政府主导、多方参与与农村社会养老服务体系构建*

聂建亮 李 澍

政府主导、多方参与与农村社会养老服务体系构建*

聂建亮 李 澍

构建农村社会养老服务体系是应对我国农村人口老龄化、满足农村老人对社会养老服务需求的现实要求。构建农村社会养老服务体系应坚持政府主导、多方参与、有限公益、满足需求、点面结合以及循序渐进的原则，从责任主体、对象、模式、内容、管理、监督、进程等方面对农村社会养老服务体系的框架进行设计。构建农村社会养老服务体系具体来说，包括以下措施：制定农村社会养老服务规划，强化组织领导；加大政府财政投入力度，拓宽资金来源渠道；加强管理人员、服务人员培训，提升管理能力和服务水平；加强硬件设施建设，创新农村社会养老服务形式；加强标准化建设，构建完善的服务质量控制体系；加大宣传力度，创建一个有利于农村社会养老服务发展的社会环境。

农村社会养老服务 “三农”问题 政府作为

自1999年我国进入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快，并日益呈现高龄化趋势。[1]2010年第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。人口老龄化在城乡之间也存在差异，相较城市而言，农村老龄化趋势更加严峻。2010年我国农村人口老龄化程度已达15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点，高于城市老龄化程度。[2]为积极应对人口老龄化，满足老年人对社会养老服务的需求，早在2011年12月，国务院办公厅就印发了《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，指导建设我国的社会养老服务体系。为进一步推进社会养老服务体系的建设，2012年2月民政部决定在“十二五”期间，在全国连续开展“社会养老服务体系建设推进年”活动。“十二五”期间，各地认真贯彻落实《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，社会养老服务体系建设取得显著成效。目前，我国部分城市社会养老服务发展迅速，并形成一定体系，智慧养老等新形式逐渐成型，但是农村社会养老服务发展相对滞后，即使有些地区农村社会养老服务发展较好，大部分农村地区社会养老服务仍处于起步阶段，存在诸多问题，也并未形成体系。因为农村养老有其特殊性，如养老观念相对保守、经济相对落后、收入相对较低、更加依赖子女等，所以农村社会养老服务体系的建设不同于城市。因此，研究构建符合农村实际的社会养老服务体系就显得尤为重要。这里试图通过对农村社会养老服务供需匹配的分析，进一步提出农村社会养老服务体系的建构原则，设计农村社会养老服务体系的框架，最后提出构建农村社会养老服务体系的政策建议。

一、农村社会养老服务的供需匹配分析

需求评估是社会政策供给的基础工作，也是构建农村社会养老服务体系的关键环节。[3]从间接的视角来看，当前农村养老存在的问题和面临的风险表征着农村对社会养老服务存在较高的需求。伴随着人口老龄化的加剧，大量农村青壮年进城务工导致农村家庭养老功能弱化，空巢、独居现象普遍，加之农村老年人寿命大幅提高，患病率也相应增加，失能半失能老年人的养老问题凸显，农村老年人对社会养老服务的需求大幅增加。而从直接的视角来看，众多实地调研发现农村老人对社会养老服务充满期待。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，老年人照护服务需求持续上升，2015年我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%。[4]黄俊辉等对江苏农村老年人的实地调查发现有22.2%的农村老年人对社会养老服务存有需求意愿。[5]社会养老服务的内涵是丰富的，从方式来看包括居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务等，而从内容来看包括生活照料、精神慰藉、文化娱乐、医疗护理等。既有调查发现，农村老人对社会养老服务的需求呈现多元化状态。从社会养老服务的方式来看，居家养老服务仍是农村老年人口的首要选择。[6]如张国平对江苏省农村老年人的调查就发现，选择“居家养老”的占到了样本总数的89.2%。[7]从内容来看，黄俊辉等调查发现，农村老人对社会养老服务的内容存有不同偏好，主要集中在生活照料、精神慰藉、医疗护理、文化娱乐四项[8]；王俊文、杨文对江西省赣州市的调查发现，农村养老服务需求主要集中在生活护理、家政服务、精神文化三个方面[9]；李伟通过对河南省六个地市的抽样调查显示，在农村社会养老服务需求中，经济保障是农村老年人最为迫切的需求，其次是生活照料需求，医疗卫生服务需求位居第三，最后是精神服务需求。[10]第四次中国城乡老年人生活状况抽样还专门询问了我国城乡老年人的居家养老服务需求项目，其调查结果显示，2015年我国城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理。

