政府绩效评估指标的研究轨迹*

徐 阳

政府绩效评估指标的研究轨迹*

徐 阳

政府绩效评估是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过梳理党的十八大以来我国政府绩效评估指标研究的相关文献发现：该领域研究整体已从理论阐释层面步入实践应用层面，学术界在政府综合性整体绩效评估、政府对外职能管理绩效评估、政府内部管理绩效评估等方面均进行了诸多有实践意义的探索，在公共服务等政府对外职能管理领域的指标构建中取得了尤为显著的研究进展。但是目前的研究偏重于单一的外部视角，缺乏整体视角和内部视角，另外部分研究成果也缺乏足够的说服力，这都有待进一步的改进和完善。

政府绩效评估 绩效评估指标 服务型政府

现阶段，在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代主题之下，我国政府正着力加强管理的科学化、规范化和精细化，这需要以科学、完善的政府绩效评估体系作为重要保障。政府绩效评估是根据统一的评估指标和标准，按照一定程序，通过定量或定性对比分析，对政府在一定时期间的绩效作出客观、公正和准确的综合判断的过程。[1]其中，指标体系作为评估内容的具体体现和评估实施的基本前提，是政府绩效评估的关键要素。

党的十八大以来，我国政府绩效评估指标研究进展较快，形成了丰富的理论成果。以“指标”为篇名，对《政治学研究》、《中国行政管理》、《国家行政学院学报》、《复印报刊资料·公共行政》等行政学期刊自2012年至今所载的学术论文进行了检索，总计获取55篇论文，其中理论性研究论文8篇，应用性研究论文47篇 （见图一）。可以看到，2012年以来，我国政府绩效评估指标的应用性研究占总量的85%，研究整体已经从理论阐释层面步入实践应用层面；研究重点由指标体系的价值定位转向指标体系的实际构建；研究焦点集中于政府对外职能管理领域的绩效评估指标体系构建，其成果数量占总量的50%左右。

贠杰（2015）认为，政府绩效在广义上涵盖政府组织绩效 （包括政府综合性绩效和政府部门绩效两种）、政府人员绩效和公共政策绩效等类别，在狭义上专指政府综合性绩效，这也是政府绩效的重要组成部分，这里的研究对象即指向此类。从政府职能来看，政府综合性绩效还可以分为政府综合性整体绩效、政府对外职能管理绩效和政府内部管理绩效，而政府对外职能管理绩效又包括经济增长、市场监管、社会管理、公共服务和平衡发展五个方面。[2]这里参考这种划分方法对上述论文进行分类考察，试图梳理党的十八大以来我国政府绩效评估指标研究中存在的问题，并提出相应的对策建议。

一、政府对外职能管理领域的绩效评估指标体系构建

2012年以来，政府对外职能管理领域的绩效评估指标体系构建是研究的焦点。在经济增长、市场监管、社会管理、公共服务和平衡发展五种政府对外职能中，学者们主要关注的是公共服务、社会管理和经济增长三个方面的政府绩效评估指标体系构建，尤以公共服务类的研究成果居多。相比之下，市场监管和平衡发展类的研究成果较少。这种现象与政府在职能上对公共服务、社会管理和经济增长领域的倾斜密切相关，其中，公共服务作为近年来中央政府大力推动并取得显著实践成果的领域，受到学术界的密切关注也在情理之中。

首先，在公共服务方面，学者着眼于不同层次和类型的公共服务领域，对政府绩效评估指标体系进行研究。叶托等 （2015）、魏福成等（2015）、徐翠枚（2014）和李红亮（2013）关注了整体公共服务领域的指标体系构建。其中，叶托等构建了一套政府购买社会服务的绩效评估指标体系，包括投入、过程、产出、品质、成效和政治6个一级指标、36个二级指标。[3]魏福成等通过构建基本公共服务供给的四级指标体系，界定了公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护和交通运输7个一级指标，对2005～2012年省际间的公共服务均等化状况进行了考察。[4]徐翠枚从教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和就业、住房均等化和城市基础设施均等化六个方面出发，为海南省构建了一套基本公共服务均等化水平评价的二级指标体系。[5]李红亮以模糊综合评价理论为基础，界定了教育、就业与分配、社会保障、医疗保障和社会管理5个本领域的一级指标及25个二级指标。[6]

