新型城镇化的法治保障初探

朱格锋

[摘要]党的十八大及十八届三中全会把新型城镇化建设作为推动农村社会发展的国家政策，赋予其承担破除城乡二元结构、促进农村经济发展、推进城乡一体化的重要使命。新型城镇化涉及多个层面，最终的目标是实现人居环境、生活方式、社会保障等方面从“乡村”到“城镇”的转变。文章认为，要实现该转变，就必须将新型城镇化纳入法治化的运行轨道，从而保障和指引该过程的健康发展。因此，我国新型城镇化不能照搬别国的模式，应从我国国情出发，找出阻碍新型城镇化发展的症结所在，探索出属于自己的社会管理模式，制定适合我国新型城镇化发展的政策法律，从而走有中国特色的新型城镇化道路。

[关键词]城镇化；新型城镇化；法治保障

我国社会转型，城镇化一直是党中央、国务院关注的重点问题之一，也是当前我国面临的一个重大历史性课题。党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。城镇化是一项复杂的系统工程，涉及社会建设、社会管理、法律完善诸多问题，会带来经济社会的深刻变化，需要各项配套制度推动。城镇化进程是农村土地开发与毁灭并举、建设与破坏共存的过程。如何使城镇化进程得以顺利进行，如何保障在城镇化过程中失去土地农民的合法利益，将是我国各级人民政府在推进城镇化进程中面临的首要问题。因此，要保障城镇化进程的顺利进行，就需要法律的及时跟进。新型城镇化的最终实现，离不开法治层面的基本保障。

一、新型城镇化的时代语境

我国在城镇化道路上历经了诸多的政策变化。现在，国家又提出了建设新型城镇化，其“新”新在何处？

首先，新型城镇化是一种以人为本的城镇化。2013年3月17日，国家领导人在答记者问时指出，我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。在新型城镇化建设过程中，我国将会有数以亿计的农业人口迁移到城镇成为市民。这将是我国现代化进程中巨大的社会变迁，几亿农业人口通过进城，不仅要实现他们的身份由农民向市民的转变，而且还要实现由原先的农村生活方式向城市生活方式的转化，进而实现行为方式、价值观念和心理态度的改变。也就是说，新型城镇化在其实质上其实是人的现代化，特别是近8亿农民的现代化。

其次，新在“四化同步”发展。工业化、信息化、农业现代化与城镇化相互促进，并行发展，是党中央站在新的歷史起点上作出的重大决策，具有重大的现实意义和深远的历史意义。“四化同步”发展中，工业化是动力，信息化是核心，城镇化是载体，农业现代化是基础。新型城镇化建设，可以给工业化提供丰富的人力资源和极大的产品市场，为信息化提供较为广阔的延伸空间，为农业创造集约化生产的有利条件。当然，工业化、信息化以及农业现代化的发展，又反过来为新型城镇化提供强大的促进和推动力。

最后，新在城镇和乡村的一体化建设上。新型城镇化的提出，不只是把眼光投向光鲜的城市，而是更加体现出对“问题农村”的终极关怀，最终目的是为了更好地建设新农村。其实，新型城镇化原本之意就是要在整合城乡资源的基础上，加速农村各种事业的发展，从而缩小城乡差距，努力实现城乡在生产水平和生活品质上的平衡和共享。

二、我国城镇化现有法治环境的评析

我国虽然在城镇化建设方面取得了不错的成绩，但不可否认的是困难和问题尚存，尤其在制度、体制、机制上还存在诸多的不足和障碍，亟须完善相关法律制度，规范、引导、服务和保障新型城镇化进程。

