检察长办案机制研究

陈旭

[摘要]党的十八届四中全会明确提出，要探索建立突出检察官、法官主体地位的办案责任制。检察长办案机制作为深化检察官办案责任制改革中创新工作机制的一项重要举措，在一定程度上有效推进了办案责任制改革的顺利进行。文章提出应明确检察长定位，即办案检察官，并厘清检察长直接承办案件与参与办理案件的关系、检察长承办案件与处理内外部行政事务的关系，在此基础上，确立案件适用范围和启动程序。通过结合工作实际，提出以办案组为主、独任制为辅的检察长办案方式，完善质量评查、绩效考核、核阅等检察长办案的监督制约机制。

[关键词]检察长；检察长办案；办案机制

为进一步深化司法体制改革，党的十八届四中全会提出，要探索建立突出检察官、法官主体地位的办案责任制。最高人民检察院《关于完善人民檢察院司法责任制的若干意见》和海南省人民检察院《海南省检察机关完善司法责任制的实施意见》均明确指出，检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责。检察长直接办理案件不仅能发挥示范带头作用，还能更好地实现法律效果与社会效果的统一，意义较大。

以儋州市人民检察院为例。儋州市人民检察院检察长参与承办的案件逐年增长。2016年上半年，儋州市人民检察院正副检察长直接办理案件15件，案件类型涉及审查逮捕、一审公诉、自侦及民事行政监督，案件罪名涉及盗窃罪、故意伤害罪、贩卖毒品罪、交通肇事罪、诈骗罪、寻衅滋事罪、拒不执行判决裁定罪等。

儋州市人民检察院加大检察长办案力度的同时，深刻认识到检察长下沉一线办案是其内在身份的回归，也是未来的发展趋势。本文将探索检察长办案中存在的一些问题，结合检察长办案情况总结相关经验，并对检察长办案机制提出建议。

一、检察长办案机制的前提：检察长定位

对检察长如何定位是检察长办案机制的前提，为此须明确如下三个问题。

（一）检察长是检察官还是行政领导

检察长具有双重身份，一方面是检察官，另一方面是检察机关的领导和管理者。那么，对检察长而言何种身份是首要身份？有观点认为，我国特有国情下检察长行政事务繁重，直接承办案件只能是检察长工作中的次要方面，据此认为检察长主要身份是行政领导，其次才是检察官，司法改革前持这一观点的较多；有观点则认为，检察长首先是办案的检察官，其次才是担负领导、管理和监督职责的检察机关负责人。有的地方还明确规定，正、副检察长的第一职责是司法办案，要全程、全面、全部参与办案。

笔者认为，既然检察院是从事检察工作的专门性司法机关，检察长是司法机关负责人，其首要身份当然是检察官，其次才是担负领导、管理和监督职责的检察机关负责人，这是对检察长角色的正确定位。尽管在实际工作中检察长的这一定位有所变化，但司法改革正是要让检察长实现重心下沉，角色回归。

在实现检察长角色回归的进程中仍须面对的现实是：我国的检察长客观上承担着许多具体的管理性、监督性事务，担负大量的行政工作，并且在这些工作中花费大量的时间。需要解决的问题是，检察长的领导角色与检察长作为检察官的首要身份，该如何协调，为此必须研究检察长到底应担负何种性质的领导。

（二）检察长的领导是检察业务领导还是一般行政领导

我国《宪法》规定，检察机关是专门的法律监督机关，在国家体制中具有独立于行政机关的地位。检察院主要通过办案来行使检察权，因此检察长主要是检察业务方面的领导，而不是一般的行政领导，应当将检察长的领导职责与一般行政机关的领导职责区别开来。检察长虽然不可避免地要担负内外部的行政管理工作，但这一职责不应成为检察长的主要职责，要将减轻这一方面的职责作为未来改革的着力点之一。当前我国正在实行司法责任制改革，司法责任制的前提是确立检察官的独立地位和主体资格。如果检察长办案与行使行政管理职权不能区分，势必会造成检察长的检察权与行政管理权相混淆，司法责任制在检察长这个层面就难以实现，这将影响检察系统司法责任制的实现。