由此可见，农村老人普遍存在对社会养老服务较高的需求，且呈现多元化样态，但是当前我国农村社会养老服务的供给与需求并不匹配，而家庭养老仍然是目前我国农村老人主要的养老选择。虽然我国社会养老服务正在稳步推进，如河北、福建、陕西等地都进行了有益的实践[11][12][13]，并取得了较好成果，但农村社会化养老的基础薄弱，城乡社会养老服务发展不平衡已成为重要问题[14]，农村地区对养老服务的供给比例远远低于城市[15]，尤其是贫困地区对农村养老资金的投入较为有限，现有的社会经济条件难以满足老年人日益增长的养老服务的多元需求。[16]因此，我国亟需建立完善的农村社会养老服务体系，以降低农村老人的养老风险，提高农村老人福祉，进一步推动我国城乡基本公共服务均等化。

二、农村社会养老服务体系构建的原则

基于对农村养老观念相对保守、经济相对落后、收入相对较低、更加依赖子女等养老特点的认识，并结合对农村社会养老服务需求与供给的匹配分析，综合已有研究与实践的经验，这里提出政府主导、多方参与、有限公益、满足需求、点面结合、循序渐进等原则，指导和规范农村社会养老服务体系的构建。

（一）政府主导原则

社会政策的推行离不开政府的推动，在农村社会养老服务体系构建过程中，同样需要政府发挥主导作用。农村社会养老服务是面向广大农村老人的公共产品或准公共产品，在有可能存在市场失灵的情况下，政府需要发挥重要作用。另外，借助政府的权威性，农村社会养老服务的推行才有可能高效实现。

（二）多方参与原则

政府可以在农村社会养老服务推行过程中发挥主导作用，但是仍需要其他各方的积极参与。一方面因为社会养老服务本身即存在不同的行为主体，所以需要多方参与才能完成；另一方面社会养老服务在农村的推行，需要巨大的资金、人力、物力等的投入，所以在政府主导之外需要其他各方的积极参与。

（三）有限公益原则

根据农村社会养老服务的性质，其应该具有公益性特征。但是考虑到农村老年人口众多且居住相对分散，导致农村社会养老服务的成本升高，仅仅依靠政府支持以及社会支持，难以保证社会养老服务项目的齐全以及社会养老服务的可持续发展，因此农村社会养老服务体系的构建应该坚持有限公益原则，适当进行市场化运营，提高养老服务资源的配置效率。

（四）满足需求原则

需求是供给的基础，是社会养老服务体系构建的重要依据，所以在社会养老服务体系建构中需要考虑农村老人的不同需求。马斯洛的需求层次理论说明不同的人有不同的需求，同样不同的农村老人也有对农村社会养老服务不同的需求，所以需要根据不同老人的不同需求设计不同的社会养老服务项目。

（五）点面结合原则

社会养老服务方式多样，内容丰富，因此在构建农村社会养老服务体系过程中需要全方位考虑，抓好“面”上的工作，同时要重视“点”上的工作，抓住重点，这样才能事半功倍。否则，“眉毛胡子一把抓”，往往会出现事倍功半的结果。

（六）循序渐进原则

循序渐进意味着并非一步到位，而是逐步推进。农村社会养老服务的发展不可能一蹴而就，也不可能一下子全面铺开，所以可以学习“新农保”的经验，先试点、再推广，先提供相对较易提供的服务，再完善相对复杂的服务。

