经济增长方式与土地资源约束的探析

2017-12-10张乐

北方经贸 2017年9期

关键词：管控土地资源

张乐

（河南省驻马店市国土资源局，河南驻马店463000）

经济增长方式与土地资源约束的探析

张乐

（河南省驻马店市国土资源局，河南驻马店463000）

作为人类生产生活的重要载体，城市土地是经济增长必须依赖的基本生产要素，经济增长也随之成为城市土地扩张的根本动因。改革开放以来，随着经济的持续快速增长，中国的城市土地也在快速扩张。城市土地扩张在支撑经济增长的同时，也带来了诸如耕地快速流失、社会冲突加剧以及生态环境压力增大等一系列严重的负面问题。通过对国内外经济发展概况的分析，提出了经济增长方式的优化，经济发展的土地扩张的管控等一系列举措。

经济增长；脱钩；城市土地扩张；管控

一、中国经济增长方式的优化

中国改革开放以来的经济增长之所以被誉为“经济增长史上的奇迹”，不仅仅是因为它远远超过世界平均水平的增长速度，还由于它在保持长期、强劲增长的同时，全要素生产率却一直停留在低位。例如，美国经济学家保罗·克鲁格曼曾在《萧条经济学的回归》中提出到“中国在近20年的时间里使10多亿的收入提高了近4倍，却没有取得与之相当的生产率增长，其全要素生产率仍然较低”。郭庆旺等人运用索洛余值法、隐性变量法和潜在产出法对1979-2004年中国全要素生产率的增长进行了测算，结果分别为-0.54%、0.95%和0.89%。这主要是由于在改革开放初期，为了尽快赶超发达国家的经济脚步，中国经济增长强调的是“有水快流”，即通过各种手段增加资本投入和利用资源来为经济增长作贡献。为此，一方面，在国内不断扩大资本投入，实行高储蓄、高投资和高消耗的经济增长模式；另一方面，开始越来越多地依赖产品及服务出口，通过国际间的贸易顺差进一步加快从资源禀赋到经济效益的转化。在改革开放的后三十年间，这种赶超型的经济增长思路几乎左右了中国的经济走向。

对于一个后发展国家来说，采取“有水快流”的经济增长超越策略本身并无不妥，但其成功的关键是必须与中国资源禀赋的比较优势相一致。由于在改革开放初期，资源紧缺和环境承载上限的问题并不突出，这种通过增加资本和资源投入的粗放型经济增长方式确实在一段时间内实现了中国经济的快速增长，但随着经济规模的扩大，特别是土地、能源等自然资源供给瓶颈的出现，我们发现这种粗放型的赶超策略已经开始由经济增长的捷径逐渐转变为长期依靠价格扭曲和国家保护政策的路径依赖，其不但无法满足经济长期增长的需求，反而成为了阻碍中国经济进一步健康增长的桎梏。

中国政府于上世纪90年代开始逐渐调整经济增长思路，力争改变长久以来的粗放型的经济增长模式。1995年党的十四届五中全会以及八届人大四次会议都明确指出要改变中国国民经济整体素质低的现状，解决产业结构不合理、经营粗放、浪费严重等问题，实行经济增长方式由粗放型向集约型转变。2002年，党的十六大报告在全面总结国内外工业化经验教训的基础上，明确了本世纪前20年经济建设和改革的任务，其中包括“以信息化促进工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路。现有研究表明，在这些政策的实施和影响下，中国经济增长虽然还在以劳动力、资本以及资源的投入为主要动力，但其增长方式却出现了转变的迹象，这集中体现为全要素生产率对经济增长的贡献逐渐上升。王小鲁等人通过扩展的卢卡斯内生增长模型分析了近三十年中国经济增长的要素贡献，结果表明虽然资本增长仍旧对经济增长起主要作用，但全要素对经济增长的贡献在逐步上升，这主要得益于人力资本积累对简单劳动扩张的替代，以及技术进步和内源性效率的改善。

在改革开放以来的近四十年里，中国经济的增长方式确实像经济增长阶段性演变所描绘的那样，经历了由粗放型向集约型的转变，或至少已经出现了转变的迹象，尽管这主要得益于政府的政策主导。不难推断，在这一大背景下，中国经济增长过程中的城市土地使用效率会不断提高，城市土地扩张对经济增长的影响也会逐渐由强转弱。

二、中国经济发展与土地扩张的管控

改革开放以后，随着经济的持续快速增长，建设用地扩张、耕地缩减的势头一直在持续。鉴于此，基于保护耕地的出发点，对建设用地尤其是城市土地扩张的管控逐渐增强。依托土地利用规划和计划、用地审批、供地等管控工具，城市土地扩张管控逐渐从数量控制走向集约利用管控、从城市土地增量管控走向城乡建设用地问题管控。计划指标、分级审批制度以及有偿使用制度等管控手段的建立和完善使中国建设用地管控体系得到了初步建立。其中，“审批+指标”的管控模式为建设用地管控提出了明确的规模限制。管控体系的初步建立对建设用地占用耕地起到了有效的控制作用。直接表现为非农业建设占用耕地面积的缩减。但是，随着改革开放深入和市场经济的发展，一些地区出现了“开发区热”，“房地产热”，城市土地仍然表现出强烈的扩张态势。