明确了检察长的领导主要是检察业务领导，检察长的双重身份就能得到较好的协调：检察业务领导主要就是办案方面的领导，检察长办案就是检察业务领导的方式之一。

（三）检察长办案与“办”“决”合一

长期以来，受传统以行政审批、集体行使、负责 为主要内容的办案机制的影响，“办理人”是检察官，“决定人”是检察长或检察委员会，“决定”与“办理”脱节现象较为普遍。这不符合司法活动直接性原则，违反了诉讼法的亲历性要求，也造成了办案人员对检察长或检察委员会的依赖。司法改革的关键是落实司法责任制，“办”“决”分离与司法责任制背道而驰，也不利于错案追究责任制的落实。

根据我国《检察官法》，行使检察权的人员包括各级人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。检察长作为检察官群体之首，首先就是一名检察官，不仅应当是承办重大、疑难、复杂案件的检察官，而且更应是长期办案、坚持办案的检察官。检察长办案，可以打破“办而不决，决而不办”的传统办案机制，切实做到“决定”与“办理”合一，有效提升检察效率，着力推进司法责任制的实现。

二、检察长办案的环境营造：应处理好的两类关系

检察长必须处理好办案过程中的关系，以及办案与领导管理工作的关系，才能真正办好案件。

（一）检察长承办案件与参与办理案件的关系

检察长既是检察官，也是业务领导。作为检察官，检察长直接承办案件；作为检察业务领导，检察长要参与办案即组织、指挥、监督查办案件，这也应属于办案的范畴，由此可见检察长办案并不仅限于自己承办案件。对于检察长而言，需要自己承办案件时，就得自己承办并深入办案过程；需要负责组织指挥时，就得精心组织指挥；需要负责把关时，就得严格审查把关。

但是作为检察长办案制的核心，应当是检察长直接承办案件。对于检察长直接承办的案件，检察长在阅卷、收集证据、讯问询问、制作法律文书等方面要亲历亲为。检察长要以普通承办检察官的身份直接办理案件，并达到规定的办案数量。例如儋州市人民检察院规定，所有班子成员，包括检察长、副检察长、检委会专职委员等，只要具备办案资格的，都要在一线办理一定数量的案件。所办案件可以是审查批捕案件、审查起诉案件，也可以是职务犯罪侦查案件、提请抗诉案件等。endprint

（二）检察长办案与处理内外部行政事务的关系

检察长要承办一定数量的案件并有足够的时间和精力担任检察业务领导职责，就必须从繁琐的行政性事务中解脱出来，为此要妥善处理好检察长办案与内部和外部行政事务的关系。

内部行政事务方面，检察院领导班子成员要有合理的分工。检察长作为一把手，在其全面领导工作中，司法办案是主要职责，重中之重；后勤管理、队伍建设等行政事务另有专人管理。副检察长应当专管业务，不另管行政事务，如此才能有更多的时间和精力参与办案。

外部行政事务方面，检察机关与所在行政区域党政部门要妥善处理好关系。根据中央规定，减少乃至逐步取消地方行政事务对检察机关的不当摊派，让检察机关的领导者们从各种形式主义的应酬活动、项目包干任务中解脱出来，代之以参与办案，对检察办案负起更切实的主体责任。如果检察长埋头于行政管理，难以从内部和外部的行政管理事务中解放出来，难以参与各类型的检察案件，其直接办案的效能也不能发挥，必定会影响到检察长领导职能的发挥。

三、检察长办案的具体运作：案件类型选择和启动程序

为保障检察长办案的效果和规范运行，对于检察长办案的案件类型必须进行一定的选择，对于检察长办案的启动程序，也有一定的要求。

（一）检察长办案的案件类型

最高人民检察院《关于各级人民检察院檢察长、副检察长直接办理案件的意见》要求，各级检察机关检察长、副检察长应当在职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和控告申诉检察等环节，抓住重点，有选择地直接办理五类案件：在当地有重大影响的案件，疑难、复杂案件，新类型案件，对于履行法律监督职能具有重大创新意义的案件，由检察长、副检察长直接办理更为适宜的其他重大案件。江苏省人民检察院公诉一处最近对江苏省检察长出庭公诉情况的一次调查显示，检察长出庭一般选择以下几类案件：一是在辖区内有重大影响的、社会关注的案件；二是疑难复杂案件；三是新类型案件。《黄石市下陆区人民检察院检察长、副检察长直接办案实施方案》规定，首例、疑难复杂、有重大社会影响信访案件和人民群众关注度较高的案件，检察长应当带头直接办理。由此可见，检察长直接办案的案件具有疑难复杂、影响大、专业性强等特点。

