国有企业内部会计控制体系存在的问题及对策分析

王沐薇

（中南财经政法大学）

作为单位内部控制和风险防范的管理工具，内部会计控制在我国国有企业的风险管理中具有不可替代的重要地位，为国有企业的持续健康发展发挥着保驾护航的重要作用。因此，为进一步加强国有企业风险控制，有效预防违规违纪现象的发生，笔者对国有企业内部会计控制体系进行研究分析。

一、国有企业内部会计控制存在的问题及分析

（一）委托代理关系是造成国有企业内部会计控制缺失的根本原因

1.委托人和代理人之间信息不对称

代理人负责国有企业的生产经营管理，掌握着企业经营与财务情况的真实信息，委托人处于企业经营管理活动之外，关于企业经营与财务情况的信息必须从代理人处获得。代理人为了自身利益，会向委托人提供对自己有利的信息，隐瞒对自己不利的信息甚至提供虚假的信息。委托人要想获得真实可靠的信息，必须付出较大的成本，否则难以如愿。信息不对称为代理人隐瞒企业真实情况获取私利提供了条件，自然不会采取内部会计控制措施来限制自己的行为。

2.委托人和代理人之间责任风险不对等

代理人掌握了国有企业的经营管理权，却不对企业的盈亏负责；委托人移交了经营管理权，却需要承担企业经营不善带来的风险，这极大地削弱了委托人对代理人的制约和控制，代理人因此就不必要全力以赴搞好企业经营管理，甚至可能利用自己所掌握的会计控制权，把一部分责任风险转嫁到委托人的身上，就会对企业内部会计控制产生负面影响。

（二）委托人没有对国有企业内部会计控制起到足够的指导、激励和监督作用

1.业务指导不到位

委托人有责任对国有企业内部会计控制进行业务指导。虽然从2001年开始，财政部先后印发了《基本规范》、《货币资金》、《销售与收款》、《采购与付款》、《工程项目》、《担保》和《对外投资》等7个内部会计控制规范，并向社会公开了成本费用、存货、预算、固定资产、筹资等5个内部会计控制规范征求意见稿，广泛向社会征求意见与建议，努力完善单位内部会计控制，但是《规范》没有在所有国有企业强制推行。有的国有企业虽然建立了内部会计控制制度，但由于缺乏指导，不够完善，难以对企业经济业务的开展真正起到应有的控制作用，往往造成内部会计控制流于形式，达不到管理目的。

2.激励与约束机制不健全

首先，委托人按照政府行政管理方式来管理代理人，任命企业管理者不一定看中企业管理业绩，有的甚至从政府官员的岗位上直接调任；即使一直在企业工作的，往往也不完全根据业绩来决定其待遇和升迁，资历、人际关系等其他因素可能会在更大程度上影响代理人的切身利益。这种情况下，薪酬和升迁等激励机制的作用可能被弱化，对代理人行为激励和约束的功能得不到充分发挥，难以引导企业管理者持续其对经营管理的努力与付出，甚至会因无望升迁而放弃努力，更加不会重视内部会计控制。其次，很多国有企业管理者为企业付出了很多，但在目前的管理体制下获得的薪酬水平低于预期，不断出现在同样付出的情况下，国有企业管理者的薪酬远低于民营企业老总的现象，近年来大批国有企业高管离职到民营企业就是典型事例，并且这种现象呈现出越来越严重的趋势。长期下去必然导致国有企业管理者心理失衡，缺乏工作动力，加上“只能上不能下”的官场潜规则，基本没有降职的风险，慢慢就会失去工作动力与压力，也就不会真正下功夫去抓内部会计控制。