图一 2012年以来我国政府绩效评估指标研究在不同视角上的分布情况

雷玉琼等（2015）和陆小成（2016）分别针对乡镇和城市两个层次的公共服务领域构建了评估指标体系。雷玉琼等根据“管理能力与利益相关主体满意”的双选评估指标设计模式。设计了乡镇政府的潜在公共服务供给能力和有效公共服务供给能力两套并行的二级指标体系。其中，潜在能力包括经济资源、人力资源、制度资源、社会资源、文化资源5个一级指标及27个二级指标，有效能力则包括生产性、生活性和福利性3个一级指标及20个二级指标。[7]陆小成构建了城市公共服务评价指标，以基础教育水平、社会保障水平、医疗卫生服务水平、文化体育服务水平、环境保护服务水平、公共安全服务水平为6个一级指标，进而对北京市各区县的公共服务状况进行了评估。[8]

吴开明 （2014）、彭锻炼 （2015）、孙德超（2013）和张再生等（2015）对养老、社保和医疗等相关领域的政府绩效评估指标体系进行了研究。吴开明构建了一套衡量我国基本养老保险公平状况的二级指标体系，包括资格、缴费、待遇和补助四大类指标。[9]彭锻炼设计了地方政府社会保险服务绩效评价的三级指标体系，以社会保险投入、社会保险产出和社会保险效果为3个一级指标，并使用2001～2012年全国除西藏以外30个省（区、市）的数据进行了实证分析。[10]孙德超构建了地区医疗卫生服务均等化评价的二级指标体系，包括投入、产出和结果3个一级指标及9个二级指标。[11]张再生等设计了一套医疗保险制度评价的四级指标体系，包括功能目标、运行过程、社会效果3个一级指标以及6个二级指标、12个三级指标和30个四级指标，并以天津市城乡居民医疗保险制度为例进行了实证检验。[12]

孟华等（2013）和胡守勇（2014）的研究则关注教育和文化领域的政府绩效评估指标体系构建。孟华等构建了一套评估政府教育管理职能转变的三级指标体系，界定了政府教育管理职能外部转移、政府教育管理职能内部转移、行政管理方式的转变和公众满意度4个一级指标。[13]胡守勇设计了公共文化服务效能评价的三级指标体系，界定了需求满足、产业发展、风尚引领和精神培育四大类指标。[14]

陶勇等（2014）和李勇等（2016）针对政务微博的服务能力设计了评估指标体系。陶勇等构建了由覆盖力、传播力、服务力和成长力4个一级指标以及20个二级指标组成的政务微博评估的二级指标体系。[15]李勇等则以交互主体覆盖度、交互时效性、网友认可度为3个一级指标，设计了一套政务微博条件下的政民交互度评价指标体系。[16]

另外，陈振明等（2014）、梁芷铭（2014）和王欣（2013）等学者还关注了科技公共服务、政府对企业服务和就业公共服务等领域的指标体系建设。陈振明等构建了一套科技公共服务评价的三级指标体系，界定了目标是否达成、服务供给品质、“顾客”满意度3个一级指标以及13个二级指标和164个三级指标 （包括客观指标138个，主观指标26个）。[17]梁芷铭构建了一套评估政府对企业服务行为的三级指标体系，包括基础设施建设、行政服务、市场环境和政策环境4个一级指标以及15个二级指标和44个三级指标。[18]王欣构建了一套公共就业服务满意度评价的三级指标体系，界定了就业服务内容和就业服务条件2个一级指标以及7个二级指标和23个三级指标。[19]

其次，在社会管理方面，张书林（2012）、汤柏生等（2012）、李晓壮（2013）、齐心（2015）对社会管理领域的政府整体职能进行了多层次的划分，根据职能的不同构建了不同特色的指标体系。张书林研究了社会管理效能指标体系，界定了社会民生、社会稳定、社会组织、社会参与、社会良性发展、虚拟社会管控和社会价值7个一级指标。[20]汤柏生等构建了一套主客观结合的社会管理创新评估指标体系。其中，客观指标由公共服务保障、社会矛盾调处、社会治安防控、新型城市管理、综合信息管理、实有人口管理、有序规范管理等七类43项指标构成，主观指标由经济发展受益度、社会稳定满意度、民生保障满意度、生态环境满意度等四类34项指标构成。[21]李晓壮构建的二级指标体系包括民生社会事业绩效、社会管理绩效和社会规范绩效3个一级指标及12个二级指标。[22]相比前三者，齐心所构建的指标体系较为复杂，包括结果和能力2个一级指标以及4个二级指标、10个三级指标和28个四级指标。[23]

