WTO框架下食品国际贸易私营标准问题的规制

林璐

[摘要]二十世纪末开始，食品安全问题在世界范围内不断涌现，私营标准作为私人部门参与食品安全问题治理的工具开始出现。虽然食品安全私营标准在国际食品贸易中起到了提高产品质量和国际竞争力，使产品更加符合消费者多样化需求的积极作用，但是随着私营标准的广泛使用，其也遭到了许多发展中国家的强烈反对，认为私营标准将成为贸易歧视的工具，给发展中国家的中小生产者带来巨大损失。文章通过分析私营标准对食品国际贸易的影响以及私营标准与SPS协定的冲突和联系，试图从WTO框架下寻找解决食品国际贸易私营标准问题的方法。

[关键词]食品国际贸易；私营标准；SPS协定

从二十世纪末开始，世界范围内的食品安全问题频发，引起了世界各国的关注。在寻求解决食品安全问题有效方法的过程中，不少国家都转变了食品安全的监管模式，将食品安全责任从政府转移到私人部门，由此私营标准作为私人部门参与食品安全问题治理的工具开始出现。自私营标准在国际上出现以来，其确实产生了提高产品质量、保证食品安全等积极影响，受到了许多发达国家的认可，但同时由于其多由发达国家的大型零售企业及其联合或行业协会制定，在国际贸易过程中，私营标准可能会成为贸易歧视和制造贸易壁垒的工具，因此受到了许多发展中国家的强烈反对。在WTO框架下，为了防止各国的卫生与植物检疫措施等转化为贸易壁垒，在乌拉圭回合谈判中，许多国家提议制定了《SPS协定》，用来规范国际食品贸易中的卫生与植物检疫措施。但是，《SPS协定》主要是针对各国政府所出台的官方标准进行规范，而刚刚兴起的私营标准现在还是处于不受任何规范约束的灰色地带。

一、私营标准的概述

（一）私营标准的起源和概念

二十世纪末以来，食品安全问题开始在世界范围内不断涌现，这一系列的食品安全事件的出现使人们认识到了完全依赖政府规制来解决食品安全问题的公共利益理论的局限性，因此不少国家转变食品安全监管方式，强调食品业经营者必须担负起食品安全主要责任。例如，我国《食品安全法》第3条规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”欧盟《食品安全基本法》序言第30段指出：“针对供应食品并确保食品的安全性，食品业经营者必须设计一个安全体系：因此，在确保食品安全方面，他们负有主要的法律责任。”政府将食品安全的责任转移到了私营部门，这是导致私营标准出现的一个原因。

随着社会经济的发展，人们生活水平的提高，官方法定标准无法满足消费者偏好的多样性和高品质要求。由于私营标准除了检测与评价供应链全过程的生产、加工和销售行为以外，还关注超越食品安全范围，但却对食品安全有重要影响的方面，如HAC-CP、动物福利、有机物、转基因、追溯性、环境影响、劳工标准等方面。并且私营标准的制定较官方标准更为严格，因此私营标准也成为各大零售企业吸引消费者，提高其产品在市场上竞争力的有力工具，这是私营标准产生的另一重要原因。

目前国际上对于私营标准的研究基本上都停留在有关于私营标准的特性、私营标准对于国际贸易的影响等方面，对于私营标准的具体定义涉及甚少。有关于私营标准的定义，笔者比较认同于连超博士的观点，他在其文章《私营标准的反垄断法分析》中对私营标准下了这样的定义：私营标准是企业（包括企业集团）、行业协会等非政府实体制定的用于规范其内部产品（包括服务）质量，以满足其自身对品质特殊要求的自愿性规范。