三、土地资源对经济增长的贡献

关于土地与经济增长的关系，早在古典经济学中就有许多非正式讨论。在古典经济学中，土地资源因其特有的空间承载功能以及“资源”“资本”双重属性，与劳动力等一起被认为是支撑经济增长的三大要素。例如，英国古典经济学家威廉·配第认为“土地是最宝贵的自然资源，在一定的时间、地点和条件下能够实现其经济价值，成为财富的来源。古典经济学的先驱者布阿吉尔贝尔和坎蒂隆也分别提出“一切财富都来源于对土地的耕种”以及“土地是所有财富得以产生的源泉的论断”；受此影响，重农学派创始人魁奈认为“只有花在土地上的劳动，其创造的价值超过了支出，才能产生财富”。因此，古典经济学多是定性地讨论了土地资源的经济属性及其对经济增长的重要性。尽管如此，这也初步表明土地在经济增长过程中做出了重要贡献，二者密不可分。

在随后的新古典经济学中，虽然索罗以及哈罗德等代表人物将土地投入归集在资本投入当中，忽略了土地资源数量变化对经济增长的影响，但这并不意味着二者关系的中断。相反随着工业化的兴起，特别是土地资源对经济活动承载功能的凸显，土地依然被视为经济增长的必需，例如，新古典经济学派创始人阿佛里德·马歇尔在其《经济学原理》一书中，将土地作为市场的基本要素。

四、化解“土地约束”的着力点

自上世纪90年代，土地及其他自然资源的短缺对经济增长的约束作用被主流经济学家承认之后，一个突出的问题开始摆在我们面前：这种约束作用有多大，受其影响，经济增速会出现大幅度的衰退，这个问题已经引起了众多学者的关注，借助扩展后的索洛经济增长模式，关于经济增长的“尾效”和“阻尼”的测度研究正在慢慢兴起，但在测度之余，还有一个问题更值得我们关注，那就是该如何化解土地短缺对经济增长的约束，实现经济的持续、快速增长。

早在上世纪60-80年代，日本、韩国以及中国台湾等国家和地区就曾在其经济增长的“黄金阶段”为克服土地短缺的限制采取了许多手段和措施，例如，实施土地开发和整理复垦，千方百计地增加农用地，特别是耕地的数量；实施“走出去”战略，在海外购地屯田；调整农业结构，应对耕地资源紧张等。这些措施和做法为其他国家和地区提供了有益的参考和借鉴，但是我们不难发现，无论是土地复垦，还是海外屯田，其着力点都是扩大土地经济供给的边界，使之尽可能地向土地自然供给的边界靠拢。这样做虽然可以为农用地提供大量的后续补充，继续维持土地非农化以及在此基础上的经济快速增长，但却无法逾越土地问题有限且不可再生这一根本性障碍。随着时间的推移，当后续耗尽时，农业部门还是反过来与非农部门“争地”，土地资源短缺对经济增长的约束也会再次显现。可见，这些做法只能暂时缓解土地短缺对经济增长的限制，却不能从根本化解矛盾。

从何处着手才能从根本上化解？土地资源短缺之所以会限制经济增长，原因在于它使农业和非农业部门在用地关系上由“供地”变成了“争地”，进而使经济增长的稳定与速度之间的关系由“并存”变成了“对立”，迫使经济增长用“速度”来换取“稳定”。换句话说，如果两大部门间的争地矛盾解决了，经济增长的稳定和速度可以兼得，那土地资源是否短缺对经济增长来说便会无关紧要，其对经济增长的约束也会随之化解。既然土地总量有限且不可再生这一外部障碍无法逾越，何不反过来从调解两大部门间的“争地纠纷”这一内部矛盾入手去解决？内因是决定事物存在和发展首要的根本的因素。显然，土地资源在数量上的绝对有限仅仅是这一问题的外因，因此，将解决二者的“争地矛盾”作为化解土地约束的着力点，是更合理的选择。

这一思路的出现对于破解争地矛盾，化解土地约束来说非常重要，因为一旦证明其现实可行，我们便可不必再去钻“最优配置“的牛角尖，只需要促使两部门中的任何一方与土地消耗脱钩，并通过土地利用管控使之不断地持续、深化，两部门间的“争地矛盾”顺势解决，土地资源短缺对经济增长的约束也会随之化解。

五、经济增长方式的变化

经济增长方式，是指推动经济增长的各种生产要素投入及其组合作用的方式。从要素配置状况出发，经济增长可以衍生出两种不同的方式，一是以增加投入和扩大规模为基础。强调增长速度的粗放型增长方式，二是以提高效率为基础，强调增长质量的集约型增长方式，在不同时期，不同产业部门的发展，两种增长方式往往是以不同组合方式并存，只是主导地位会有所不同。