三、农村社会养老服务体系的框架分析

农村社会养老服务体系框架如图一（下页）所示。

（一）农村社会养老服务的责任主体

农村社会养老服务体系的核心是责任主体。责任主体既包括提供社会养老服务的主体，又包括接受社会养老服务的主体；既包括运营管理社会养老服务场所、设施、人员的主体，又包括监督、评估社会养老服务的主体。接受农村社会养老服务的主体应该是农村老人，而提供农村社会养老服务的主体包括政府、社会以及村集体，其中社会部分内涵较丰富包括企业、非政府组织、志愿服务团体等。社会养老服务的供给方是保障农村社会养老服务提供的关键，政府应提供资金、政策扶持，村集体提供场所、管理，社会提供人员和服务。但是不能忽视农村老人个人，尤其是所在家庭的作用，农村老人所在家庭，尤其是子女等本身对农村老人负有赡养责任，当赡养责任部分外移的情况下，其应该承担一部分责任，且是基础性责任。因此，应建立以个人（家庭）为基础，集体、国家、社会责任共担的农村社会养老服务体系主体架构。

（二）农村社会养老服务的对象

农村社会养老服务的对象为农村老人，农村老人既包括户口在本村的老人，又包括居住在村的老人。同时，农村老人又具有差异性，也即农村老人群体内部存在群体分异。从年龄角度可以将农村老人分为低龄老人、高龄老人，相对来说，低龄老人身体健康状况较好，有较强的活动能力以及语言表达能力，适合活动范围较广、活动量较大的服务；而高龄老人则因为身体相对较差，活动能力减弱，反而更适合活动范围较小、不需要较大活动量的服务。根据自理能力，可以将农村老人分为完全自理老人、半自理老人以及不能自理老人，不同自理程度老人需要的服务也并不相同，完全自理的老人可以较好地进行自我照顾以及活动，对社会养老服务的需求可能是场所与设施，所以更需要的是社区养老服务，而半自理以及不能自理的老人，因为自理能力部分或完全丧失，更需要的是生活照料，以及直接的医疗护理，更需要的是居家养老服务或机构养老服务。根据农村老人养老资料的供养状况可以将农村老人分为自养老人、半自养老人和他养老人，处于自养和半自养阶段的农村老人，因为需要自我供养，所以会参加一定程度的农业劳动或其他方面的劳动，参加社会养老服务的机会相对较少，因此需要的可能是非持久的养老服务；而处于他养阶段的老人，不需要自我供养，而完全依靠子女或其他人，因此可以接受持续性的养老服务。因此，农村社会养老服务构建应该考虑养老服务接受主体的特征，设计不同层次的社会养老服务内容。

图一 农村社会养老服务体系框架

（三）农村社会养老服务的模式

基于资源筹集方式、服务提供方式、服务享受条件、居住方式等不同的视角，可以将社会养老服务模式划为不同的类型。姚兆余基于居住方式将农村社会养老服务模式分为机构养老服务模式、集中居住服务模式、居家养老服务模式、社区养老服务模式。[17]和红（2014）利用社会养老服务供给来源标准来划分社会养老服务模式，将其分为集中居住服务模式、农村居家养老服务模式、互助养老服务模式。而在已有的政府文件以及研究文献中，社会养老服务模式一般包括居家养老、社区养老和机构养老三种模式。其中机构养老是最易理解的，主要是指农村老人到养老机构进行养老的方式。目前农村中的养老机构主要是为农村“五保”老人等特殊群体设立的，而面向普通老人群体的养老机构较少。笔者多年来的调查也显示，有子女的老人绝大多数并不愿意到养老院等机构进行养老，认为入住养老院是一种没有面子的事情。虽然养老机构可以提供完整的养老服务，但是考虑到农村老人对这种社会养老服务模式的认同度并不高，以及这种社会养老服务模式毕竟成本高且服务面窄，并不适于在农村大范围推广，所以在农村社会养老服务体系建构过程中，应以机构养老为辅。

