以良法善治推进现代城市治理法制化

卿红

[摘要]传统的城市政府管理模式在建设初期发挥着重要作用，但随着城镇化进程的高速发展，传统的城市政府管理模式制约着现代城市的发展，为提高现代城市治理的质量和水平，文章认为需要探索新型有效的城市治理模式，在全面依法治国背景下推进现代城市治理以良法实现善治，能够完善城市治理体系，提升城市治理能力，最终走出“低效率城市治理困境”。

[关键词]城市治理现代化；城市生态；良法善治

随着我国城市化进程的快速推进，城市规模不断扩张，流动人口不断增加、道路交通日益拥堵、生活环境日益恶化等现象给城市治理工作带来了新的挑战。如何通过正确、有效的现代城市治理，既保持城市发展的活力，又能形成良好的秩序，是需要正视和迫切解决的问题。中央城市工作会议指明了一条中国特色城市发展道路，要“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”。在全面依法治国背景下推进现代城市治理以良法实现善治，从政府管理到良法善治，实现现代城市治理的法治化，是城市人民安居乐业、社会安定有序的基本条件，是实现城市治理现代化的重要保证。

一、传统的城市政府管理模式弊端凸显

传统的城市政府管理模式是计划经济体制下的产物，坚持以政府为主导，实行的是自上而下的垂直管理方式，在城市建设初期发挥了重要作用，维护了城市稳定、迅速恢复了城市生产力。但随着改革开放的不断深入与城镇化进程的不断加快，传统的城市政府管理模式弊端凸显，制约着现代城市的发展。

（一）“重人治，轻法治”的管理理念

传统的管理理念在城市政府管理模式中表现为人格化的权力服从关系和公私界限模糊的人际交往关系，具有浓厚的人治色彩。改革开放以后我国不断加强法制建设，一些城市也制定了不少地方规章，形成了依法治市的良好局面，但在各级城市管理中依然没有真正形成市民利益需求正常表达、市民权益得到维护、社会依法监督参与的法治氛围。

（二）“重政府，轻社会”的管理体制

当前我国的城市管理体制恪守“政府本位主义”，政府是城市治理的主体，主导着城市公共政策的制定、执行、监督、评估与调整，如果没有深入了解城市社会实际、尊重公众意愿，就容易使城市公共政策与社会现实脱节，导致资源配置的低效率与管理成本的严重浪费。目前城市管理的社会参与机制还不健全，没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和城市公民的积极作用，城市社会组织与城市公民在更多意义上处于被管理的地位。随着我国城市化的迅速发展，越来越多的城市社会组织与市民希望以主人翁身份参与到城市治理的过程中，通过行使知情权、参与权、表达权、监督权来维护自身的合法权益，对政府的权力形成有效制约。单一的城市政府管理无法满足城市社会日益增长的多元化需求，“重政府，轻社会”的管理体制限制了城市治理资源的拓展，使得公众参与在城市治理中集思广益、良性互动、完善监督的功能难以得到有效发挥。

（三）“重管制，轻服务”的管理方式

在城市管理和执法领域，某些城市管理者没有从根本上树立为“纳税人”服务的意识，对被管理对象往往采取居高临下的管理态度，缺少对管理对象申辩意见的听取和采纳，引发双方冲突矛盾的现象时有发生。此外，罚款已成为城市管理领域中的常态化手段，城市管理很容易演变成城市管制与罚款，最终背离城市服务的基本宗旨。“重管制，轻服务”的管理方式与构建服务型城市政府的主流价值取向相矛盾，在某些管制领域成了滋生寻租和腐败的温床，影响了城市和政府的良好形象。

二、城市生态的变化需要城市管理模式转型

在当前全面建成小康社会的决定性阶段，我国城市现代化的全面发展也进入关键阶段，城市的高速发展带来了人口、资源、产业的集聚，一个崭新的“城市时代”已经到来。高速发展的城镇化不仅造成了环境、气候等城市环境生态的恶化，也改变了城市的经济、政治与文化科技生态。传统的城市政府管理难以适应不断扩张的城市人口和日益增长的社会公众需求，需要探索新型有效的城市治理模式。

（一）城市经济生态低碳化

根据国家统计局公布的数据，2016年我国城镇化率达到57.35%，但城镇发展处在亚健康状态，城市病已进入高发高危期，要求未来城市经济发展必须转方式、调结构，走低碳生态城市发展道路。2014年3月实施的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》将生态文明和绿色低碳作为主导原则，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，推动城镇化发展由高资源消耗、高环境污染、高碳排放、低综合效应的“三高一低”粗放型模式转变为低资源消耗、低碳排放、低环境污染、高综合效应的“三低一高”集约型模式。城市政府要摒弃计划经济时期所倡导的高碳发展思想，加强城市环境治理能力建设，健全依法决策机制，对涉及市民环境权益的重大事项，严格执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等法定制度。