（一）新型城镇化建设发展的法律制度亟须完善

对于农村涉及的事项，我国立法还不够细致和深入，大多是一些多年前的立法，仅包含土地、房屋和承包经营权等基本事项，而且内容陈旧、缺乏可操作性，并且与农村实际有所脱节，甚至存在冲突等问题。围绕土地和房屋这两个主要的不动产，由于缺乏流动性，不能给农民带来更多的收益。在社会管理、经济权益保护方面，与城镇共用的多，具有特殊性和针对性的规定较少。一些重要领域尚缺乏基本的规定，使广大农村基层干部和群众无法可依。有些法律规定过于原则和抽象，缺乏更进一步实施办法。另外，一些有关“三农”问题的基本法律法规也需要建立健全。

（二）农村执法尚存在较多问题

农村基层干部习惯于依靠行政命令而不是利用法律手段去有效地管理农村，法治观念不强、执法不够严格、滥用自由裁量权的现象比较常见。农村基层干部守旧观念强，不能与时俱进，更不能随着改革的不断深化而适时地转变职能。

（三）农民法治观念淡薄

熟人社会的乡村，人们的行为联系方式主要遵循乡村社会固有的情、理、义、风俗人情等民间习惯，当自己的合法利益受到侵害时，习惯于私力解决而不是寻求公力救济。面对司法机关的主动介入，在相当程度上存在着“法治排斥”。一些地方宗族势力过于强大，抑制了法治观念的生成，影响了农村的秩序。

三、我国新型城镇化的法治保障建构

要推进新型城镇化进程，就要健全各项法律制度，完善行政执法监督机制，建立公正有效且独立的司法体制，深入普法提高干部群众的法律意识。推进新型城镇化建设，只有进行法治化保障，才能确保过程中的社会稳定与和谐发展。

（一）深化户籍制度改革，大力推进农业转移人口市民化

有立法权的地方根据当地经济社会发展具体情况率先进行地方立法的就具有较强的可操作性。地方现行立法可以积累立法经验，待到条件成熟时，再由国家层面出台统一的户籍法。

（二）推动土地使用权制度改革，推进农村土地资源资本化

严格落实《深化农村改革综合性实施方案》，一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验，不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。二是深化农村土地承包经营制度改革。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。

（三）统一城乡社保，实现城乡公共服务均等化

我国城乡二元社会结构是历史长期形成的结果，要想改变城乡严重分野的不和谐状态，消除城乡分割的弊病，需要从多方入手。目前尤为重要的就是要消除城乡居民在人身保障方面的差距，在法律制度设计上把城乡居民作为一个整体来谋划。着力在关系到城乡居民最基本的住房、养老、医疗、就业等方面进行有效衔接，逐步消灭城乡社会保障之间的差别。切实保障进城务工人员的利益，在基本养老、疾病医疗、住房公积金以及社会救助方面，应明确农民工的利益获得和保障机制。

（四）创新社会管理制度，推进城乡管理一体化

目前我国省直管县、经济发达镇行政管理体制改革正稳步推进，各地相继进入改革试点方案的组织实施阶段。但由于缺少具体的法律依据，实际操作中行政权力下放与调整只能依据法治精神和法治原则来推进。当前我国社会管理创新的首要任务就是要加速城乡社会管理系统融合，建立起城乡一体化协调发展的社会管理体制机制。坚持城乡一体化的社会管理新理念，完善城乡一体化管理机构设置，构建民生本位的透明政府和城乡一体化财政体系，培育城乡一体的多样化社会服务组织，建立公民多维流动的社会发展机制。

（五）提高农民和基层干部的法律意识

加强对农村基层干部的法治宣传教育，增强其依法行政的意识；加大对农民进行法治宣传教育的力度，培养和增强其守法和维权意识，在广大农村形成一个良好的法治环境。

四、结语

以往的城镇化道路，主要是依靠低廉的劳动力优势，依靠政府的大规模固投，依靠房地产的驱动和土地财政。在经济步入新常态的当下，城镇化建设只有走新的道路，通过“四化”并行发展，才能促进城镇化的全面、协调、可持续发展。在此过程中，离不开政策和法律对其的调整，只有不断通过改革、完善政策、出台和修订法律，为新型城镇化保驾护航，才能让乡村发生根本的变化。

[责任编辑：庞芳洲]endprint