“一带一路”背景下国际投资规则的新发展

刘婷

[摘要]“一带一路”是中国主导的一项伟大构想，能够推动亚洲区域经贸合作，促进众多发展中国家经济发展，实现各国互利共赢。文章认为，在全球经济格局发生重大变化背景下，国际投资规则也发生改变，面临重构需求。中国应抓住此次机遇，基于现有的国际投资规则加以创新，在推动多边投资规则制定的同时加强国内自贸区的建设，在国际投资规则重构中掌握话语权，这对于我国实施“一带一路”具有重要意义。

[关键词]“一带一路”；国际投资规则；多边投资协定

“一带一路”受中国古代丝绸之路的启发，但地域范围上远大于古代丝绸之路，穿过欧、亚、非三大洲，沿线涉及60多个国家和地区。在过去的两年里，中国同“一带一路”沿线国家经贸发展迅速，仅仅在贸易上就超过3万亿美元，中国对“一带一路”沿线国家投资累计更是超过500亿美元。“一带一路”不仅促进了沿线国家之间经济快速发展，而且可以利用亚洲国家的资源等优势缩小沿线各国以及与发达国家的差距。其重要意义承袭南南合作，是沿线诸多发展中国家的一次“平权运动”。此发展构想为我国充分打造开放型经济提供一个契机，对我国维护和发展开放型全球经济具有关键作用，更有利于我国在新一轮国际投资规则重构中掌握话语权。

一、国际投资规则的新特点

第二次世界大战后，各国都在专注于经济的发展，加强本国对外投资，使双边投资保护协定（BIT）成为主要的国际投资规则，其涉及到对投资的保护以及投资争端解决机制等多方面的内容。据《2016年世界投资报告》显示，截至2015年，全球共有3304个国际投资协定。但2008年世界金融危机的爆发以及随之而来的后金融危机时代，以中国为主要代表的部分发展中国家的崛起使国际经济格局发生了重大变化。由于法律发展的滞后性等本质属性，用以规制国际投资的法律已然落后于国际投资发展的步伐。传统的国际投资规则难以有效地解決目前国际投资中出现的一系列新问题。同时这些国际投资规则也呈现出与传统投资规则的明显不同的特征。

（一）国际投资规则涵盖内容愈加广泛

当今国际投资规则体系主要是由涉及内容相对较为单一的双边投资协定构成，但多边性的投资协定却又有其自身的局限性。例如，以1994年开始生效的《北美自由贸易协定》（NAFTA）为代表的区域性贸易投资协定只是针对于特定的北美地区；WTO框架内的《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）只是局限于投资领域内的某一专门议题，亦或是经合组织（0ECD）于1976年公布的《关于国际投资和多国企业宣言》等具有软法性质的指南。近几年来，随着新一轮经济全球化的快速发展，部分东道国已成为投资国，内容单一的国际投资规则明显跟不上国际投资发展的势头，有关跨国投资的企业仍没有一套全球性的法律法规加以规制和约束。在此背景下，无论是发达国家还是发展中国家都更希望通过制定国际投资规则来保护自身利益。以往投资规则的制定具有很大的独立性，涉及内容单一，如今的投资规则不仅仅涉及货物和服务贸易，还包含国际投资中涉及到的透明度问题、知识产权、投资争端解决机制以及环境和劳工权益等问题。

（二）详细确定了概念的内涵以及权利义务的范围

目前，包含更详细投资保护条款以及自由化承诺的投资条约越来越多，缔约方对“公正和公平待遇”“最惠国待遇适用范围”“间接征用”等概念的界定更加明确，尽可能减少规则内容的不确定性，对缔约方所应承担的义务更加严格。针对解决投资者与东道国之间投资争端的问题，国际投资规则制定方也采取了一系列措施，例如，增加信息披露制度，加强投资争端仲裁的透明度的建设，引入“法庭之友”制度。

