财政扶持企业发展资金支出基金化改革研究

◎文/阮班会

财政扶持企业发展资金支出基金化改革研究

◎文/阮班会

根据各种政策，财政扶持企业发展资金支出是财政支出的重要内容。这些支出都是无偿性支出。这部分支出可以改革为股权投资基金投资给企业，并获得企业相应的股权，然后在市场中转让这些股权，回收财政的这部分支出资金，使财政扶持企业发展的资金可以循环利用，提高财政资金使用效率。

财政扶持；基金化改革；股权投资基金

由于扶持某些产业发展、招商引资、支持创新创业、支持科技企业发展等政策需要，财政对企业的扶持和补贴性支出逐渐增加。为了提高这部分财政支出的效率和公平性，可以创新支出形式，以股权投资基金的形式入资企业获取企业部分股权。股权通过股权交易市场退出变现，财政扶持资金可以循环使用。这样，财政可以扶持更多的企业发展，更好地实现政策目标，也能让更多的企业得到发展所需要的资金，同时，避免了公共财政资金无偿地划给企业造成不公平的市场竞争，还有利于对财政扶持资金使用的后续监督管理。

一、天津市财政扶持企业发展支出基本情况

（一）当前天津市财政扶持企业发展支出的范围和规模

1．科技型小巨人企业扶持情况。“十三五”期间，市财政每年将筹集资金15亿元，五年合计75亿元。其中：每年安排6亿元，支持天使、创投、产业并购、担保等基金设立；每年安排5亿元，支持企业能力建设；每年安排4亿元，奖励企业创新发展。每年非股权投资基金形式支出9亿元。

2．对融资租赁行业的扶持情况。为深入贯彻落实《中国制造2025》，推动企业通过融资租赁方式加快设备升级步伐，降低企业融资成本，天津市财政局会同市工信委等部门拟定了 《支持企业通过融资租赁加快装备改造升级实施方案及配套文件》（津政办发〔2016〕14 号），并由市政府印发实施。2016年至2017年，市财政筹集30亿元资金，对有需求的科技型企业、中小企业和科研院所通过融资租赁购置的先进研发生产设备，经认定后给予融资租赁补贴，补贴标准为融资租赁额综合费率中的5个百分点。截至2016年年底，第一批融资租赁项目评审工作已完成，共确定支持企业28家，项目总投资13.6亿元，其中融资租赁合同金额4.9亿元，计划安排补助资金0.3亿元，首期补助259万元已拨付到位。每年扶持资金不确定，但不会低于3000万元。

3．扶持众创空间支出情况。为贯彻落实市政府《关于发展众创空间推进大众创新创业的政策措施》（津政发〔2015〕9 号），天津市财政局会同市科委、市教委印发了《天津市发展众创空间补助资金管理暂行办法》（津财建一〔2015〕13 号）、《天津市众创空间种子引导基金管理暂行办法》（津财建一〔2015〕12号），对经认定的众创空间，由市和区县财政按照场地面积分档给予100至500万元开办费用补助，同时按30%比例参股设立不少于300万元的种子基金，主要用于对众创空间内的初创项目给予借款，以及收购创业者的创新产品。截至2016年年底，市财政对62个具备拨款条件的众创空间，累计拨付补助资金1.55亿元、众创空间种子引导基金0.3亿元。

4．支持企业上市融资支出情况。根据《天津市人民政府办公厅转发市金融局等八部门关于支持我市企业上市融资加快发展有关政策的通知》（津政办发〔2015〕39号）相关要求，天津市财政局会同市金融局重新修订印发了《天津市支持企业上市专项资金管理暂行办法》（津财建一〔2015〕26号）， 进一步加大对企业改制、挂牌、上市支持力度，扩大政策支持范围。截至2016年年底，市财政共拨付支持企业上市专项资金6500万元，支持相关企业94家。