结合检察长办案的相关规定和检察工作实践，笔者认为检察长可以直接办理的案件具体包括如下类型：一是上级检察机关领导或当地党委、人大领导批办、关注的案件；二是自侦案件中的要案或者涉及政府投资大项目的案件；三是特别疑难、复杂的审查批捕和审查起诉案件；四是进京访、群体访或者上访手段激烈的涉检信访案件；五是涉及大量国有资产或者行政诉讼的民事行政案件；六是新类型案件；七是对于履行法律监督职能具有重大创新意义的案件；八是具有重大社会影响的案件；九是由检察长、副检察长直接办理更为适宜的其他重大案件。

（二）检察长办案的启动程序

检察长办案的启动根据检察机关层级的不同而不同，主要表现在：

一是检察长本人提出。检察长认为需要本人直接办理的案件时，本人提出书面意见报检察委员会讨论决定。各分管副检察长认为需要本人直接办理的案件，由本人提出书面意见报检察长研究决定。

二是相关部门提出。对于自侦案件，自侦部门认为需要检察长直接办理的，由自侦部门提出书面意见报检察长提交检察委员会讨论决定。对于审查批捕和审查起诉案件，案件管理部门认为需要检察长直接办理的，由案件管理部门提出书面意见报检察长提交检察委员会讨论决定。对于信访案件及民事行政案件，控中部门认为需要检察长直接办理的，由控中部门提出书面意见报检察长提交检察委员会讨论决定。另外，其他部门认为需要由副检察长直接办理的，由相关部门提出书面意见报检察长研究决定案件的人选及办案方式。

三是上级检察院指定。上级检察院检察长认为需要由下级检察院检察长直接办理案件的，可以直接指定下级检察院检察长办理；上级检察院相关部门认为需要由下级检察院检察长直接办理案件的，由其提出书面意见报本级院检察长决定人选。

四、检察长办案的组织模式：办案组和独任制的适用

最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》和海南省人民检察院《海南省检察机关完善司法责任制的实施意见》规定，检察机关实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。但是考虑到检察长直接办理的案件，一般是疑难复杂的案件、有重大社会影响的案件、新型案件，所以检察长办案方式是以办案组为主，以独任制为辅。

（一）办案组方式

检察长直接办理案件，根据案件情况，可以成立检察官办案组，由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员，由检察长担任办案组负责人。针对不同类型的案件，采取不同的办案方式。

一是自侦类型案件。检察长作为办案组负责人，可以通过组织办案组检察官联席会议的方式，评估自侦案件线索，决定初查和立案，提出采取或者变更强制措施的意见，审定侦查计划、安全预案、侦查终结报告和案件处理意见；对办案全过程实施具体的督导、检查，对上请示报告，对外协调案件；组织开展对犯罪嫌疑人、证人的审讯、询问工作；组织开展对自侦案件的相关调查取证工作。

二是审查批捕、审查起诉类型案件。检察长作为办案组负责人，可以审查卷宗材料，组织办案组检察官对案件事实、证据、定性、处理方面的研究讨论，审定退回补充侦查意见、起诉书、公诉词、答辩提纲、抗诉书；旁听法庭审理并组织庭审质量讲评；对上请示报告和对外协调。

三是涉检信访类型案件。检察长作为办案组负责人，可以接待上访人，释法说理、疏导稳控；审查案卷及相关证据材料，对案件处理提出具体指导意见；包案督导信访案件的办理。

四是民事行政检察案件。检察长作为办案组负责人，可以接待民事行政案件申诉人；组织对案件事实、证据、抗诉法律根据和处理意见的讨论；审定抗诉书等法律文书；旁听法庭审理并组织案后讲评。endprint

（二）独任制方式

检察长直接办理的案件，如果涉及案情不太复杂、社会影响不太大、争议较小的案件，可以由检察长独任办理。

一是审查批捕、审查起诉类型案件。检察长直接可以审查提请批准逮捕卷宗材料，按照规定复核有关证据、讯问犯罪嫌疑人、询问证人，必要时可以参加侦查机关对重大案件的讨论，制作《审查逮捕案件意见书》。审查移送起诉案件卷宗材料，制作阅卷笔录、提审犯罪嫌疑人，提出退回补充侦查意见，制作审查案件报告及起诉书、公诉词、答辩提纲、抗诉书；出庭支持公诉，参加法庭辩论。

二是涉检信访类型案件。检察长直接可以接待上访人，了解上访理由及依据；审查案卷，制作审查报告，提出认定有理访或无理访意见；协调信访、政法委等部门转出信访案件或提出司法救助；做好上访人答复、稳控和息诉罢访工作。

