门。儿童权力督察员办公室对于接到投诉的个案非常重视，不仅指导其向相关部门求助，而且力图通过这些个案发现问题、采取措施。儿童权力督察员的另一项重要职责是对儿童的整体情况进行考察，向联合国儿童权力委员会提交全面报告，并不时建议联合国儿童权力委员会要求挪威政府进一步改善儿童状况。

四、国际经验对我国儿童福利制度建设的启示

(一)明确制度建设方向

福利国家模式是其福利制度体制建立的不同形态。关于福利国家模式不同的学者有不同的观点，查理·蒂特马斯(Richard Titmuss)按照政府设置福利制度所承担的责任，将福利国家分为制度型福利国家和补缺型福利国家。制度型福利国家建立在普救主义原则上，指社会福利是一种基本的社会制度，强调由政府的福利计划来解决各种社会问题，体现的是以政府为主的责任模式，福利是国家积极主动的一种政策选择。补缺型福利国家带有剩余型的福利制度模式特征，体现的是以其他主体为主的责任模式。福利首先由其他主体(诸如市场、就业，家庭、社区等)来满足人们的需求，在这些方式都无法满足时，才由政府通过社会福利的方式解决。因此，剩余型福利模式是在出现问题的驱动下，政府为了解决社会问题、维护社会稳定的前提下所做出的“迫不得已”的选择。

在探索中国特色的儿童福利模式之前，我们首先应当对制度型模式和补缺型模式进行再一次讨论。在两种模式背后，暗含着关于一个国家发展进程中如何处理政府与市场关系的讨论。制度型模式提倡政府的作用大一些，具有“普惠”的特点；而补缺型提倡市场的作用大一些，具有“残补”的特点。国家在进行福利模式选择时究竟该“普惠”还是该“残补”，不应采取“一刀切”的做法。很多时候“普惠”和“残补”都是相对概念，“普惠”代表一个国家福利的整体水平，“残补”代表在此基础上的覆盖面。一个国家的经济发展水平是其福利制度能达到什么样的普惠程度的必要条件，而良好的制度建设是其残补可及性的必要条件。

我国从改革开放至今，一方面市场的作用一直在不断加大，未来一段时间更是要发挥市场的主导作用；另一方面我国依然是发展中国家，未来一段时间人均国内生产总值(GDP)也很难达到发达国家水平。在此现实条件下，我国儿童福利事业应当先完善制度建设，在“适度普惠”的基础上不断扩充残补的项目，并建立“残补”项目的动态调节机制。随着我国未来经济的不断发展，“普惠”的程度也会不断提升，届时再对“残补”进行不断调整。

(二)转变儿童福利理念

儿童是一个国家的未来和希望，我国要想实现中华民族伟大复兴，就必须对儿童问题予以更高程度的重视，以“儿童利益最大化原则”作为我国儿童福利事业的核心原则。社会福利是促进社会公平正义的重要手段之一，通过社会福利实现社会公共产品的再分配，可以实现广大人民群众共同享受经济发展和改革开放的成果。相对于整个社会尤其是成人来说，儿童群体本身就是弱势群体，需要全社会的关怀、保护和支持。对儿童问题的重视，不仅仅是由政府主导的社会管理问题，更应当是全社会共同参与的社会治理问题，必须通过电台、电视台、网络等媒体提高全民对保护儿童、关爱儿童的意识理念。

从美国、挪威两个国家的经验看，挪威政府一贯认为儿童生活在家庭中才能体现儿童利益最大化原则，美国的政策虽然在是否将儿童带离父母及儿童要和父母在一起两者之间存在争议，但美国同样有着极重的家庭观念。我国儿童利益最大化的实现，可以家庭为切入点。在政府层面，应当制定更加倾斜于家庭的政策；在社会层面，应当提高全社会的家庭观念，在全社会的共同努力下为儿童提供一个最适合成长的环境。

(三)完善儿童福利立法

法律是行政的主要保障，以儿童福利为中心的儿童福利法是儿童福利行政的主要保障。美国早在1935 年颁布并实施至今的《社会安全法》中，就明确整合了儿童福利制度体系，在法案中对主管儿童福利的行政机关、针对不同需要儿童的福利服务做了明确规定，为行政机关行使职能提供了明确的界限。