5．民营经济发展支出情况。按照市委、市政府部署，2014年，天津市财政局印发了《贯彻落实〈中共天津市委天津市人民政府关于进一步加快我市民营经济发展的意见〉的实施细则》（津财企〔2014〕3号），主要内容包括：一是将中小企业发展专项资金规模由每年5000万元增加至1亿元；二是通过财政资金奖励方式，鼓励民营企业实施品牌战略、做大做强；三是支持民营企业引入高端人才及研发机构建设；四是落实民营企业税费减免政策；五是加快民营中小企业公共服务平台等载体建设。截至2016年年底，市财政累计拨付中小企业发展专项资金2.6亿元，支持民营中小企业258家、工业园区12个、载体和服务机构110个，培训相关人员超2万人次。

6．万企转型升级支出情况。按照《天津市万企转型升级行动计划（2014—2016）》（津政发〔2014〕2 号）要求，2014—2016年，市财政每年投入3亿元，三年共计9亿元，通过实施产业转型、改造提升、产品研发等政策措施，引导和支持1.2万家中小企业转型升级。截至2016年年底，市财政累计拨付补助资金8.16亿元，带动全市1.4万家企业实现转型升级。

7．支持外贸企业支出情况。为贯彻落实国务院、市政府促进外贸稳定增长的意见精神，扩大天津市进出口规模，支持外经贸稳定增长，市财政积极贯彻落实市政府促进外贸稳定增长十项措施，制定印发支持企业出口退税账户质押融资、对外投资合作、境外产业园区建设等具体措施，降低企业营运成本。提高企业开拓新兴市场、投保短期出口信用保险等项目支持比例，鼓励企业大力开展对外贸易活动。一是支持企业开拓国际市场。支持4300户企业投保短期出口信用保险、进行贸易融资、扩大先进技术装备及资源性产品进口、承接国际服务外包业务和技术出口，鼓励企业在境外参加展览会以及开展资质认证、商标注册、专利申请和投（议）标等提升国际化经营能力活动。2015年安排补助资金2.6亿元。二是促进外贸转型升级。2015年安排补助资金13755万元用于鼓励区县调整外贸结构，扩大出口规模，完善外贸公共服务设施，培养新的外贸增长点。支持滨海新区开展平行进口汽车试点工作，安排补助资金2000万元，巩固和扩大本市汽车进口规模。发展跨境电子商务，整合跨境电子商务信息资源，安排补助资金2260万元，支持天津跨境电子商务信息化综合服务平台建设。三是支持企业加快“走出去”步伐。2015年安排补助资金2967万元，资金用于支持企业开展境外投资、对外承包工程和劳务合作等业务，安排补助资金3841万元用于支持苏伊士经贸合作区建设和企业入驻合作区，帮助企业适应经济全球化新形势，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，推动全市外经贸持续健康发展和产业转型升级。

8．支持现代服务业企业支出情况。贯彻落实《中共天津市委天津市人民政府关于加快现代服务业发展的若干意见》（津党发〔2014〕8 号），促进天津加快形成与现代化大都市相适应的服务经济体系，加快推进滨海新区现代服务业综合试点项目实施，大力发展旅游产业，支持服务业重点项目建设，支持企业向服务业转型升级，推动天津市现代服务业加快发展。一是推进滨海新区现代服务业综合试点工作。加快实施现代物流业、科技服务业和动漫创意产业等试点项目建设，先后确定两批试点项目共48个，项目投资总额129.2亿元，安排中央财政现代服务业综合试点 （区域试点）补助资金3.9亿元，滨海新区等额安排配套资金3.9亿元。二是加快发展旅游业。为加强和规范天津市旅游发展基金管理，提高资金使用效益，促进天津市旅游业发展，配合市旅游局制定《2015年度旅游节庆活动和旅游业重点支持项目申报指南》。为促进天津市旅游业发展，2015年安排旅游发展基金11852.5万元，用于支持宣传天津市旅游产品，打造品牌节庆活动和完善旅游公共服务和交通设施等，丰富“天天乐道、津津有味”的旅游品牌内涵，提升旅游服务质量，进一步提升天津旅游品牌影响力。三是推进电子商务与物流快递协同发展试点工作。重点加强网络骨干节点建设和末端基础设施建设，支持建设电子商务与物流快递服务信息对接公益性服务平台，支持配送车辆的更新改造。构建快递物流服务体系，支持建设3个覆盖空港、海港、陆港的快递物流园区，5个覆盖重要干线快递运输节点的“仓配一体化”的公共及专业快件处理中心项目，98个覆盖农村、社区、校园的末端综合服务网点，461组覆盖高档社区、写字楼、政府机关的全自动智能快递包裹箱，448辆末端配送车辆更新升级。四是支持服务业重点项目。发挥服务业专项资金等财政资金引导作用，推动一批公共服务平台和服务业项目建设，促进产业结构调整升级。培育大数据、互联网金融、第三方物流、检验检测、文化创意等新增长点，推动生产性服务业集聚发展。2015年安排补助资金11747万元，支持重点项目41个。

