推动粤港澳大湾区建设的若干战略思考

王喆　王琛伟　李红娟

历经近40年高速发展，粤港澳已经形成了十分庞大的经济体量和唇齿相依的密切关系。2016年粤港澳大湾区人口6600多万，经济总量1.4万亿美元，消费市场2万亿元人民币。借助轨道交通和高快速路网，大湾区的城市群尽在1小时经济圈之内。新的时代背景下，如何进一步深化粤港澳合作，打造国际一流湾区和世界级城市群，更好地引领国家经济发展和全方位开放，已经成为摆在面前的历史任务。

一、粤港澳大湾区建设的战略意义

粤港澳三地携手共建大湾区，合力打造国际一流湾区和世界级城市群，是国家特定发展条件下的时代任务，承载着国家多重战略功能。它既是粤港澳区域经济社会发展的内在需要，也是国家区域发展战略的重要构成与动力引擎；同时，也是国家借助港澳国际窗口实施开放型经济新体制的重要探索，是建设“一带一路”战略枢纽、构建“走出去”和“引进来”双向平台的重要区域支点；此外，还是成功实践“一国两制”、构建港澳经济长远发展动力、提升港澳民众对国家的认同感和向心力、实现港澳长期繁荣稳定的重要举措。

（一）完善区域战略版图、探寻发展新动能的重要实践

近年来，国家依托城市群规划重构区域经济版图、拉动区域经济发展的工作有序推进，2017年将全部完成我国“十三五”规划中19个城市群的规划编制任务。其中，有别于京津冀协同发展、长江经济带等其他国家层面的区域发展概念，粤港澳大湾区城市群的特点不仅在于其面向海洋、承载更多对外开放功能，更重要的意义是打破了原有行政区划上的“两制”界限，是以制度创新为主线、以市场为导向的粤港澳合作升级版，是立足新的时代背景和国家发展战略需求对区域战略版图进行的整体规划与优化完善。

此外，打造粤港澳大湾区世界级城市群的另一层战略价值，是要发挥好高端区域在国家区域发展战略的核心功能与引领作用，提升大湾区在泛珠三角地区发展中的辐射带动能力，并向中南、西南、东南延伸，形成辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带，进而提升本地经济对外部市场、资源的掌控能力，为国家培育发展新动能提供经验借鉴。

（二）经济新常态下国家创新发展模式的战略选择

当前我国经济转型迫切需要创新发展模式，改变资金“脱实向虚”状况，跨越“中等收入陷阱”。这既需要尖端的科研和技术人才，鼓励人才脱颖而出的机制，高度国际化的对外开放平台，还须同资本市场和创新活动相结合。而大湾区内部的优势整合，正好具备上述条件，有望为国家跨越“中等收入陷阱”探索示范效应。

（三）对接“一带一路”、构建双向平台的重要支点

在全球经济一体化大趋势下，我国同国际社会的互联互动空前紧密。在快速融入全球化的同时，我国也积极参与和推动全球治理体系变革进程，“一带一路”成为我们向世界提出的最重要合作设想，也是迄今受到最广泛欢迎的国际公共产品。粤港澳大湾区应凭借其特殊的历史文化、区位优势，以及科技创新、金融服务、航贸物流及创业孵化中心等功能，发挥好“一带一路”特别是“21世纪海上丝绸之路”的“新支点”功能，成为国家探索开放型经济新体制的试验田，成为国家参与全球竞争的重要空间载体，提升我国在全球价值链中的地位。

二、粤港澳大湾区建设面临诸多现实挑战

（一）如何在“两种制度”下实现有效跨境协调

港澳与内地城市在政府功能、规划内涵及执行力等方面都有不同，行政程序亦存在较大差异。例如，香港一直没有类似内地综合性的发展战略规划，其“策略规划”主要是为人口增长和经济发展提供基本要素，更多侧重于城市规划设计，与内地城市的“五年规划”差别较大。如何协调政府间“游戏规则”上的差异，成为当前必须解决的关键性问题。