参考美国、挪威两个国家在儿童福利立法方面的经验，我国儿童福利制度的建设同样需要专门的法律提供相应的保障。首先，应加速出台《中华人民共和国儿童福利法》，该法案应当站在顶层设计的角度，从总体上明确规定儿童福利机构的实施主体、保障对象、运行程序等。在设计理念上，应将儿童视为发展的主体，视为拥有独立人格的个人，明确规定儿童福利的基本思想和准则；在权责划分上，应全面规定政府有关部门的职责和任务；在程序规定上，应具体提出有关事项的基本程序、运行流程、监督机制以及违反规定的惩罚和处罚机制；最后，还应明确规定社会、家庭及父母对儿童应负的责任和义务。其次，要出台与《儿童福利法》配套的实施细则，明确四个内容：一是对困境家庭、贫困家庭、单亲家庭、服刑人员家庭、失业家庭中儿童的补助方式及额度；二是各类收养性福利措施的具体政策和规定；三是儿童福利机构的行业标准；四是儿童福利工作人员的职业道德标准。

(四)设立专门的儿童福利机构

在行政管理方面，西方发达国家都建立了一个强而有力的儿童福利行政主管机构，有组织、有系统地推进儿童福利工作。美国早在1954 年就在联邦政府设立了美国儿童局，挪威有专门的儿童与平等事务部，从体制上保证了儿童福利的贯彻执行，充分表明了这些国家对儿童福利的重视。我国儿童福利管理分散于民政部、教育部、妇联以及司法等众多部门中，为了使全国儿童都能享受到国家和政府的优惠政策，降低儿童福利提供中的运行成本，有必要借鉴西方国家的做法并结合我国的实际，建立有效运行的儿童福利组织机构和工作分配机制，在全社会配合儿童福利部门和机构的力量，划分部门的职能范围、形成高效运转的儿童福利运行机制。

应从中央政府到基层政府设立专门负责儿童福利事务的机构，各层级儿童福利机构履行自己的具体职责，形成自上而下、环节严密的儿童福利行政系统。把与儿童福利相关的决策权、领导权、管理权归于一体。其他部门除履行自己职能外，凡涉及儿童福利事务，都由相应层级的儿童福利机构贯彻执行。

在儿童福利机构的设立过程中，第一步应借鉴挪威的儿童权力督察员制度，在国务院设立儿童权力督察办公室。为保证儿童权力督察办公室能够顺畅的行使权力，办公室的行政级别可考虑设为正局级。办公室主任应对我国儿童福利及公共服务事业有充分了解，办公室的成员应为10人左右，他们应具有不同的专业背景，如教育、心理、医疗、经济学、社会学、政治学等。这样可以使儿童权力督察员办公室从各个方面广泛地了解儿童的情况，包括儿童福利、家庭暴力、健康护理、学校用餐营养、青少年违法犯罪、离婚家庭中的儿童保护、新技术的发展对儿童的影响、与儿童沟通和对话的方式方法以及儿童文化。

儿童权力督察机构应当是独立的机构，代表儿童的利益，不用赋予其正式的权力。其主要职能是对儿童问题展开调查以及与教育、民政、公安等部门进行协调。调查方面，办公室的工作人员应与涉及儿童福利问题的相关部门主动联系，通过这些部门与愿意倾诉的有家庭暴力、性侵害、父母服刑问题的儿童联系，了解问题儿童的真实感受，搞清问题儿童的真正需要。协调工作方面，应当设立专门的网络平台以及热线电话，将投诉案件介绍给其他部门，督促相关部门改善这种情况。儿童权力督察办公室应当根据调查与协调情况定期形成调查报告，并向政府和社会公布，为全社会采取措施改善儿童状况奠定基础。应在儿童权力督察办公室发展比较成熟，对涉及儿童问题有了详细全面认识的基础之上，设立中央和地方的儿童福利机构，并逐步完善全方面的儿童福利项目。

(五)动员社会力量广泛参与儿童福利事业

从国际经验看，在完善的儿童福利制度中，广泛的社会力量参与是不可缺少的。站在公共服务的视角，发达国家在公共服务中引用竞争机制，采用市场化的运作，从而提高了公共服务的效率。这是在国际上兴起于20世纪70年代的“新公共管理运动”的重要经验。