9．全面贯彻落实《天津市万企转型升级行动计划（2014—2016 年）》， 天津市财政局会同市发展改革委推动万企转型工作顺利开展。安排资金340万元，用于支持17家企业向现代服务业转型升级。

10．重大技术装备创新应用。如2015年，财政部、工信部、中国保监会印发《关于开展首台（套）重大技术装备保险补偿机制试点工作的通知》（财建 〔2015〕19 号），按照政府引导、市场化运作的原则，对经国家认定的首台（套）重大技术装备，由保险公司提供定制化综合险，承保质量风险和责任风险，中央财政给予保费补贴。经天津市财政局会同市工信委积极申报，天津市中重科技工程有限公司特大型钢生产线CMA万能轧钢机机组纳入国家试点范围。截至2016年年底，天津市财政局已将中央财政下达的578万元补助资金全部拨付企业。

除了上述对企业的支出外，还有企业股改补贴支出、环保类企业补贴支出，再生能源生产企业补贴支出，新能源生产企业补贴支出，文化产业扶持政策等。这类企业包括环境治理企业，污水处理企业、土地污染治理企业、废旧物资回收利用企业，光伏企业、节能环保动力电池生产企业、生物质燃料生产企业，文化企业等。

从上面财政扶持企业的支出情况看，不算地方税收优惠政策，每年对企业的支出规模至少有30多亿元。

（二）当前对企业扶持性支出方式存在的问题

1.公平性问题。尽管财政扶持企业发展的支出是为了实现一定的政策目标，是政策上的要求，但实质上仍然是财政公共资金无偿地转化为企业资本。由于扶持资金是有限的，对某个行业企业的扶持不可能做到普惠，只能选择一个行业中的少数企业进行扶持，被选中的企业使用这部分财政资金产生的经济成果并不被社会免费共享，这样的扶持政策实际上是影响市场中同行业内企业的公平竞争。

2．容易滋生腐败现象。由于财政扶持资金总是有限的，又是无偿性质的，是一种希缺资源，有时候符合扶持政策的企业数量比较多，需要的资金量也比较大，财政扶持资金不可能完全满足所有符合条件企业的需求。这样如何分配财政扶持资金，就成了扶持政策落实的一个难点。如果没有有效的监督机制，就容易产生腐败。而且，个别企业为了得到这种无偿资金，弄虚作假，创造条件来申请财政扶持。

3.扶持政策难以达到预期目标。当前的扶持政策对企业缺乏后续跟踪管理，严重影响了扶持政策效果。财政扶持资金拨付企业后，由于企业资质审查和企业后续经营监督管理等职能不在财政部门，没有专门的机构对企业后期经营行为及资金使用进行跟踪管理，所以，往往是财政资金一拨了事，难以实现扶持政策的目标。

4.财政资金没有循环使用。当前财政扶持企业资金的使用，基本上是有去无回，没有建立循环使用、保值增值制度，未能将这些资金逐渐积累起来使用。

5.增加了财政支出压力。现在各个行业主管部门都十分热衷于制订出台各种各样的资金扶持政策，这些政策都是无偿地为企业提供扶持。这方面的支出越来越大，无形之中，会逐步增加财政支出压力，或者挤占其他财政支出。

6.重复扶持。当前各种扶持政策种类繁多，政出多门。既有行业扶持政策，又有专项扶持政策，不同部门对同一个企业重复扶持，一些企业能从多个部门领取扶持资金，浪费财政资金。

