公益诉讼的经济法思考

方文娟

[摘要]近年来在我国经济领域中，消费者权益侵害及环境公害等问题越发突出，消费者权益保护方面的公益诉讼和环境保护方面的公益诉讼制度应运而生。在立法层面，2013年新《消费者权益保护法》赋予消费者协会行使公益诉讼的权利，首次在经济法领域以法律形式肯定了构建经济公益诉讼制度的实践需要。在学理层面，该制度的创设很好地弥补理论空白并促进学理体系的完善。目前，经济法方面的公益诉讼在运行过程中尚存在一些问题，并缺乏健全的制度体系，因而需要在立法层面上对其进一步完善。文章从经济法与公益诉讼的契合性分析、经济公益诉讼制度概述、制度设计及建议等方面着手，对经济法方面的公益诉讼进行深入研究。

[关键词]经济法；公益诉讼；经济公益诉讼

一、經济法与公益诉讼的契合

公益诉讼在当事人适格、诉权理论、法院角色、判决的既判力等方面与传统诉讼存在区别，其根源在于公益诉讼的理念在维护一种超越个人、关乎社会的利益价值，以社会整体利益作为表现形式、以经济秩序和经济自由为主要内容的公共利益也正是经济法的价值追求，在作为其组成部分的宏观调控、市场管理及社会保障等各方面均凸显了公共利益的本位观，这也促使“现代型诉讼”之称的公益诉讼与经济法有着很强的契合性，因而基于经济法上权利义务而产生的公益诉讼即经济公益诉讼应运而生。

但我国目前的诉讼制度在针对经济法领域侵权方面的制裁存在一定的缺陷，因而会制约对经济层面的违法行为的打击力度。由于现有诉讼模式无法解决这一难题，因而公益诉讼制度这一新型的诉讼制度的建立十分有必要。其优越性体现在，从民刑及经济这些不同的角度来尝试解决上述的违法侵权事件，使得对违反经济法行为的处理具有全面性和根本性，从而弥补了现行三种诉讼制度之间因不同诉讼程序切换导致的各种问题。

二、经济公益诉讼理论概述

（一）经济公益诉讼含义

经济公益诉讼，是指对于违反经济法规范，侵犯国家和社会经济利益的行为，任何组织和公民都可以根据经济法的授权向法院起诉，由法院按照法定程序在诉讼当事人和其他诉讼参与人的参加下，由专业法官主持的，依法追究违法者法律责任的司法活动。

经济公益诉讼的原告具有特殊性，为了维护国家和社会公共利益，法律赋予一切个人或组织有提起经济公益诉讼的权利。经济公益诉讼的被诉客体为经济违法行为。国外以经济法和经济公益诉讼法为主要适用法规，国内在经济公益诉讼立法方面，消费者公益诉讼制度与环境公益诉讼制度的规定率先弥补了立法空白，从而成为我国经济公益诉讼制度新的突破点。

（二）经济公益诉讼特征

经济公益诉讼有其自身的价值和独特性，其有如下特点：

1.目标具有公益性

体现在其法益目标具有很强的公共性和公益性，旨在追求社会公正与公平。不同于民事诉讼、行政诉讼与刑事自诉，它们的法益目标是典型的私益诉讼，虽然刑事公诉维护的是国家利益，但也主要是由于违法犯罪行为侵犯了公民或单位组织的具体利益而引起的。

2.主体具有开放性

在原告范围上，直接受到经济违法行为侵害的当事人（社会组织）当然可以提起诉讼，而没有受到侵害的也有资格进行监督，当国家或者社会经济公共利益受到或可能遭到损害的，也可以依法行使权利成为原告。此外，被告的资格范围也拓展至所有对公益或整体的经济利益造成或即将造成损害的组织和个人。

3.程序具有严格性

由上述可知，经济公益诉讼的宗旨具有较强的公共性与公益性，因此，较之民事等私益诉讼，其在实践中的施行须具有更为规范和严格的程序，从而来实现其宗旨。如在诉讼中不允许随意撤诉等。所谓“无限制的权力并非好的权力”，适当限制诉讼主体的权力，有利于规范其合法合程序的行使，从而保障良好的诉讼秩序。

4.作用具有预防性

对于造成的实际损害结果，当事人当然可以行使诉权，而在另一方面，针对具有造成危害后果的潜在可能性的行为，也赋予当事人以诉权。根据法理可知，任何法律均具有预防的作用，经济法层面亦是如此。该功能可以有效地帮助社会公众免于遭受更大的损害，维护多数群体的利益。由于其侵犯的法益具有广泛性，因此其预防的效益也就更为突出和显要。