（二）如何在“三个关税区”实现生产要素高效流通

粤港澳分属三个不同经济体和关税区，区内人员、资金、货物及信息等要素在三地间并不能自由流通，存在边界管理。三地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策也有实质性区别。这意味着粤港澳大湾区城市群的经济合作只能是有限度的合作。未来如何突破这些限制，取决于大湾区制度创新与跨境管理模式上的突破。

（三）如何在“三个法律体系”下构建深度融合的法律基础

粤港澳在立法理念、法律原则及法律规定上有很大差异，且缺乏行之有效的区际司法协助制度，导致三地在平行诉讼、文书送达、调查取证、法院的认可和执行上存在诸多困境。同时，粤港澳深度合作的协商机制缺乏相应宪法依据，纠纷解决机制行政色彩较浓，主要靠政府间互相礼让来解决问题，缺乏法律和制度保障。

（四）如何在跨境多中心区域内推进城市群错位发展

虽然四方签署的《大湾区框架协议》要求粤港澳三地在产业分工上错位发展。但目前只有广东省确定了总体定位，尚未见到9个城市的细分角色。此外，城市群中各城市经济功能的形成和演变有其独特规律，更多的是市场竞合的结果，而非按照政府规划逻辑发展。因此，大湾区城市群能否沿《大湾区框架协议》确定的方向发展，能否形成区域协同互动发展的良性格局，仍存在一定的不确定性。

（五）如何打消部分人群对粤港澳融合发展的疑虑

目前，港澳民间层面对大湾区城市群建设的战略意义认识不足。部分香港人对进一步融合存在疑虑，担心香港在融合发展中会失去自身空间，担心互联互通与要素便捷流通会对“两制”造成破坏。这些问题从根本上来源于港澳市民对自身利益的担忧。要解决这些问题，必须充分考虑对港澳市民的利益保障，加快释放民生红利。同时，在香港还需要消弭政治因素的人为阻挠。

三、推动粤港澳大湾区建设的政策建议

市场化，是粤港澳三地最大的优势与经验，也是大湾区形成的根本动力。“让市场在资源配置中起决定性作用”是粤港澳大湾区发展建设必须遵循的一条核心原则。应坚决避免使用行政命令整合大湾区资源要素，强行拉郎配。

（一）重构湾区规划版图，为港澳发展提供更大平台和空间endprint

大湾区规划不应仅局限于“9+2”地区，而要有全球视野和宏阔格局。要打破以往区域规划碎片化的缺憾，着眼更大区域中的产业布局优化和产业链重构，通过东进西拓北扩，进而将粤港澳与海峡西岸城市群、广西北部湾经济区、长株潭城市群紧密联系在一起，形成整个“环南海经济圈”或“华南经济区”的空间轮廓概念。在为港澳未来发展留足广阔腹地的同时，将大湾区真正建设成为中国和平经略南海的一个重要战略支点。

（二）深化三地经济合作，着力推进经济运行机制高效对接

在“港深创新及科技园”及“深圳科创园区”建立试点区，探索深港科技创新要素无障碍配置和便利流通，创立更有效率更简便的签证方式和通关模式。建议深化粤港澳制度对接，统一地区行业标准和认证标准，在经贸保护、环境保护、劳工保护、土地产权保护、知识产权保护等方面，实现法律法规和规章制度的全面对接。

（三）建立法律保障机制，弥合三地法律制度的分歧和差异

尽快建立粤港澳法律体系的相互支援与保障机制，加强司法协作，为三地紧密合作提供强有力的法律保障。建议全国人大加快研究制定《中华人民共和国统一区际冲突法》，切实解决区际司法协助问题。在条件成熟时，由三地政府共同制定、发布和实施《粤港澳大湾区法治建设纲要》。成立粤港澳自由贸易委员会和争端解决中心，创新调解机制和仲裁制度，拓宽经济纠纷解决渠道。建立粤港澳司法资源共享中心，推动三地法院更便捷地分享司法信息。