3.监督职责履行不到位

国有企业外部监督主要有政府国有资产管理、财政、审计、税务、证监、银监、保监等部门的政府监督，以及会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所的社会中介机构监督。首先，由于各个监督主体都有自身的利益，按照设定目标开展工作，设定目标外的问题与自身无关，即使发现了也不会主动处理，相互之间缺乏资源共享，因此未能形成监督合力，造成监督效果达不到预期。其次，不规范的执业环境和不正当的业务竞争也制约了社会中介机构监督的效果，有可能为了自身利益不按照执业准则办理业务，从而使监督结果不能完全真实地反映企业情况，没有起到应有的作用。另外，国有企业对规定的监督内容与要求已非常了解，为了自身利益，也会采取反监督措施，正常监督不一定能够发现问题。监督职责履行不到位，造成不能及时发现并纠正国有企业的违规违纪行为，没有给企业管理者以足够的压力和责任，实质上放任了内部人控制行为，客观上为内部会计控制失效提供了条件。

二、完善国有企业内部会计控制的政策建议

（一）委托人健全国有企业内部会计控制监管体系，落实监管责任制

1.健全监管体系，杜绝监管空白

一要落实业务指导。各级政府国有资产管理部门全面负责国有企业内部会计控制的组织管理，协调政府其他相关部门，指导国有企业将内部会计控制制度限期建立并规范起来，杜绝空白点；财政部尽快制订出台“企业内部会计控制规范”，在国有企业强制推行；税务、审计、银监、证监、保监等部门也应当加强对国有企业遵守本行业管理制度的指导和督促，并促进行业管理制度与国有企业内部会计控制制度的有机融合。二要健全激励与约束机制。首先，完善显性激励和惩罚机制，综合考虑企业管理、经营业绩、社会贡献以及市场行情等因素，规范国有企业管理者业绩考核管理办法，明确职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等事项，合理确定薪酬水平，使企业管理者的利益和目标与企业保持一致，同时提高机会主义成本，加大其违背企业利益的代价；其次，发挥隐性激励重要作用，通过开展荣誉表彰、业绩排名等提高企业管理者的荣誉感，通过参加高规格的学术交流、组织参加成果获奖等使得企业管理者积累和扩大职业声誉的影响范围。完善的激励与约束机制可以满足企业管理者的利益需求，激发其工作热情和为企业做贡献的意愿，提高内部会计控制工作的积极性和主动性。三要切实履行监督职责。各级政府国有资产管理部门负责组织协调对国有企业内部会计控制实施情况进行全面监督，财政部门负责会计监督，审计部门负责审计监督，税务、银监、证监、保监等部门负责各自行业的业务监督。所有部门均应认真履行职责，按时完成，并实行信息沟通、资源共享。如果在检查监督中发现的问题涉及国有企业内部会计控制的，除了按照各自部门相关管理规定及时予以纠正和处理外， 还应当同时将相关信息汇集到国有资产管理部门，由其统一掌握，适时处理。

2.落实监管责任制，实行利益挂钩

一要落实政府部门监管责任制。明确各级政府国有资产管理、财政、审计、税务、银监、证监、保监等部门对国有企业内部会计控制的监管责任，并与每个部门每个相关人员的职务升迁、薪酬待遇以及评优评先考核等挂钩。监督有力、不出问题的，予以奖励；监督乏力、出现问题的，予以惩罚；出现会计信息失真、资产流失的，予以严惩。二要落实国有企业管理者监管责任制。在国有企业管理者绩效考核管理办法中明确其对企业内部会计控制的监管责任，并与其职务升迁、薪酬待遇以及评优评先考核等挂钩。监管到位、内部会计控制规范有效的，予以奖励；放松监管，内部会计控制混乱失控的，予以惩罚；出现会计造假、营私舞弊的，予以严惩。