居家养老和社区养老有机结合应该成为我国农村社会养老服务主要模式。关于居家养老和社区养老，学术界及政府部门的定义并不一致。一般认为居家养老并非家庭养老，而是指老年人分散居住在自己家里，但接受来自社会提供养老服务的一种养老模式。[18]而像《陕西省居家养老服务条例（草案）》等则指出，居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家60周岁以上老年人社会化服务需求的养老服务模式。社区养老的主体在社区，而不是家庭和机构，主要是以家庭养老为主、社区机构养老为辅的整合社会各方力量的养老模式。所以，居家养老与社区养老其实很难有严格的区分，因此在构建农村社会养老服务体系过程中应该将居家养老与社区养老相结合，同时以机构养老为辅。

（四）农村社会养老服务的内容

社会养老服务的内容丰富，《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》对社会养老服务内容的界定是生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与。李放等认为社会养老服务包括日常生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐。《养老服务业标准化培训教程》则将养老服务内容设定为生活照料服务、老年护理服务、医疗保健服务、休闲娱乐服务、心理护理服务等。[19]综合已有研究，这里认为，社会养老服务的内容应该包括生活照料、医疗护理、精神慰藉、文化娱乐等方面。基于需求导向，农村社会养老服务应尽量提供生活照料服务及医疗护理服务，尤其是面向高龄老人提供生活照料服务。

（五）农村社会养老服务的管理

在社会养老服务体系构建过程中，虽然强调政府主导，但是也应该充分发挥市场在资源配置中的作用，为各类服务主体营造平等参与和公平竞争的环境，实现社会养老服务的可持续发展。农村社会养老服务的发展需要引入不同的主体对农村社会养老服务进行管理，且应该进行准市场化运营，比如生活照料方面的饮食服务，可以通过提供就餐服务解决农村老人日常生活中的主要负担，可以借鉴武汉道能幸福食堂模式，进行准市场化运营。这就可以有效解决服务质量不高和服务不可持续的问题。当然农村社会养老服务管理包括服务机构运行管理、服务人员管理、服务质量管理等方面，因此针对不同的社会养老服务机构或者团体应该采取不同的管理模式，对于机构养老的养老院等可以按照原有的管理模式，而社区养老的农村幸福院等则需要村委会牵头，同时组织相关市场主体参与管理运营，对服务人员以及服务质量进行管理控制。

（六）农村社会养老服务的监督

一个完整的农村社会养老服务体系离不开监督与评估机制。完善的农村社会养老服务监督体制有利于保障养老服务质量，保障被服务对象的权益，维持农村社会养老服务体系的良性运行。执行监督的主体包括政府主管部门、服务机构以及服务对象。服务机构进行自我监督，而服务对象农村老人则从消费者角度通过评价、投诉等方式对服务进行监督。监督的执行机构应该是政府部门，通过政府授权对养老服务进行监督。监督的手段具有多样性，包括法律手段、行政手段和经济手段等。监督的内容主要是对农村社会养老服务机构、部门、项目的资金使用、服务内容、服务质量等进行监督，并参照相关标准进行评估。监督的方式包括现场监管、非现场监管两种，现场监管主要是指农村社会养老服务主管部门定期或不定期到相关服务机构、地点等进行监督评价，从而促进农村社会养老服务的发展；非现场监管主要是通过社会养老服务机构、地点等的报告以及服务对象的反馈来对其进行监管。

（七）农村社会养老服务的进程

农村社会养老服务的发展需要遵循循序渐进的原则，这里将我国农村社会养老服务的发展划分为三个阶段，相应地设定三个目标。第一阶段，设定的是近期目标，在2020年前实现农村社会养老服务项目试点，初步建立农村社会养老服务体系；第二个阶段，设定的是中期目标，在2025年实现农村社会养老服务项目的扩面，也即在全国各个地区建立农村社会养老服务体系；第三个阶段，设定的是远期目标，在2030年实现农村社会养老服务项目的全面提质，丰富农村社会养老服务的内容，提升农村社会养老服务的质量。