从粗放型向集约型转变是经济增长方式变化的一般趋势，这一内在的规律性可以通过经济增长的阶段性演变反映出来，并展现出不同的特征。经济增长的历史过程中，首先表现为要素驱动阶段，即资源经济阶段，经济增长的主要驱动力来自基本生产要素，即廉价的劳力、土地、矿产等资源，特征是资源、劳动密集型产业成为主导产业。其次则为投资驱动阶段，即资本经济阶段，经济增长的主要驱动力来自大规模的投资及生产，特征是资本密集型产业成为这一阶段的主导产业。第三为创新驱动阶段，即知识经济阶段，经济增长的驱动力来自于技术创新，经济发展特征为知识密集型产业是该阶段的主导产业。第四为财富驱动阶段，即第三产业的分化阶段，追求人的个性的全面发展和生活享受，成为经济增长的新的主动力，自然产业、精神产业和社会产业成为这一阶段的主导产业。

这种从粗放型向集约型转变的过程，可以被视为经济增长方式的优化，按照转变的主导力量不同，可以将经济增长方式的优化分为市场自发演进型和政府主导强制型两类。市场自发演进型主要是指市场自发力量主导所导致的经济增长方式优化，例如，美国、英国等西方发达国家和地区。由于这些国家和地区的经济增长方式优化多是一种无意识状态下的自发转变，因此，在这些国家和地区并无增长方式优化的概念，故市场自发演进型优化又可看作经济增长的过程，政府主导强制型主要是指发展中国家和地区依据西方先进国家和地区的经济增长方式演进的经验，采取一系列措施推动增长方式的优化，相比于市场自发演进型优化，该类型优化具有非常明显的目的导向性。

由经济增长的阶段性演变不难发现，无论是哪一种力量在起主导作用，经济增长方式优化的最终结果都是经济增长会逐渐由依靠资源环境投入数量的增加，转为依靠其使用效率的提高，资源环境消耗对经济增长的影响力逐渐由强转弱。当这种影响力减弱到一定程度时，经济增长与资源环境消耗之间便开始出现脱钩，直至资源环境少消耗，甚至不消耗也会保持经济的持续增长。

六、资源环境利用的管控

受市场、信息失灵等因素的影响，资源环境在被开发利用的同时，难免会带来资源枯竭、环境污染以及生态破坏等一系列负外部性问题。当这些负外部性问题及其引发的社会压力积累到一定程度时，政府部门作为社会公众利益的代表，通常会对资源环境开发利用的速度和规模进行适当地管理和控制。此时的管理和控制多是一些“纯环境措施”，即以限制资源环境开发利用的速度和规模为首要目的，不对经济效益做过多的考虑。以能源消耗为例，为应对其带来的能源枯竭和温室效应等问题，世界10大经济体从本世纪初开始陆续针对能源利用及温室气体排放提出了强制性的目标及要求。这些管控的实施，一方面能够有效遏制资源环境开发利用的速度和规模；另一方面会改变原有经济活动的约束条件，迫使资源环境成本内部化，从而使原有的经济增长受到压抑。由于这些管控和约束多是为了解决眼前的突发性环境问题，因此，其预留的反应时间较短，很难通过技术进步来加以应对。对此，生产者必然会为了继续追求某种经济目的而寻求其他可替代性资源，从而维持正常的生产运作和经济产出。这样看来，也可以实现经济增长与资源环境消耗的脱钩，但这种替代性的应对行为并非随心所欲，需要视不同资源环境的功能属性而定，其大致可以分为以下两种情况。为有效化解经济增长中的“土地约束”问题，应将解决农业与非农业部门间的“争地矛盾”作为着力点和突破口，其思路大致有“土地资源产业间的最优配置”和“推动经济增长与土地消耗脱钩”，但推动经济增长与土地消耗脱钩的可行性更高。然而，资源环境领域的脱钩仅仅是一种多发现象，而非必然规律，并且面临着很大的不确定性。因此，即便方式脱钩了，也不意味着经济增长中的“土地约束”就此化解了，应在脱钩的基础上，进一步探求脱钩背后的影响因素，进而制定相应的管控策略，以便在现实中更好的把控这一现象，在保障经济持续快速增长的同时，实现土地资源的合理利用。

城市土地随经济增长的扩张是一个综合、复杂的过程，特别是在我国，这既涉及中央政府、地方政府和基层土地利用主体间的博弈与利益平衡，也涉及城乡之间、区域之间的要素流动，还涉及国家的宏观政策调控等。因此，城市土地扩张随经济增长的趋缓，也理应是一个多层级、多目标相互作用的结果。为了更好地发挥其化解经济增长中的“土地约束”的作用，从不同的领域、视角对其进行深入研究是更合适，也是更理智的。

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