张欢等（2014）、孙琦峰（2015）和周长城等（2013）等学者从其他视角出发，也对本领域问题进行了研究。张欢等提出应将社会幸福感作为评估社会治理的核心主观指标之一，并依此构建了社会治理绩效评估的公众主观的三级指标体系，包括社会治理的公平感、社会服务的满意度、社会幸福感3个一级指标以及12个二级指标。[24]孙琦峰选用了人均GDP、GDP增速、基尼系数、物价指数和失业率五项经济指标对社会稳定风险进行了评估。[25]周长城等（2013）从包容性增长下改革政府绩效考核评价体系的视角出发，对社会管理科学化指标体系进行了研究。[26]

最后，在经济增长和市场监管等方面，黄君洁（2013）构建了一套评价包容性增长的三级指标体系，界定了经济发展、社会发展和资源环境3个一级指标。在二级指标中，经济发展包括经济增长速度和经济增长质量，社会发展包括收入、能力和权利，资源环境包括资源开发利用和环境保护。[27]郑传贵（2016）设计了地方政府招商引资绩效考评的三级指标体系，包括数量业绩、经济贡献、产业培育、社会责任、政府服务5个一级指标以及12个二级指标和27个三级指标。[28]於冉等（2014）构建了省级政府土地管理绩效督察评价的指标体系，包括耕地保护责任目标落实、土地执法监察、土地规划与计划管理、建设用地审批与管理、节约集约用地、共同责任机制建设、其他法定职责履行情况等7个一级指标和25个二级指标。[29]

二、其他方面的研究情况

2012年以来，除政府对外职能管理领域的绩效评估指标体系构建之外，在政府综合性整体和政府内部管理领域的绩效评估指标体系构建等应用性研究方面，以及本领域的理论性研究方面，学者们也有所建树。

（一）政府综合性整体绩效评估指标体系构建

政府综合性整体绩效评估涵盖了政府对外职能管理领域和政府内部管理领域，是对各级政府的综合性评估。2012年以来，学者们在构建政府综合性整体绩效评估指标体系时，选取了法治建设和治理现代化等多种不同的视角。

郑方辉等（2016）、陈磊等（2016）以及杨小军等（2014）对法治政府绩效评价的指标体系进行了研究。郑方辉构建了一套法治政府绩效评价的三级指标体系，包括制度建设、过程保障、目标实现、法治成本和结果满意5个一级指标以及14个二级指标和41个三级指标，并以客观指标评价、专家评议和公众满意度作为并行的测量方法。[30]陈磊指出，法治政府绩效评价应着力加强第三方评价，合理结合主客观评价，形成专家评议和民主测评的互补与互证。[31]杨小军分析了法治政府指标体系建设的基本要求、量化依据以及应当处理好的基本关系等多个方面的问题。[32]

汪仕凯（2016）和唐天伟（2014）基于对政府治理理论的研究，分别为中央政府和地方政府设计了一套衡量政府治理水平的指标体系。汪仕凯为国家治理评估体系归纳了设施、秩序、服务、公开价值的维护、公平价值的维护、公正价值的维护、效率、环保和创新等九大类指标，进而对111个国家的国家治理状况进行了评估。[33]唐天伟通过分析地方政府治理现代化的内涵和特征，设计了一套评估我国地方政府治理现代化水平的三级指标体系，以治理体系现代化和治理能力现代化为2个一级指标。其中，治理体系现代化包括行政体制和行政人员素质2个二级指标，治理能力现代化包括经济、政治、社会、文化和生态文明5个二级指标。[34]

另外，李军（2013）、丁煌等（2014）、郑方辉等（2014）、李宇环（2015）、周国富等（2014）学者还从公民满意度、政策执行力、政府职能定位以及公共部门战略管理理论等不同视角出发，提出了指标体系构建的思路。李军介绍了一套以幸福指数为导向的地方政府绩效评估指标体系，体系的客观指标来自政府年终的统计数据，主观指标来自第三方民意调查。[35]丁煌等（2014）使用平衡计分卡的方法构建了一套地方政府公共政策执行力测评指标体系，包括政策目标、学习与成长、政策执行和政策成效4个一级指标及28个二级指标。郑方辉等（2014）从现代政府职能定位和整体绩效评价的内涵出发，界定了经济发展、社会公正、生态环境、政府成本、公众满意等5个一级指标，并以广东省为例进行了实证检验。李宇环（2015）基于公共部门战略管理理论，构建了地方政府战略管理能力评价的二级指标体系，包括规划、协同、创新和绩效管理四大类能力指标。周国富等（2014）通过对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的研究，分别构建了四类不同的地方政府政绩考核三级指标体系。