（二）私营标准的特性

1.私营标准主要是大型零售商及其联合对其采购的产品制定的标准

虽然目前私营标准范围广泛，发展迅速，但其仍然主要存在于食品贸易领域，主要是家乐福、乐购等大型零售商对其采购的产品的要求。

2.私营标准较之官方标准更加严格、复杂

官方标准主要是由政府制定，只要求达到保证人类生命健康安全为限度，但是私营标准的出现却不仅仅是为了解决食品安全问题，同时也是为了满足消费者对于产品质量等级的要求和产品多样性的需求，因此，私营标准不仅要求保证食品质量安全，而且也提出了许多更严格、更复杂的要求。

3.私营标准注重对生产过程的控制

私营标准已经不仅仅对产品本身的技术性进行要求，还更加注重对产品生产过程进行检测和控制。

4.私营标准具有事实上的强制性

虽然食品私营标准是由企业或行业协会等非政府主体制定的，原则上没有强制约束力，是自愿性的标准。但由于私营标准的主要制定主体——大型零售商在供应链中起主导作用，再加上私营标准复杂多样，每个零售商所制定的私营标准都不尽相同，这就增加了供应商的遵从成本，使供应商在满足某一私营标准后很难再遵从其他标准，这样会使供应商与特定的零售商之间形成单线关系，导致供应商只能依赖于特定的零售商。

二、私营标准对贸易的影响

（一）积极影响

1.有利于打开国际市场，提高产品竞争力

由于私营标准除了检测与评价供应链全过程的生产、加工和销售行为以外，还关注那些超越了食品安全范围，但却对食品安全有重要影响的方面，如HACCP、动物福利、有机物、转基因、追溯性、环境影响、劳工标准等方面。这使得符合私营标准的产品，不仅能够保证最基本的健康安全，还可以满足不同消费者更高品质的多样性需求，因此更具有市场竞争力。

2.有助于保护生态环境，促进可持续发展

私营标准更注重对生产過程的监控，因此，不仅能优化生产过程，并且许多私营标准也将环境影响等列入监测范围，这有助于保护生态环境，促进可持续发展。

（二）消极影响

1.可能会形成垄断，影响国际贸易的发展

在横向上，大型的零售商可以通过制定私营标准来排挤竞争者。纵向上，零售商可以通过制定私营标准巩固自己在供应链中的主导地位，加强对供应商的纵向约束和控制，一旦零售商滥用私营标准，就有可能形成垄断。endprint

2.增加供应商的遵从成本，提高其贸易风险

在上文私营标准的特性中已经提到，私营标准是具有事实上的强制性的。由于私营标准数量繁多，一个零售商就可能拥有一个自己制定的私营标准，供应商的遵从成本很高，这将会使得供应商与特定的零售商之间形成单线关系，导致供应商只能依赖于特定的零售商。这样就制约了供应商开拓多样性市场的道路，且私有标准并不能给生产者带来长期稳定的收益，一旦市场出现波动，高额的成本会给他们带来巨大的贸易风险。

3.增加新的贸易壁垒和摩擦

官方标准由于是政府制定的，需要受到《SPS协定》的规范，要遵循透明度的原则，但是私营标准则是由私人部门制定，缺乏透明度，缺乏统一性，解决争端的机构和规范不明确，这些都将增加更多的贸易摩擦。通过问卷调查，SPS委员会指出，供应商和生产者出口最大的阻力来自于私人标准。

三、《SPS协定》规范私营标准的局限

（一）《SPS协定》对私营标准无管辖权

根据《SPS协定》第1条第1款和第13条的规定，《SPS协定》所规定的权利和义务都是针对各成员国的中央政府机构，虽然在有关条款中也预见到了私营标准的问题，但是并没有进行规范，并且也没有对“非政府实体（non-governmententities）”进行定义和解释。《TBT协定》第4条第1款对其进行了定义：“非政府机构”，即“除中央政府和地方政府外的机构，包括有法律权力实施技术标准的非政府机构。”但是，这一解释也很难认定制定私营标准的大型零售商及其联合以及行业协会等是否属于非政府实体。目前，不管是从非政府实体的定义来看，还是从《SPS协定》有关的内容来看，都很难认定《SPS协定》对私营标准具有管辖权。