（三）国际投资的自由化水平更高

相比于以欧式BIT为代表的第一代国际投资规则更加强调对外资的保护，对外资方面实施更为严格的准入后国民待遇而言，如今的国际投资规则不仅仅注重对投资的保护，更加注重投资自由化的发展。自《里斯本条约》2009年生效后，欧盟在对外签署和缔结投资条约上就取得了专属权利，采用投资保护和准入并驾齐驱的新型投资政策，从以投资保护维护为主向投资保护和投资准入并重的国际投资规则转变。随后，欧盟和美国于2012年4月共同发表《关于国际投资共同原则的声明》，声明中明确提出市场准入，提高国际投资自由化水平。美国在2012年的BIT范本中随之确定了“准入前国民待遇+负面清单”的模式，除了在清单中列举出来的不能自由进入的行业之外，都是可以自由投资的行业，这充分给予国际投资者最大限度的自由。目前，包括马来西亚、墨西哥以及我国在内的很多发展中国家也采用这种模式。同时，美国2012BIT范本中明确指出外汇也可以自由转移，给予国际投资高度自由化。《2012年世界投资报告》提出，每个国家都有权为了公共利益等因素建立国际投资准入条件。现今越发注重投资贸易自由化的国际投资规则扩大了东道国的权利，有利于平衡国际投资中投资者与东道国之间的利益，顺应时代发展要求，实现双方互赢。

（四）限制投资者与东道国争端解决机制的变化

早期国际投资活动中，投资者较多的来自于发达国家，而东道国往往是经济较落后的发展中国家，投资者为了保护自身的权益设定了争端解决机制，即投资者在条约规定的情形下，一旦与东道国发生投资争端，可以直接选择国际仲裁机构，而无须通过东道国法院来加以救济。然而国际仲裁机构的弊端随着国际争端的增多而日益显现出来。仲裁庭援引先例的相互矛盾、缺乏透明度、仲裁员不公正等现象制约了东道国对外资的管辖，以至于澳大利亚等发达国家直接宣布在未来的投资协定中直接放弃此种争端解决机制。在新一轮的全球经济化背景下，发达国家在国际投资规则中不再一味地强调对外资的保护，同时也更多地考虑本国利益，谨慎引进投资者与东道国争端解决机制。

二、我国与“一带一路”沿线国家目前采用的国际投资规则体系特点

“一带一路”沿线国家众多，地理位置跨越亚、非、欧三大洲。近几年，我国不断加大对沿线国家的投资，因此面对国际投资发展的新变化，构建新的投资规则必要且必须。我国与“一带一路”沿线国家一直以来利用现有的国际投资规则对投资和和东道国加以制约，但实际过程中面临着众多问题。endprint

（一）以双边投资协定为主

传统的跨国投资主要是由经济发达国家向落后的发展中国家投资，由于投资者与东道国之间经济文化等各方面差距较大，所以双边投资协定以其自身针对性强的特点一直深受各国欢迎，逐步成为国际投资规则的主要组成部分。目前我国已经和“一带一路”沿线众多国家签署了BIT。然而，这些BIT大多签署于上个世纪九十年代，用的还是老一代的BIT模板，再加上当时我国改革开放时间不久，对外投资仍处于刚刚起步阶段，因此，当时签署的BIT已经远落后于如今的发展需求。目前美国2012年BIT范本是国际上最新的版本，其中确定了一系列高标准的保护投资者的条款。而我国与沿线国家签署的BIT，大多仅停留在保护投资者的层面，一是保护程度普遍不高，二是较少涉及投资自由化和投资便利化的内容，三是没有一个协定采用了准入前国民待遇加负面清单的管理模式。与我国签订BIT的国家众多，内容错综复杂，加重了投资规则的碎片化现象，极易导致“意大利面条碗效应”的发生，从而给投资者带来不利影响。

（二）缺少多边投资协定

相比于与多边贸易协定汗牛充栋的现象，多边投资协定相对少了许多。目前全球为数不多且具有约束力的多边投资协定有《多边投资担保机构公约》（HIGA）《关于解决各国和其他国家之间的投资争端的公约》（ICSID）以及《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMS）。⑨这些协定基本上都是为了保护投资，并没有涉及关于投资其他方面的内容，内容单一，对于目前国际投资中出现的国民待遇等基础性问题没有给出合理性的规制措施。但即便如此，目前ICSID成员国中已经有51个缔约国是“一带一路”沿线国家，所以此国际多边投资规则在一定程度上还可以起到保护投资的作用。总之，“一带一路”的投资合作亟需多边投资规则加以规制，以保证“一带一路”沿线国家的投机发展，促进经济发展。