（二）政府内部管理领域的绩效评估指标体系构建

2012年以来，学术界对政府内部管理领域绩效评估指标体系构建的研究较少，集中在政府信息公开、电子政务、政府公信力等方面。李友芝等（2013）、陈海勇（2014）和宋航等（2013）研究了政府信息公开和电子政务的评估指标体系。其中，李友芝等（2013）构建了一套政府信息服务绩效评估的三级指标体系，包括社会公众、成本效益和部门内部管理3个一级指标以及9个二级指标和38个三级指标。陈海勇（2014）以公众满意为前提，构建了一套电子政务绩效评估的三级指标体系，4个一级指标分别为预期、易用、有用和质量。宋航等（2013）设计了政府信息技术管理绩效评估的三级指标体系，其中，信息技术管理被视为整个项目的1个一级指标，包括市民参与、规划、成本效益分析、系统结构、管理支持、培训、采购等7个二级指标及33个三级指标。

杨畅（2013）和聂新伟（2016）研究了政府公信力的评估指标体系。杨畅（2013）通过研究平衡计分卡中内部运营、财务、顾客和学习发展各个维度的内涵，结合公共部门的逻辑和政府公信力评估的自身特色，提出了一套政府公信力评估的三级指标体系，界定了政府公信力内部基础指标、政府业绩与政府成本指标、政府公信力互动指标3个一级指标。在二级指标中，政府公信力的内部基础指标包括政府政策公信力、政府信息公信力、政府作风公信力和政府行政人员公信力，政府业绩与政府成本指标包括政府业绩和政府成本，政府公信力互动指标包括政府问责和公众满意度。聂新伟（2016）设计了政府信用三级指标体系，界定了政治稳定性与政府能力、市场有效性与经济发展、社会稳定性与社会发展3个一级指标。

另外，邓淑莲（2012）、祝江斌（2014）、彭涛等（2014）、申亮（2013）和杜治洲（2012）研究了政府预算、应急管理、基层信访、政府投资透明度和廉政建设等政府其他内部管理领域的评估指标体系。邓淑莲（2012）将中央部门预算信息分为综合、功能、经济三大类，依此设计了12个评估指标并对2010年和2011年公布的中央部门预算进行了评估。祝江斌（2014）将重大突发公共卫生事件中地方政府灾后恢复能力关键评价指标体系归纳为表层能力和里层能力两大类。其中，表层能力包括灾后评估能力和次生事件防范能力，里层能力包括总结评价能力和工作改善能力。彭涛等（2014）构建了一套基层信访考核的三级指标体系，界定了依法行政、立案、办理程序、三级终结4个一级指标。申亮（2013）研究了政府投资透明度评价的指标体系，界定了决策透明度、执行透明度和监管透明度3个一级指标以及12个二级指标和25个三级指标。杜治洲（2012）概括了地方政府廉政建设评价指标筛选中存在的主要问题，包括主客观指标畸轻畸重、贪大求全、投入导向、数据处理标准化和重要指标遗漏等。

（三）本领域的理论性研究

徐志国 （2012）、周志忍 （2015）、郭丹等（2015）和喻锋等（2016）探索了指标变动现象背后的政府行为逻辑，批判了单一的 “指标式管理”模式，提出应在评估中加大公众的参与力度。徐志国（2012）指出了自上而下的官员考核方式所存在的“不均衡”的缺陷，未来需要引入非指标化的制度，强化公众对于官员的约束力。周志忍（2015）认为，主观指标所存在的公众评价能力和比较价值有限，无法回应权利公正的问题，进而指出我国应当放弃“万人评政府”模式。郭丹等（2015）认为，为了解决“指标式管理”所带来的指标激烈争夺、私下交易以及运作悖论等问题，应重新考虑该种管理方式的合理性，加强分权化和法治化的治理，推进民主协商和广泛参与。喻锋等（2016）通过研究S市在2008年、2012年、2013年三个年度的城市发展评价个案，指出地方政府评价主体面临内在角色冲突和功能错位问题，不正常的“指标演义”取代了正常的价值评价。另外，刘华（2013）也对此进行了研究。

张超兰（2015）和史传林（2015）梳理了当前政府绩效评估指标的特点和问题。张超兰（2015）归纳了当前地方政府绩效评估指标体系的三个特点：价值理念从“唯 GDP论”转向“不以GDP论英雄”，指标内容从单一化转向多元化、综合化，指标评估维度从定性转向定性与定量相结合。史传林（2015）通过研究深圳市政府的相关数据，指出地方政府绩效评估指标体系的变动源于政府绩效管理部门的指标管理科学化水平、地方政府领导人更替、政府的阶段性重大任务等变动因素以及上级政府的“一票否决”制度和严格的行政责任追究制度等“不变”因素。