二、财政扶持企业发展的资金支出基金化改革的意义

所谓财政扶持企业发展的资金支出基金化改革，就是指，把财政扶持企业发展的资金转化为股权投资基金的形式投入需要扶持的企业，获得企业相应的股权，并在合适的时候转让企业股权，收回扶持资金。这一改革创新对于企业来说，没有太大的变化，企业仍然能得到它极需要的发展资金，但从财政政策方面看，这一创新具有重要意义。

（一）财政扶持企业发展的资金支出基金化能更好地体现财政政策的公平性

将财政扶持企业发展的资金支出基金化后，财政给予了企业急需的扶持资金，同时，也取得了企业一定比例的股份，企业不能无偿占有财政公共资金，企业得到了发展资金，但也付出了一定代价。基金化的扶持政策不影响企业得到必要的政策扶持，不影响扶持政策的实施。这样，基金化的财政扶持政策就能更好地体现财政政策的公平性，降低了企业弄虚作假的原动力，使财政政策可以取得更好的效果。

（二）实行基金化的财政扶持政策可使财政资金循环使用

从另一个角度看，这相当于增加了财政扶持资金的总量。以前的财政扶持资金有去无回，基金化的财政扶持政策由于持有的企业股权可以通过股权转让市场变现退出，使财政资金可以循环使用，可以节约财政资金。如果被扶持的企业发展良好，财政资金甚至可以实现增值。

（三）基金化的财政扶持政策更加精准

例如天津市目前对企业IPO的鼓励政策是先给要IPO的企业一部分资金支持，IPO成功了的企业这部分支持资金就奖励给企业了，如果IPO没有通过，则企业需要将这部分资金还回来。实际上，IPO成功的企业已从资本市场上融到了大笔资金，不需要政府的资金支持了。而IPO不成功的企业，不但没有从资本市场中融到资金，还为此用去了一大笔资金，企业的资金更加紧张，此时，政府支持企业IPO的资金还需要企业还回来，造成企业资金更加困难。如果采取基金化的财政政策，就不存在这种问题了。不管企业IPO成功与否，政府支持企业IPO的资金都不需要企业归还。政府只要在市场上将企业股权转让出去就可以将财政扶持资金变现回来。即使企业IPO不成功，财政支持资金仍然可以弥补企业IPO的费用，不至于使这些企业雪上加霜。这样才真正达到了财政鼓励企业IPO的目的。

（四）基金化的财政扶持政策可以提高财政扶持政策的效率

财政扶持企业政策基金化后，由于这部分资金变成了企业资本金，基金管理机构成了企业的股东，一方面，有权利和义务跟踪了解和监督企业的经营情况：另一方面，可以防止企业弄虚作假，套取财政的扶持资金。这样，可以真正发挥财政扶持政策的作用，提高财政政策效率。

三、财政扶持企业发展资金支出基金化改革的制度设计

（一）财政扶持企业发展资金支出基金化创新的目的

财政采取股权投资基金的方式用财政资金帮助企业发展的目的与原来制订出台这些扶持政策的目的是一样的，都是为了引导产业转型升级，扶持新产业发展，帮助科研成果转化，支持创新创业，开发新能源新材料等。以股权投资基金的形式创新财政扶持资金的目的是为了提高财政扶持资金的效率，更好地体现财政扶持资金的公平性，并不是为了追求财政扶持资金的保值增值。所以，财政扶持企业发展的政策目标没有变，只是扶持的方式改变了。此外，财政扶持企业的资金只是转化为股权投资基金，以股权投资基金的形式直接为企业提供一定的资金帮助。这种股权投资基金不是政府引导基金，也不是母基金，不具有引导基金或母基金的功能。

（二）财政扶持企业发展资金支出基金化改革的范围

财政扶持企业发展资金支出基金化创新的范围主要应考虑市级财政对非天津市国有企业的扶持支出。因为本市国有企业的股权本身就属于本市公有，扶持资金转为资本金形成的股权仍然属于本市公有，没有转化为私人资本，不必再分出来进行基金化管理。非天津市国有企业包括民营企业和外地在天津投资的国有企业。由于在全国范围内，目前，政府设立的投资基金主要是引导基金或母基金，还没有将财政扶持企业的资金支出改为以股权投资基金形式投入企业的先例，我们可以先选择一部分财政扶持资金作为试点，取得经验后再逐步扩大范围。