（二）代理人完善国有企业内部会计控制管理体系，落实执行与监督责任制

1.完善企业内部环境

一要规范公司治理结构。首先，应当实行国有企业产权多元化，这是完善公司治理结构的前提，没有产权的多元化就无法建立规范的公司治理结构。其次，应当根据国家有关法律法规和企业章程，建立规范的公司治理结构，健全股东会、董事会、监事会和经理层的组织结构，明确他们在决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。二要建立内部结构协作机制。国有企业应当结合经济业务特点，将权利、责任、工作程序等内部会计控制要求落实到企业每个内部机构。财务部门具体负责组织办理内部会计控制业务，具有独立性，企业管理者和其他部门应当配合财务部门办理必要手续，完成规定程序，任何人不得以任何理由要求财务部门违规办理。三要加强对员工宣传教育和业务培训。国有企业应当用先进的管理理念改变全体员工特别是企业管理者，让他们真正意识到开展内部会计控制的必要性及对企业经营管理的重要意义，主动摒弃不适应发展要求的陈旧意识，把被动的遵守规定变为自觉行动。

2.开展风险控制

首先，国有企业应提高风险意识，防范企业经营和财务风险单靠财务部门在办理业务时进行控制是远远不够的，需要企业每个员工将风险意识融入到日常工作中；其次，建立风险管理机构，应在董事会下专设风险管理委员会，由财务部门牵头，组织具有财务会计、生产经营、人力资源、信息网络等专业技能的人员担任风险管理工作，针对各个风险控制点，及时采取风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对财务风险和经营风险进行全面系统的防控；再有，建立风险预警机制，利用网络开发企业风险预警平台，将风险预警与会计核算融合在风险预警平台上，通过对会计核算的跟踪分析来实现风险预警。

3.狠抓内部会计控制的执行

为了保证内部会计控制规定的严格执行，国有企业应当严肃纪律，加强考核和监督。一是要求财务部门按照制度规定，严格执行不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等控制措施，不得以任何理由违规办理；二是不允许任何人凌驾于制度之上，企业管理者和其他所有员工都必须配合财务部门办理相关手续，不得以任何方式干预制度执行；三是开展对每个部门执行内部会计控制规定情况的考评，并将考评结果作为确定员工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等的重要依据。

4.强化内部监督

首先，国有企业应当加强内部审计机构建设，充分发挥内部审计的监督作用，非公司制企业应当单独设置审计部门，向董事会负责，公司制企业可以在监事会下设置审计部门，审计部门向董事会负责，业务上接受监事会的指导。为加强独立性和权威性，审计部门的设置应高于其他部门，任何人不能对其开展审计监督予以干预；其次，审计部门应当配备专业素质高、原则性强的人员担任内部审计工作，严格对内部会计控制执行情况进行检查监督，及时提出改进建议，促进内部会计控制的有效进行；再有，审计部门应当将对内部会计控制的监督从查弊防错为主转向管理服务为主，从事后审计转向事前审计和事中审计，重视对风险控制的审计，加强对审计结果的分析和评估，为内部会计控制保驾护航。

5.实行执行与监督责任制

一方面，在对财务部门绩效考核管理办法中明确其对内部会计控制承担的执行责任，并与其职务升迁、薪酬待遇以及评优评先考核等挂钩。执行到位不走样的，予以奖励；未严格执行规定造成会计控制失效的，予以惩罚；出现会计造假、营私舞弊的，予以严惩。另一方面，在对审计部门绩效考核管理办法中明确其对内部会计控制承担的监督责任，并与其职务升迁、薪酬待遇以及评优评先考核等挂钩。监督有力、不出问题的，予以奖励；监督乏力、出现问题的，予以惩罚；出现会计信息失真、资产流失的，予以严惩。

[1] 财政部. 财政部关于印发《内部会计控制规范－基本规范(试行)》、《内部会计控制规范－货币资金(试行)》的通知（财会[2001]41号）.

[2] 财政部，审计署，保监会，银监会，证监会. 关于印发《企业内部控制基本规范》的通知（财会[2008]7号）[3]叶炳师.国有企业内部会计控制和风险防范探析.会计师.2009年12期.

[4] 王晶.论国有企业内部控制制度存在的问题及完善措施.人口与经济.2011年增刊.