刘蓓（2014）在构建促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系时，使用了一种新的指标设计方法——文献分析法。在这种方法的使用中，首先，应搜集并统计与研究主题相关的研究成果中所设置的具有相同或相近含义的指标要素，筛选出其中频数超过半数的指标作为三级指标；其次，根据统计结果和现实情况进行三级指标增补；最后，根据三级指标的内涵归纳整理出二级指标和一级指标，形成一套新的指标体系。

三、结语

总体而言，党的十八大以来，我国政府绩效评估指标研究取得了一定的成果：研究整体已经从理论阐释层面步入实践应用层面，研究重点由指标体系的价值定位转向指标体系的实际构建，研究领域趋于多样化。学术界通过长期的理论引进和发展，在政府综合性整体绩效评估、政府对外职能管理绩效评估、政府内部管理绩效评估等领域均进行了诸多有实践意义的探索，在公共服务等政府对外职能管理领域的指标构建中取得了尤为显著的研究成果，一定程度上实现了理论研究和实践研究的有机结合。

但仍需看到，我国政府绩效评估指标研究依然处于起步阶段，还存在着一些不容忽视的问题，如本领域研究偏重于单一的外部视角，缺乏整体视角和内部视角。由于政府绩效评估理论引入我国的时间较晚，政府绩效评估的专业人才匮乏，同时，政府内部管理的资料数据也不易获取，这使得大部分学者往往只能选择自身熟悉的某个政府对外职能管理领域作为研究对象，而难以从政府综合性整体和内部管理的视角出发展开研究，这在较大程度上限制了评估结果的适用范围，不利于政府绩效评估的全面发展。另外，部分研究成果也缺乏足够的说服力，其指标内容和权重以及指标设计流程本身都有待商榷和实践的验证。这些问题的存在，进一步说明当前政府绩效评估指标研究中存在着不足，同时也昭示其今后研究改进和完善的方向。

[1]范柏乃 段忠贤：《政府绩效评估》，中国人民大学出版社，2012年，第40页

[2]贠杰：《中国地方政府绩效评估：研究与应用》，《政治学研究》2015 年第 6 期，第 76～86 页

[3]叶托 胡税根：《政府购买社会服务的绩效评估指标研究——基于德尔菲法和层次分析法的应用》，《广东行政学院学报》2015年第2期，第5～13 页

[4]魏福成 胡洪曙：《我国基本公共服务均等化：评价指标与实证研究》，《中南财经政法大学学报》2015年第 5期，第 26～36页

[5]徐翠枚：《基本公共服务均等化水平评价指标研究——以海南为例》，《调研世界》2014年第3期，第 48～52 页

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[12]张再生 徐爱好：《医疗保险制度评价指标体系构建及其应用研究——以天津市城乡居民医疗保险制度为例》，《中国行政管理》2015年第1期，第 99～103 页

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[15]陶勇 王益民：《政务微博评估指标体系与测评方法》，《统计与决策》2014年第6期，第24～27页

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[17]陈振明 樊晓娇：《科技公共服务评价指标体系的构建》，《行政论坛》2014年第5期，第48～55页

[18]梁芷铭：《政府劳动行为的企业度量指标研究——区域物流发展与政府治理转型系列之十》，《商业时代》2014 年第 32 期，第 111～114 页

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[20]张书林：《社会管理科学化水平之效能指标体系与测评》，《中共四川省委党校学报》2012年第2期，第92～97页

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[33]汪仕凯：《国家治理评估的指标设计与理论含义》，《探索》2016 年第 3 期，第 146～152 页

[34]唐天伟：《地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系》，《中国行政管理》2014年第 10期，第 46～50页

[35]李军：《以幸福指数为导向的地方政府绩效评估指标体系分析》，《理论学刊》2013年第7期，第 81～84 页

Research Track of Index on Government Performance Evaluation

Xu Yang

Government performance evaluation is an inevitable requirement for China to promote the modernization of national governance system and governance capacity.By combing related literature of China’s government performance evaluation index,we find that the research,overall from the theoretical level of interpretation into practice,the academic conduct meaningful exploration in the government comprehensive overall functions of management,government internal management and other research fields,especially have made particularly significant progress of the construction of public service government functions in the field of management indicators of foreign.However,the current research focuses on a single external perspective,lack the overall perspective and internal perspective,and are also lack convincing in the other part of the research results,which needs further improvement.

government performance evaluation,index on performance evaluation,service-oriented government

中国社会科学院研究生院 北京 102488

*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《十八大以来我国政府绩效评估指标研究综述》。