（三）重构区域投资协定

区域投资协定包括专门针对直接投资的区域性协定和在内容上涉及直接投资的贸易协定。前者以《中国一东盟自由贸易区投资协定》为代表，后者包括《中国一巴基斯坦自贸协定》等。“一带一路”要求达到国家间互相共赢，所以有些国际投资的新标准并不适合“一带一路”沿线国家。例如，ICSID允许投资者东道国法院的管辖直接通过国际仲裁庭状告东道国，这一有利于投资者的争端解决机制与国家间相互共赢的理念相违背。这种极度保护投资者利益的做法是目前“一带一路”沿线众多国家所不能接受的。总结而言，区域投资协定需要与“一带一路”的实际需求向结合，对其规则重新构建，寻求到最适宜“一带一路”发展的国际投资规则。

三、对掌握国际投资规则话语权的SWOT分析

（一）SWOT分析法中的S——势（Strength）

2015年我国对外投资高达1276亿美元，增长了4%，位居世界第三；在吸收外资方面，我国仅次于美国和中国香港。中国成为一个兼具世界投资大国和引进外资大国的双重身份的国家，具有雄厚的经济实力。由我国发起设立的亚洲基础设施投资银行已经为“一带一路”建设参与国的9个项目提供17亿美元贷款，“丝路基金”投资达40亿美元，我国与中东欧“16+1”金融控股公司正式成立。自2013年以来，我国也一直在积极推进《区域全面经济合作伙伴关系协定》（RECP）的谈判。我国提出的“一带一路”为各个国家实现共赢，帮助沿线国家提高经济水平，已然是一个负责任的大国形象。中国有资格且有能力在新一轮的国际投资规则构建中掌握话语权。

（二）SWOT分析法中的W——劣势（Weak-ness）

“一带一路”沿线国家众多且各国间政治经济文化差距甚大，投资环境较差，投资风险较高。调查显示，我国在大洋洲、东南亚以及中亚区域的投资保护程度普遍较低，尤其中亚区域，投资面临的政治风险较高。这不可避免地导致我国与“一带一路”沿线国家间的投资面临着高风险，而政治风险是对外投资中一项极其重要的衡量指標。面对如此恶劣的投资环境，在投资中需提高投资规则的标准以缩小投资风险。但尚处经济转型期的中国在国际投资的制定中一直保有谨慎态度，到目前为止，我国签署的绝大多数BIT都没有纳入“准入前国民待遇”模式。

（三）SWOT分析法中的O——机会（Opportu-nities）

奥巴马政府在构建TPP之初试图通过TPP来抢占国际经贸规则重构的制高地，美国前总统奥巴马曾在政府工作报告中明确表明不能让像中国这样的国家参与全球经济规则的制定。但特朗普政府在其入住白宫的第一天就签署协议正式退出TPP，从而有利于我国推动RECP谈判，这无疑给了我国主导国际投资规则重构的契机。我国吸收外资与对外投资额的比例从二十世纪九十年代的18：1飞速发展到如今接近于1：1，这些显著的成就有目共睹。近些年伴随着我国经济的飞速发展，越来越多的企业响应国家“走出去”号召，积极对外投资。我国应该抓住此次机遇，在新一轮国际投资规则重构中占据一席之地，制定出高标准、高质量的国际投资规则，在保护投资者利益和东道国利益之间寻求到一个平衡点。