（二）私营标准的内容超出《SPS协定》管辖的范围

《SPS协定》是用以规定成员国政府机构所制定的官方标准的，官方标准以达到保护消费者食品安全、动植物健康以及保护环境为目的。而在上文对私营标准的介绍中也有提及，私营标准出现的原因除了为了解决食品安全问题之外，更重要的原因是为了满足消费者多样性的需求和对产品质量更高的要求，因此私营标准较之官方标准更为复杂严格，并且涉及的方面更加广泛。除了食品安全、动植物健康和保护环境之外，私营标准还涉及到劳工标准、动物福利和公共卫生等更加广泛的领域。因此《SPS协定》所管辖的范围是无法涵盖私营标准的全部内容的。

（三）私营标准违反“透明度”原则和“科学依据”原则

《SPS协定》的首要原则就是“科学依据”原则，而私营标准本身与“科学依据”原则就是背道而驰的。私营标准与官方标准不同，它主要是为了满足消费者多样性的需要和提高自身产品竞争力而制定的。因此私营标准的制定者在制定私营标准时是不会去遵循“科学依据”原则，而是遵从市场的需求去制定。

对于《SPS协定》中规定的“透明度”原则，由于以商业计划为目的的私营标准通常是为满足商业团体及消费者需求而建立的，为使产品更具吸引力，检验过程不透明且一般不公布产品检验的具体细节，这给供应链上的外国生产者带来巨大挑战，尤其是发展中国家的小生产者往往被挤出市场。

四、规范私营标准问题的建议

（一）新增规范私营标准的条款

对于规范私营标准最直接的一个解决方法就是增加直接规范私营标准的条款，但是这个方法也是最有难度的。首先，《SPS协定》制定已有15年，其维系着发达国家与发展中国家之间的平衡，《SPS协定》在实施权利义务规定明确无多大争议的条款问题上都显举步维艰，更不要提新增关于规范私营标准的条款，这势必会打破SPS委员会通过《SPS协定》所维持的国家之间的利益平衡。私营标准是由发达国家的有关主体制定的，发达国家当然不会同意通过约束自己的行为来使发展中国家获益。

其次，上文中也提到，《SPS协定》是规范政府间的行为，如果增设规范私营标准的条款，就会打破《SPS协定》的这一属性，一些私人部门将进入SPS的有关会议进行讨论，并且还会涉及到SPS委员会对于成员国内部的非政府机构的有关审查，这对于一国的主权也会构成一定的威胁。

（二）修改已有的相關条款

目前《SPS协定》对于“非政府实体”没有明确的解释，而《TBT协定》虽然对“非政府机构”下了一个定义，但是仍然无法对私营标准进行一个合理的认定。《SPS协定》第13条规定：“各成员应采取所能采取的合理措施以保证其领土内的非政府实体以及其领土内相关实体为其成员的区域机构，符合本协定的相关规定，此外，各成员不得采取其效果具有直接或间接要求或鼓励此类区域或非政府实体、或地方政府机构以与本协定规定不一致的方式行事作用的措施。各成员应保证只有在非政府实体遵守本协定规定的前提下，方可依靠这些实体提供的服务实施卫生与植物卫生措施。”按照本条规定，国家有义务协调私营标准和《SPS协定》之间的冲突，有责任对私营标准进行监管，使之向与《SPS协定》所规定的方向发展。也就是说，《SPS协定》可以规定，如果国家怠于对私营标准的监管，或者对私营标准的监管不当，对国际贸易造成了不良影响，国家应该承担相应的法律后果。在实践中，国家的不作为与不合理作为已经被WTO争端解决机构认定为可以申诉的情形之一。巴西、阿根廷等发展中国家曾提议赋予第13条更强的操作性，受到私营标准影响的国家可以向SPS委员会申诉，SPS可以对其进行评估。其实，无论是新增条款还是修改条款，都有相当大的难度。但是相比较而言，修改还是比新增更为可行。

[责任编辑：岳文可]endprint