四、构建农村社会养老服务体系的策略

构建农村社会养老服务体系，应从以下六方面着手。

（一）制定农村社会养老服务规划，强化组织领导

各省市尤其是县级层面成立由民政、社保、卫生、财政、宣传等部门主要负责人组成的农村社会养老服务发展委员会，负责统筹规划本地区农村社会养老服务发展，将其纳入国民经济和社会发展总体规划。政府应围绕农村社会养老服务体系的建设，制定包括鼓励、优惠、法律责任等在内的相关政策，强化组织领导，形成高效的工作机制。

（二）加大政府财政投入力度，拓宽资金来源渠道

农村社会养老服务体系的构建离不开资金的支持，目前各地农村社会养老服务发展资金主要来源于政府补贴及村内自筹，资金来源不稳定，资金不充足，且持续性不足。因此，应进一步改革农村社会养老服务的筹资机制，加大政府财政投入力度，将政府投入分为中央财政投入、省级财政投入和县级财政投入，尤其应提高中央财政及省级财政投入比例。同时进一步拓宽资金来源渠道，鼓励引导市场投资，完善社会捐赠渠道，同时也要对享受服务的农村老人适当收费，以保障资金供给的可持续性。另外，在远期可尝试建立长期护理保险，以此应对农村社会养老服务资金供给不足和不可持续的问题。

（三）加强管理人员、服务人员培训，提升管理能力和服务水平

构建农村社会养老服务体系，离不开科学的管理以及规范的服务。因此，需要加强对管理人员的培训，提高管理人员的管理能力和业务水平。管理人员包括基层管理人员，也包括高层管理人员，基层管理人员以村干部为主，而高层管理人员则主要以乡镇、县、省各级相关部门负责人为主。应以科学的管理为支点，带动农村社会养老服务的发展。在农村社会养老服务体系中，一线的服务人员是关键，这一服务队伍应以农村妇女为主体，应加强对这一服务队伍的培训，提升其服务水平和服务意识。[20]

（四）加强硬件设施建设，创新农村社会养老服务形式

硬件设施是构建农村社会养老服务体系的依托，比如农村老年人活动中心、互助幸福院、日间照料中心、老年人医疗保健室、老年幸福食堂等。农村社会养老服务水平总体落后于城市，这不仅仅表现在软件上，更表现在硬件上，因此构建农村社会养老服务体系，必须重视农村社会养老服务相关硬件设施的建设。另外农村相对于城市具有特殊性，特点是相对分散。一个行政村往往由多个自然村组成，而各个自然村相对距离较远，这就对农村社会养老服务的效果产生了影响，尤其是在山地和高原地区，居住更加分散，因而应创新农村社会养老服务形式，充分整合农村现有资源，发挥其功能。

（五）加强标准化建设，构建完善的服务质量控制体系

加强农村社会养老服务的标准化建设可以激励养老服务提供部门提高服务水平，进而促进农村社会养老服务事业的持续健康发展，也有利于培育新的经济增长点。构建农村社会养老服务标准，需要综合考虑经济社会发展阶段、农村老人需求层次、社会承担能力、要素资源现状等因素。加快研究农村社会养老服务标准，抓紧制订农村社会养老服务标准，强力推行农村社会养老服务标准。标准化建设提供了可参考的标准，但农村社会养老服务的良性发展还离不开完善的服务质量控制体系。要明确服务质量控制的责任主体、职责分工、对象、内容、方法等，保证农村老人获得持续高质量的服务。

（六）加大宣传力度，创建一个有利于农村社会养老服务发展的社会环境

通过多种方式，借助多种渠道，加大对农村社会养老服务的宣传力度，提高农村老人以及子女对社会养老服务的了解程度和认同度，促进农村老人及其子女养老观念的转变，建立一个有利于农村社会养老服务发展的社会环境。宣传内容主要包括农村社会养老服务的方式和内容，宣传的方式包括村组干部口头宣传，悬挂横幅、张贴海报以及发放传单等书面宣传，播放电视广告、农村广播等传媒宣传，以及编写本地戏剧等灵活方式宣传。