5.效力具有广泛性

同理，该类违法行为侵害法益的广泛性决定了经济公益诉讼所产生效力的广泛性，如同其他类型的公益诉讼，其最终的判决效力具有明显的扩张性和广泛性。这种制度设计还有一个非常大的优点，在于它可以极大地节约诉讼资源和整体的社会成本。因一个诉讼行为所产生的具有涉及他人效力的性质，可以使其他被侵害权益的免于再次花费高昂的费用进行长时间的诉讼。根据乘数理论可知，当被侵害的对象数量越多，其可节约的资源和成本也就越多，社会效益也越明显。

三、经济公益诉讼制度设计

（一）案件受理范围

区别于民事、刑事及行政诉讼案件，经济公益诉讼案件有自己鲜明的特点。主要表现在：其一，在涉及领域方面，经济公益诉讼主要出现在国家经济调节方面，关乎国家或社会在经济层面的公共权益。其二，在涉及的当事人方面，原告方往往是不特定的社会公众，人数较多；而被告则往往是国家调节管理主体，主要为行政机关。尽管部分案件表面上双方均为个人或组织，但一般仍因国家调节引起，且双方在经济、政治、专业水平以及社会地位等方面实力不对称。

依据漆多俊先生的观点，案件受理范围可分为：1.市场规制中的经济公益诉讼，包括反垄断、反不正当竞争、环境保护、消费者权益保护等方面；2.宏观调控中的经济公益诉讼，包括产业政策、国家计划、政府经济调节手段等方面；3.国家投资经营中的经济公益诉讼，包括国家投资、国有资产管理、国有企业经营管理等方面。

（二）原告主体资格

经济法方面的公益诉讼的主体应当具有多样性，具体包括：endprint

1.公民个人

从社会角度看，国家和社会是由无数个单个个体组成的，社会公益也应当由公民个人来最终具体地实施和享有，只有当个体的权益得到合法有效地保障，国家和社会的经济才能更加高效、稳健的发展，因此，公民的原告资格具有正当性和合理性。由上面的论述可以得出，原告主体资格应当具有包容性，即原告主体范围应当予以扩张，这样才能调动全社会的积极性，让广泛大众参与到对该类行为的监督中来，并为维护自身的合法权益而获得广泛的支持与帮助，从而更有利于赢得诉讼，享受该制度所带来的“丰硕成果”。

2.社会团体

虽然宪法基本原则规定“法律面前人人平等”，但实际生活中双方在各方面实力差异，受害群体在提起公益诉讼时，会处于极其不利的境况，依法成立的社会团体则可以利用团体的社会影响力来与强势群体相抗衡。社会团体作为公益诉讼案件的原告，一方面，能够十分有效地解决专业能力不足、資金缺乏、精力不够等问题；另一方面，还能使社会团体在行使监督权时更好地集中和行使社会资源和司法资源，从而更好地维护社会公共利益。

3.检察机关

不论从理论层面还是实践的层面，检察机关都具有原告资格。从理论上讲，以公权制衡公权，是防止权力不当行使的基本模式。当行政权行力突破法律制约的牢笼，侵害到国家或者社会的经济公共利益时，检察机关作为行使国家公共职能者，理应对行政权力予以监督和限制。从其法律职权来看，检察院具有法律监督的职责，因而对此类违法行为，检察机关具有行使监督职能的必要性和当然性。

（三）举证责任分配

在经济公益诉讼中，由于当事人双方之间在政治、经济、专业水平、社会关系、信息来源等方面实力悬殊，且侵权行为与损害结果二者的因果关系往往模糊复杂，如果片面主张“谁主张谁举证”，则明显不利于保护受害者合法权益。因此，在双方当事人提供证据的能力严重不对称的情形下，可实行举证责任的部分或全部倒置。这种举证责任倒置的正当性，曾为德日和英美法上的举证距离说和危险领域说所论证。当然，针对一些特殊证据，受害者可以申请由法官、检察官收集或协助收集，并且还可以学习国外充分发挥专家在举证责任中的作用。

（四）诉讼费用制度

基于经济公益诉讼往往涉及公益利益，且时间和金钱成本相对较高，因此，在诉讼费用制度方面，可以吸取国外先进做法作出有利于原告规定：一是在费用数额上，针对不同类型经济公益诉讼案件所需成本不同，划定不同层次的费用减免制度。二是在费用来源上，当原告为检察院时，费用可从国库中支付；当原告为个人或者组织时，原告败诉后诉讼费用可进行转嫁，比如设立相关保险及基金制度。基金可来源于三个方面：国库拨款、从胜诉经济公益诉讼费用或罚款中提留一定比例及社会捐款。此外在程序方面，须由原告主动申请，相关部门对申请材料进行审查、批准以及监督。