（四）建立统筹协调机制，完善多中心治理结构下组织模式

充分利用联席会议、公众参与等手段，推动各地区、各城市“统一规划、分头实施、共同监督”，实现区域协调发展。建议在粤港、粤澳两个专责规划小组的基础上，尽快整合成立由三地城市规划行政主官、民间社团和企业组织代表组成的粤港澳规划及发展专责小组，探讨和协商涉及粤港澳共同利益的空间发展事务，制定实施粤港澳发展规划等。

（五）做实深港合作文章，发挥好深港在大湾区的核心作用

大湾区建设的关键是深港。深港要在粤港澳合作中履行先行先试职责，共同建设国内和国际的金融服务中心、航运物流中心及高科技产业中心，努力形成“深港经济共同体”，打造大湾区发展的主引擎。建议以前海为突破口，全面深化深港在产业、科技、教育、文化等领域的务实合作，提升合作水平和层次。促进深港在经济与城市管理方面的政策法规对接。建立多渠道多层次制度化的深港合作协调机制。继续推进与完善深港民间的合作机制。

（六）充分释放民生红利，为港澳提供更广泛便利政策安排

中央政府及粤港澳三地政府应聚焦于重要民生领域，为港人、澳人到珠三角就学、就业、医疗、养老提供更广泛便利的政策安排。为让更多中低收入阶层港人受益，建议港府主动在制度安排上做出相应调整，例如，研究养老福利与内地制度衔接，医疗券在广东乃至内地更大范围使用，鼓励港生从小学到大学自由选择到内地就读，内地与香港文凭互认，鼓励年轻港人北上创业、就业等。

（七）突出创新发展，打造全球重要科技产业创新中心

超常规布局建设一批重大科技基础设施和创新载体，加强与国际一流大学和顶级科研机构的合作，加快建设一批引领性研发机构。加速推进大片区、全产业的创新生态链布局，打造具备完整产业链条的世界级创新生态平台。调整产业扶持资金使用方式，大幅增加创投引导资金规模，借力创投机构评审机制，实施“对合资格创投机构跟投、成功退出后给予奖励”的政策。

（八）围绕“一带一路”，三地携手在沿线国家深耕细作

积极创建国际对话交流机制和合作平台，构建与全球投资贸易规则制度相衔接的营商环境。有针对性地在大湾区发展总部分区，总部辐射半径要努力延展至南亚、东南亚和中东、非洲等海上丝路沿线区域。共同建设投资项目，搞大型基建、专属园区投资，推动能源、产能走出去。共同盯住六大通道建设，与相关部委签署《合作备忘录》，盯住央企推出的大项目，为这些企业的沿线投资做“侧翼”。共同发展针对沿线国的伊斯兰金融。

（九）国家层面要赋予大湾区更高的规格和改革权限

要解决目前粤港澳大湾区一些现实问题，需要国家层面出台顶层设计方案，并设立专门协调机构。建议中央成立副国级领导任组长的粤港澳大湾区工作领导小组，按照推进京津冀发展的思路和格局，来加强中央层面的顶层设计，推进规划实施和政策落地。在实践中，要赋予大湾区重大合作平台更多先行先试政策。

（十）推进“飞地经济”模式，解决发展土地瓶颈问题

一方面，香港、广州、深圳要勇敢的走出去，和泛珠三角地区、内地省市合作，拓展发展空间。另一方面，也要从大湾区内部挖潜，通过珠江口东西两岸联合协作等方式，与江门、中山等土地资源较多的城市开展合作，就地就近解决问题，实现效率效益双提升。

（十一）建立多元化、可持续的区域合作资金保障机制

建议粤港澳按照GDP比例，出资设立粤港澳区域合作共同基金，促进空间规划实施。针对不同类型地区的发展需求，建立不同类型基金，如设立“粤港澳地区发展基金”，促进粤东西北等落后区域加快发展和追赶步伐，设立“粤港澳地区结构基金”，促进面临产业结构转型困境的地区实现转型，设立“粤港澳地区创新基金”，专项投入于创新体系建设等。

（本文系2017年深圳市政府重大调研项目“推动粤港澳大湾区建设研究”的阶段性成果）

（王喆，国家发展改革委体管所副研究员。王琛伟，国家发展改革委体管所副研究员。李红娟，国家发展改革委体管所助理研究员）endprint