（三）基金化实施环节

为了便于操作，降低基金化创新难度，现有的企业申请财政扶持资金渠道和审批渠道可以不变，各种财政扶持资金在经过现有的有关部门审批程序后，只在划拨资金环节进行基金化改革。将原来直接拨给被扶持企业的资金改为以股权投资基金的形式向被扶持企业注资，并取得企业相应的股权。这样操作，只在原来的扶持政策制度和程序上稍加改变，原申报审批程序和制度都不变，简单易行。

（四）设立基金

设立财政股权投资基金账户，根据上面所述纳入基金化创新试点的范围，每年将这些范围内的预算资金转入基金，用于入资应扶持的企业。基金资金由银行托管。

（五）设立管理机构

设立一个专门的基金管理机构或由现有的某个机构具体负责财政股权投资基金账户，负责扶持资金注入企业和持股，行使股东权利，以及后续跟踪监督管理和股权退出。这个管理机构的主要工作，首先是对被扶持企业进行估值，确定扶持资金的股权比例，企业估值应低于公开市场同类企业一定交易时间内平均股价的一定比例；其次是入资后管理监督和股权退出。管理机构的运营费用可按投资基金行业的惯例，加上运营成本核算，确定一个比例从管理的基金中提取管理费。为了实行有效的激励措施，也可以从股息收入中回拨一部分作为管理机构的奖励。管理机构不得从入资企业中收取任何费用。

（六）投资后管理

由于这种投资基金不是真正的市场意义上的股权投资基金，因此，投资企业后的管理也不同于市场意义的股权投资基金的投后管理。基金管理公司对投后管理的重点应是充分利用股东身份和政府扶持政策实施情况监督者的身份，对企业运营发展方向是否符合扶持政策目标的监督，以及了解掌握企业的资金运用情况，防止企业违法违规，而不是参与企业的运营管理，也不能参与企业的决策，更不能干扰企业的生产经营活动。也就是说，管理机构可以行使股东的股份处置权、收益权、知情权和监督权等有限权利，不行使股东的管理决策权。

（七）股权退出

财政股权投资基金入资企业获得企业股权后，如果企业发展顺利，则这部分股权会保值或增值，基金管理机构可以择机退出。如果企业发展不顺利而破产，则按法定破产程序清算，同股同权，根据清算报告注销股权。现在股权转让市场已经很成熟，财政扶持资金投入企业所获得的股权很容易通过股权转让市场挂牌转让，可以做到公平公开透明地退出，挂牌价格可以参照同类企业的交易价格，尽量减少人为因素对估值的影响。也可以采取浙江省的企业股权拍卖形式退出。

（八）基金收益

基金投入企业后，这部分股权可能会有股息收入。由于财政股权投资基金投入企业的目的不是为了获得收益回报，所以，基金投入企业后，决不能主动要求企业分红，只能被动接收企业分红派息。分红派息收入要进入基金账户，不能由基金管理机构支配，但可以经过一定的程序回拨一定比例的股息收入给基金管理机构，作为激励措施。

（九）风险管控

一是基金和基金管理机构各自财务独立核算，基金由银行托管，只能在托管银行开立一个银行托管账户，基金管理机构无权开立基金账户。基金投入企业的资金和从企业回收的本金及股息等基金带来的收入等全部只能从托管账户进出。基金管理机构开立自身的银行账户必须经上级管理部门审批。二是基金管理机构具体办理基金入资企业事务时，不允许收取服务费之类的任何费用，不得利用基金来为基金管理机构谋取利益或谋取个人利益。管理机构作为股东向企业派出董事监事等管理人员时，不得从企业获取报酬。三是利用对企业估值入资的环节，基金管理机构进一步核准企业申报扶持政策材料的真实性，并反馈给该扶持政策的审批部门，形成企业信用记录，对企业起到一定的监督作用。

责任编辑：傅延怿曲 宁

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1006－1255－（2017）08－0026-06

阮班会（1965—），天津市财政科学研究所。邮编：300041