（五）奖励及惩罚制度

1.原告胜诉奖励制度

为防止“搭便车”效应妨碍经济公益诉讼制度的有效运行，我国应当借鉴西方公益诉讼的先进制度，实行对胜诉的原告予以奖励的政策。美国的公益诉讼制度一直走在世界的前列，其在《反垄断法》中规定有“损害赔偿三倍化”等制度。这些制度既能够在事后弥补起诉人的诉讼支出，也可以从物质层面给予民众以现实的和直接的支持，并给予其更多的信心。对此，我国可以移植借鉴，从而鼓励更多公民和组织加入到法律监督的队伍之中。

2.滥诉赔偿制度

立法在给予该新型制度相关“优惠”，提供各种便利的同时，也须防范他人因私人纠纷而提起恶意的诉讼，最终造成司法资源严重浪费、他人权益遭到损害、司法公信力被破坏等不良后果。因此，在进行制度设计时，可以纳入滥诉赔偿制度，对于那些提起虚假诉讼或者恶意诉讼，浪费社会公共资源和司法资源的人，要求其承担各种费用，并赔偿他人或者社会公益所遭受的损失。从浅层次来看，是对当事人滥用诉权行为的制约和规范，起到警示和预防作用。从深层次来看，则是规范诉权的合法合理行使，从而维护该制度的良好运行效果。

四、构建我国经济公益诉讼制度的建议

（一）建立中国特色经济公益诉讼制度

我国国情与西方国家不同。从经济发展层面来看，西方国家大多经历了一个长时间的工业时代，在他们成熟的运行体制下，西方的经济及资本制度已经形成了十分完善的体系，在经济公益诉讼方面的立法也相当地完善，目前主要集中于反垄断、反不正当竞争及违宪审查等领域。相比于西方国家，我国工业发展相对较晚，经历的时期短暂，发展也不够充分，因此，要避免完全的“拿来主义”或全部西方主义，将他们的经济公益诉讼制度照搬照抄、生搬硬套。相反，应当立足于我国的国情，设立具有本国特色的经济公益诉讼制度，着重对消费者权益、环境污染、政府滥权以及中小投资者权益等方面进行规范和保护。

（二）拓宽经济公益诉讼制度原告资格范围

由上文的论述中可知，我国在设计经济公益诉讼相关制度时，应当对原告范围进行延伸，而不能只局限于传统的三大诉讼中的原告资格。具体来说，应当将公民个人、有资格的社会团体以及检察机关纳入主体范围之中，从而使行使诉权的主体具有广泛性和多样性。这既是适应公益诉讼的特点的需要，也是符合我国复杂多样的经济市场的国情的需要。国外在此方面有“直接利害关系人”理论以及“私人检察长”理论等，但不论是何种理论，在现实的立法中，都呈现出对主体资格予以扩大的趋势。因此国内在制度设计上也应跟上国际步伐，设计出具有本国特色的原告资格制度，以适用经济发展的需要。

（三）法院自身改革以适应能动司法需求

在经济公益诉讼制度的设计方面，法院在自身改革的过程中应当考虑以下层面：第一，态度由消极保守转变为更加积极主动。这里的积极主动并不是说法院应当主动干预，主动要求他人参与诉讼，而是指在某些方面，诸如案件十分新奇，现行法律尚未规定，或者案件影响重大、民众关注较高等的经济公益纠纷，而现行的制度尚不足以很好地解决时，法院可根据立法目的，借鉴国内相似先例，或者参考学者学说等寻求依据和法理支撑，从而提供更好的司法保障。第二，对于案件新颖或者争议较大的案件，当法官自身专业能力不足或现有法律尚不完善时，可以充分借鉴国外的实践，引入专家、委员会等相关人才支持制度，综合参考他们的意见和建议，结合案件特点，独立作出裁判。第三，开展司法合作制度。一方面，由于经济公益诉讼涉及范围广泛，该制度恰好能够解决管辖权问题；另一方面，也有利于达到更好的社会效果。

（四）建立激励与惩罚相结合的运行机制

此处所讲的建立激励与惩罚相结合的运行机制，与上文所论述的原告胜诉奖励制度和滥诉惩罚机制是相通的。一方面，基于经济公益诉讼自身特有的诉讼周期长、取证困难、专业知识相差大等特点，建立起原告胜诉奖励等激励制度，给予他们充分的社会支持和物质帮助，从而有利于充分调动民众的积极性和诉讼热情。另一方面，也需警惕他人钻法律漏洞，利用诉权侵害他人权益。因此，为了防范恶意诉讼，滥用诉权，浪费社会资源和司法资源的行为，也需要建立配套的惩罚制度，对此权利的行使予以制约和规范。只有做到激励与惩罚相结合，才能确保经济公益诉讼的体制更为完善，也能有助于在今后的立法实践中能够从容地应对更多、更广泛的问题。

[责任编辑：岳文可]endprint