（二）城市政治生态民主化

随着城市经济的发展，市民政治参与意识不断增强，市民参政是人民当家作主的表现，良好的城市政治生态环境能够保证城市的全面发展。现代城市政治是一种权利政治，以尊重市民主体地位为出发点，更加注重市民在各个方面权利的实现，保障市民的知情权、表达权、参政权和监督政府的权利。城市政府要走出传统的“管制”思维意识，构建与政治生态客体平等相处的新的政治思维模式。现代城市政治是一种协商政治，城市政府与市民对城市政治、经济和利益分割问题通过广泛的谈判和协商达成基本共识和认同，以增强公共政策制定的透明度和公眾参与度，实现民主决策的公开、公正和透明化；现代城市政治是一种平面政治，政治生态体系中权力主体的唯一性正在被权力主体多元化所替代，公民、私营企业、社会组织等正和政府一起成为权力主体。

（三）城市科技生态信息化

当今社会，以计算机和通信技术为核心的现代网络与信息技术迅猛发展，在物联网、云计算等新一代信息技术的支撑下，形成了一种新型信息化的城市形态，被称为“智慧城市”。建设“智慧城市”，是在城市的环境、科技、经济、社会等领域，在城市规划、建设、管理、服务等层面，运用各种信息和通信手段将城市的信息资源加以整合利用的智能化城市信息系统。“智慧城市”是从解决城市实际问题入手，提供全新的数字化、网络化、信息化服务，智慧地规划和治理城市，合理地配置城市资源，优化城市宜居环境，推动城市可持续发展，最终增强市民的幸福感。“智慧城市”是城市现代化进程的必然趋势，它要求城市政府建立精细化、动态化的全方位社会治理模式，实现由被动管理型向主动服务型，由单一封闭管理向多元的开放的互动的治理状态转变，从而推动城市治理的现代化、民主化、公开化和高效化。endprint

三、良法善治是城市治理现代化的必然选择

良法善治是通过良法这一客观公正的规范实现对城市社会生活和社会关系的全面调整，能够避免主观价值评判。良法善治城市是一种宏观的城市治理方略，在城市治理中不仅要遵循良法，也要体现善治，强调法律在城市治理中占据主导地位。无论是城市政府还是市民都必须在宪法和法律的范围内活动，城市各项工作的开展都必须依法进行，才能实现城市善治。

（一）立良法能够完善城市治理体系

法律是治国之重器，良法是善治之前提。城市治理首先要做到事事有法可依，人人知法守法。国家赋予设区的市地方立法权，为地方城市破解城市发展难题，打破前进瓶颈提供了有力的法律工具。在维护国家法律的前提下建立健全地方城市治理所需要的法治规范体系，使各项城市事务的治理做到有法可依，特别是国家法律法规还没有触及的领域，需要围绕地方城市各项建设中新出现的缝隙建立规章制度去规定、填补和解决。在地方立法的实践中可以立足本地方实际，坚持科学立法、民主立法、开门立法，体现地方特色。需要克服部门利益化的冲动，拓宽社会公众参与立法的有效途径，充分调动社会公众和各方面参与立法的积极性，使立法的过程成为倾听民声、了解民意、凝聚民心、汇集民智的过程，确保立法既具有坚实的法理基础，又具有实践基础和群众基础，使得制定的法规规章具有针对性和可操作性，从而有效解决城市治理中遇到的难点和问题。

（二）良法善治能够提升城市治理能力

良法善治回应着公平正义的市民诉求，激发着城市发展的前进动力，是现代城市治理的题中之义。城市治理良法善治模式符合我国城市发展的实际情况，是全面依法治国的治国基本方略在城市治理中的具体体现。目前我国部分城市发展正处于矛盾问题集中的社会转型期，社会结构发生变化，社会诉求不断提升，综合治理难度增加，过分追求短期效果以及强势政府主导的治理方式严重降低了城市治理能力。城市治理良法善治模式重视法治在城市治理中的关键作用，将法治贯穿于市民参与城市建设的各个环节，确保城市各项工作法治化，能够突破现有治理体制制约，不断提升城市治理能力。同时可以总结城市基层法治治理改革经验，及时将一些典型和可复制的地方法治治理經验向全国推广，通过法治的形式沉淀下来固化成为规范性制度。良法善治程度是现代城市治理能力高低的一个重要衡量指标，城市治理要努力营造法治环境，提升依法治市水平，探索出一条通过法治带动治理能力提升的现代城市治理良法善治新模式。

（三）良法善治能够走出“低效率城市治理困境”

城市政府主导型治理模式是一种与良法善治模式相冲突的治理模式，这种治理方式不注重调查研究而是凭主观判断，虽然见效快、成本低，但是具有很大的风险和不确定性，与现代社会倡导的有限政府、服务政府不符。城市治理若没有良法善治做支撑，失去了民众支持，是不可持续的，长此以往会陷入“低效率城市治理困境”。现代城市治理良法善治模式是城市治理的高级和高效率模式，一批具有良法善治意识、高度责任感和强烈民主精神的城市治理人才成为高素质治理主体，在城市治理中遵循良法善治，并善于利用民间力量提高城市治理的质量和水平。良法善治有利于减少市政决策的失误和监督相关部门的行政行为，促进城市的政治建设，最终走出“低效率城市治理困境”。

[责任编辑：庞芳洲]endprint