三是民事行政案件。检察长直接可以审查卷宗材料，制作阅卷笔录，依照规定调查收集证据，制作审查终结报告及抗诉书、提请抗诉报告书、检察建议等法律文书。出席再审法庭，宣读抗诉书，发表出庭意见。

五、检察长办案的制约机制：质量评查与相关监督

（一）建立完善檢察长办案的质量评查机制

为了确保检察长办案时严格依法履行职责，减少和避免错案发生，可以考虑建立由纪检组长担任组长，其他检委会委员、检察官、人民监督员为成员的检察长案件质量评查小组，对检察长直接办理案件的事实认定、证据采信、法律适用、办案程序等方面进行全面评查。案件质量评查结果应当记入检察长的个人司法档案，并作为评价检察长办案质量、业绩考评的重要依据。在条件成熟时，建议由上级检察院对下级检察长办案质量进行统一评查。

（二）建立完善检察长办案的绩效考核机制

上级检察院对下级检察院检察长进行绩效考核时，可以考虑将检察长直接办案作为岗位目标考核的一项硬性指标，并作为年终评先评优、晋职晋级的重要依据。同时，要兼顾办案数量、难度和质量，根据案件重大、疑难、复杂程度和办案效果进行折算打分，对于错案实行一票否决。将考评结果直接纳入绩效考核，成为年终评定检察长业绩的重要内容，作为评优、晋级等方面重要的参考依据。

（三）建立完善检察长办案的核阅机制

核阅，是指在授权给检察官自行决定的案件或事项中，涉及的具有决定性或重要影响的法律文书和工作文书，由核阅人进行审核把关的内部监督机制。简单地说，核阅就是对检察官办案的一种监督方式，核阅人在核阅时，主要针对案件事实认定、法律适用、办案程序等提出意见建议，不改变检察官的处理决定或意见。针对检察长办案由谁来核阅的问题，《海南省检察机关司法办案核阅办法（试行）》规定，分管副检察长作为检察官承办案件的，由检察长核阅或检察长指定从事相关业务的检察官核阅。这也仅对副职检察长，那么正职检察长办案由谁核阅，则没有明确规定。结合检察工作实际，正职检察长作为检察官承办案件的，可以由法律业务知识过硬、办案经验丰富的检委会专职委员核阅。

（四）建立完善纪检监察部门、检察委员会对检察长办案的监督机制

一方面，要加强纪检监察部门对检察长办案监督制约。探索建立“一卡一书一表”监督工作机制。“一卡”就是《检察长受案告知卡》。检察长受理案件后，将案件类别、性质、犯罪嫌疑人等相关情况以《检察长受案告知卡》告知纪检监察部门，便于其掌握办理案件的相关情况。“一书”就是《检察长办案廉洁自律保证书》。检察长以书面形式保证在办理案件过程中不徇私、不徇情、不受贿，促使其保持高度清醒，确保案不出错，人不出事。“一表”就是《检察长直办案件回访监督表》。纪检监察部门针对检察长承办的案件，及时回访当事人及其家属、律师、办案单位等，调查了解检察长在办理案件过程中有无不文明办案、不廉洁执法的行为。另一方面，要加强检察委员会对检察长办案的监督。建立检察委员会听取检察长办案情况汇报制度，检察委员会要定期听取检察长办理案件情况汇报，并就疑难问题和办案心得进行相互交流，科学决策确保案件质量。与此同时，可以邀请纪检组长、人民监督员列席检察委员会，听取检察长办理案件情况汇报，并可以提出意见建议。这样，无形中就起到了对检察长办案的监督作用。

（五）建立完善人民监督员、人大代表、政协委员对检察长办案的监督机制

加强人民监督员、人大代表、政协委员对检察长办案监督。邀请人民监督员、人大代表或政协委员加入检察长为负责人的办案组或者参与检察长直接办案，对查办案件的重点环节以及阻碍行使诉讼权利和办案中存在违法违纪情况的，严格按照程序进行监督。发现检察长办案过程中存在问题的，及时提出建议意见，发现重大违法违纪线索的依相关程序向有关部门反映。另外，可以邀请人民监督员、人大代表、政协委员参与检察长直办案件的评查活动，从案件事实认定、适用法律、证据认定、程序是否合法等方面进行评查，以评查进行监督。

[责任编辑：农媛媛]endprint