我国公共服务在涉及儿童福利的教育、医疗、社会保障等领域中，民众的参与度和积极性都有待提高，儿童福利供给方式的多元化有待进一步推进。可以借鉴发达国家的多元供给模式，通过在公共服务供给领域引入市场竞争机制，强调在政府监管下，构建以政府、私营、第三方部门相互合作为基础的公共服务新秩序，以实现三者之间角色的重新安排及功能互补，能够更大程度发挥非政府力量在公共产品和公共服务供给中的作用，弥补政府供给的不足。在我国经济发展新常态下，涉及儿童福利的公共服务供给还可以向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量兴办。还有一点需要特别指出的是，并非只有在营利性领域才能引入社会力量参与。在许多非营利性领域中，也有很多效用曲线中帮助他人、造福社会等偏好所占权重较大的“社会企业家”们对于慈善事业有着更大的兴趣。

由于历史传统的不同，不同的国家儿童福利的体制也有种种差别。但是，其公共服务市场化的基本原则和精神仍然是近似的。也就是把儿童或家庭看作公共服务的“消费者”，把提供公共服务的机构看作“厂商”。由政府代表“消费者”，通过平等竞争，选择最有效率的“厂商”，即选择成本尽可能低、产出和质量尽可能高的服务机构。

为了实现这一目标，应当进行两个方面的制度建设。

一是儿童福利的绩效设计和绩效评估制度。福利事业的投入通常并不难计量，但是其“产出”的估价，常常是非常复杂的技术问题。每个家庭的条件不同，儿童的成长环境也不同，其需求、偏好各不一样，对于服务结果的感受和表达也各不相同。把不同的表达综合成一个总体的结果，也就是给出一个群体的效用函数一直是经济学中在理论上特别困难的问题。绩效设计和评估就是寻找一种合理的、至少是可接受的方式，客观地估价公共服务的结果。只有这样，才能有效率地刺激儿童福利的供给。在这一过程中，必须要提高绩效评估中的公平性和公开化，这是实现儿童福利最大化的重要环节。加强对儿童福利供给效果的评估工作，要求建立和完善专业评估机构，设计合理可行的评估指标，努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定级，按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格承接政府的儿童福利项目。要重点培育和扶持行业协会、公益慈善组织以及社区社会组织。

二是严格招标投标制度。在医疗、教育等领域，要创造条件建立和完善有充分竞争机制的市场竞争，避免投标过程流于形式。要在市场准入和投标过程中，使社会中所有角色有平行竞争的机会，避免投标过程中出现官僚主义和以权谋私，逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系。政府、企业、社会组织都要在平等的基础上遵守契约，任何一方不得随意变更合同。

在这些制度建设中，应当充分发挥人民群众的监督作用。在相关制度建设中，应当充分考虑人民群众的看法，广泛听取人民群众的意见，通过各种形式的听证会了解民众的想法。并加大宣传力度，利用微博、微信等现代信息化科技手段建立儿童福利平台，及时向群众传达相关信息，通过建立儿童福利热线和儿童福利咨询大厅等措施保证群众的知情权。

1.段成荣、吕利丹、郭静、王宗萍：《我国农村留守儿童生存和发展基本状况——基于第六次人口普查数据的分析》，《人口学刊》2013年第3期。

2.谭深：《中国农村留守儿童研究述评》，《中国社会科学》2011年第1期。

3.李强、臧文斌：《父母外出对留守儿童健康的影响》，《经济学(季刊)》2011年第1期。

4.王慧先：《中国儿童福利行政研究》，中国政法大学研究生论文，2010年。

5.刘继同：《中国儿童福利制度构建研究》，《青少年犯罪问题》2013年第4期。

6.杨生勇、冯晓平：《中国儿童福利研究综述》，《中国青年研究》2006年第1期。

7.尚晓援、王小林：《中国儿童福利前沿》，社会科学文献出版社2012年版。

8.贡森、葛延风：《福利体制和社会政策的国际比较》，中国发展出版社2012年版。

9.韩晶晶：《儿童福利制度比较研究》，法律出版社2012年版。

10.田帆、方卫华：《科技工作者离职意愿的影响因素研究》，《自然辩证法研究》2013年第6期。

责任编辑：李 蕊

田帆，国家发展改革委社会发展研究所博士、助理研究员;