[1]李放 张娜 沈苏燕：《农村社会养老服务的需求与发展路径研究》，科学出版社，2015年

[2]卫敏丽 朱薇：《中国农村人口老龄化程度高于城市达到15.4%》，《中国社会工作》2011年第 29期，第 6页

[3]黄俊辉 李放 赵光：《需求评估：构建社会养老服务体系的关键环节》，《老龄科学研究》2014年第8期，第52～58页

[4]《三部门发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》，《中国社会工作》2016年第29期，第6页

[5]黄俊辉 李放 赵光：《农村社会养老服务需求意愿及其影响因素分析：江苏的数据》，《中国农业大学学报 （社会科学版）》2015年第2期，第118～126 页

[6]王振军：《农村社会养老服务需求意愿的实证分析——基于甘肃563位老人问卷调查》，《西北人口》2016年第1期，第117～122页

[7]张国平：《农村老年人居家养老服务的需求及其影响因素分析——基于江苏省的社会调查》，《人口与发展》2014年第2期，第95～101页

[8]黄俊辉 李放 赵光：《农村社会养老服务需求评估——基于江苏1051名农村老人的问卷调查》，《中国农村观察》2014 年第 4 期，第 29～41 页

[9]王俊文 文杨：《我国农村养老服务需求现状及对策研究——基于江西赣州的调查》，《江西社会科学》2014年第9期，第181～185页

[10]李伟：《农村社会养老服务需求现状及对策的实证研究》，《社会保障研究》2012年第2期，第 29～35页

[11]高辰辰：《互助养老模式的经济社会条件及效果分析——以河北肥乡为例》，《河北学刊》2015年第 3期，第 223～226页

[12]和红：《福建农村社会化养老服务的模式、机制及其适应性研究》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2014年第 4期，第 134～140页

[13]周娟 张玲玲：《幸福院是中国农村养老模式好的选择吗?——基于陕西省榆林市R区实地调查的分析》，《中国农村观察》2016年第5期，第 51～64页

[14]林闽钢：《我国城乡社会养老服务体系的发展探讨》，《中国社会保障》2012年第6期，第26～27 页

[15]丁志宏 王莉莉：《我国社区居家养老服务均等化研究》，《人口学刊》2011年第5期，第83～88页

[16]王俊文 杨文：《我国贫困地区农村养老服务需求若干问题探讨——以江西赣南A市为例》，《湖南社会科学》2014年第5期，第61～65页

[17]姚兆余：《农村社会养老服务：模式、机制与发展路径——基于江苏地区的调查》，《甘肃社会科学》2014年第1期，第48～51页

[18]杨宗传：《居家养老与中国养老模式》，《经济评论》2000年第 3期，第 59～60页

[19]杨宝祥：《养老服务业标准化培训教程》，中国社会出版社，2015年

[20]张国平：《农村老年人居家养老服务体系研究》，中国社会科学出版社，2015年

The Government-led,Multi-participation and the Construction of Rural Social Pension Service System

Nie Jianliang Li Shu

The construction of rural social pension service system is a realistic requirement to deal with the aging of the rural population and meets the needs of the elderly in rural areas.The construction of rural social old-age service system should adhere to the government-led,multi-party participation,limited public welfare,meeting the demand,combining individual and majority.This paper designs framework of rural social pension service system from the subject,object,mode,content,management,supervision.The construction of rural social old-age service system includes the following measures:establishing rural social endowment service planning and strengthening organizational leadership,increasing the financial investment and broadening the sources of funds,strengthening the management of personnel and servicing personnel training,enhancing the management capacity and service level,strengthening the construction of hardware facilities,innovating of rural social endowment service,strengthening the standard the construction of service,building perfect quality control system,steping up publicity efforts to create an environment conducive to the development of rural social endowment service social environment.

rural social endowment service,issues concerning “agriculture,countryside and farmers”,government behavior

西北大学公共管理学院 陕西西安 710127

*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《农村社会养老服务的供需匹配与体系构建》。基金项目：陕西省社会科学基金项目“以需求为导向的陕西省农村养老服务体系建设研究”（批准号：2016G002）；陕西省教育厅科学研究项目 “社会养老保险对农村老人的非经济福利效应研究”（批准号：16JK1736）。