（四）sWOT分析法中的T——威胁（Threaten）

美国虽然退出了TPP，但依旧通过主导《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）《服务贸易协定》（TISA）以及BIT来掌控着国际投资规则的制定。而目前正在进行的中美BIT谈判未成功的主要原因在于国有企业、投资者和东道国争端解决机制、知识产权保护以及劳工和环境等四个主要条款上。我国虽然经济发展迅猛，在国际投资中占据着重要的位置，但也难以达到美国主导的国际投资规则的高标准。我国在国际投资规则重构中稍有不慎，不仅会使自身利益受损，而且会造成之前为争取国际投资规则制定的话语权的努力付诸东流。因此我国需要结合新一轮国际投资规则的特点以及显示需求，着眼于未来，使我国在国际投资规则的制定中掌握话语权。

四、重构国际投资规则的建议endprint

（一）推动多边投资规则的制定

尽管目前国际上已达成众多的投资协定，但依旧无法囊括所有的双边投资关系。在新一轮经济全球化的背景下，更多的国家注重全球投资的发展，加大对外投资额的投入，使跨国投资在国际经济中的作用愈发重要。双边投资协定无法达到多边投资协定所具有的规模，欠缺规模效应，在众多国家都参与到跨国投资的阶段下，构建网状式的国际投资规则远比构建线条式的国际投资规则规模广，且可以减少成本，增加效益。虽然二战之后国际上数次尝试构建多边投资体制均告失败，如今全球经济格局发生的巨大变化，曾经注重保护东道国利益的发展中国家也开始强调对投资的保护。正如詹晓宁所说：“这些发展中国家也有必要对传统的目标进行调整，从争取宽泛的规制方面的灵活性，转变为以更充分地保障本国对外投资者的利益为目标。”“一带一路”沿线国家较多，无论从效益上还是成本上来看，推动多边投资规则的制定更有利于其发展，有助于实现互利共赢的目标。

（二）国际投资规则需国际与国内相对接

二战后美国主导的国际投资规则以维护发达经济体利益为鲜明特色，对于“一带一路”沿线大多数发展中国家而言，发达国家的援助是单向的和非互惠的，无论是国际货币基金组织（IHF）的贷款条件，还是世界银行（WB）的项目开发，都十分苛刻和有限且带有政治倾向。从全球化视角来看，不难发现各国为了自身利益都在争取国际投资规则制定的话语权，以期在国际投资中占据优势，加强本国的投资发展。为了继续推进“一带一路”的实施，我国必须加快国内自由贸易实验区的建设，将国际上成熟的投资规则移植到国内，同时也积极在国际投资规则的重构中融入更多的中国元素。对此，我国提出“一带一路”的核心理念和合作共赢，并以实际行动创办亚洲基础建设投资银行对沿线国家投资，积极推动RECP的谈判，在国内更是设立中国（上海）自由贸易实验区就是较好的实践。

（三）选择合理的投资争端解决机制

投资者与东道国之间基于自身利益不可避免地会发生投资争端。目前国际上通用的投资争端解决机制主要有ICSID投资仲裁机制、援用《能源宪章条约》的投资仲裁机制以及《与贸易有关的投资措施协定》。但三者都无法得到“一帶一路”沿线国家的普遍认可。就ICSID而言，这一仲裁机制的规则与历来的实践表明，有偏袒投资者利益、打压东道国的现象。“一带一路”沿线部分国家面临着政治混乱、恐怖主义滋生以及能源问题和宗教冲突等风险，使建立“一带一路”专门争端机制的想法难以实行。因此，解决与“一带一路”沿线国家的投资争端，应根据实际情况适时选择合理的投资争端解决机制。

五、结语

“一带一路”是在新一轮全球经济发展浪潮的背景下，由我国主导的亚太经贸合作，沿线涉及众多发展程度不同的国家，互利共赢是“一带一路”的核心理念。我国在自身迅速发展的同时不忘周边国家的发展，如何将“一带一路”继续有效推行下去，如何实现中国与“一带一路”沿线国家互利共赢是中国乃至“一带一路”沿线国家共同面临的问题。笔者认为，我国虽然与欧美等发达国家在国际投资规则中存在较大差距，但面对国际经济格局发生的变化，中国经济的崛起以及在国际投资中所占据的地位，中国应抓住此次机遇，在国际投资规则的重构的掌握话语权。

[责任编辑：农媛媛]endprint