“三规合一”背景下土地利用总体规划思考

唐志博

[提要] 随着土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等（以下简称“三规”）“三规合一”呼声的日益高涨，作为三项规划中具有基础性作用的土地利用總体规划，在三项规划协调上占重要地位。本文从三项规划之间的关系出发，探讨三项规划之间的差异和关联，在正确认识三者关系基础上，总结当前三项规划不协调的原因，并对新一轮土地利用总体规划编制提出相关建议。

关键词：“三规合一”；土地利用总体规划；城市总体规划；国民经济和社会发展规划

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

收录日期：2017年9月26日

一、序言

本轮土地利用总体规划已到收尾阶段，为使编制的土地利用总体更加科学，能更好地指导我国各项社会事业持续稳定发展，我们需要认真反思前一轮规划在具体实施过程中的不足，为接下来的规划编制奠定坚实基础。土地利用总体规划经过两轮编制，2006～2020年土地利用总体规划在前一轮规划的基础上有较大改进，但是在具体实施过程中仍然存在不足之处，由于土地利用总体规划与城市规划、社会经济发展规划三者之间的不协调导致土地利用总体规划在实施的过程中受阻，达不到规划预期效果。我国属于社会主义公有制国家，政府通过颁布相关的规划方案来统领整个社会事业的发展，从而保障社会各项事业能够正常运转，在我国这种特殊的国情下，规划对各项事业有决定性的作用。如果规划之间存在分歧，将会导致整个社会各项事业的发展相互之间存在阻碍，不利于协调发展，从而造成资源的浪费、经济发展不可持续等问题。随着“三规合一”呼声的日益高涨，作为“三规”之一的土地利用总体规划，在新一轮土地利用总体规划编制时应响应“三规合一”的背景，在规划方案中注重与其他规划之间的相互协调，进而更好地实现土地利用总体规划的目标。

二、“三规”之间的差别和联系

“三规”之间存在差异，但是随着经济社会的快速发展，三者之间相互联系逐渐增多。土地资源是城市和社会经济发展的基础，社会各项事业活动都需要土地作为支撑，城市发展需要依靠建设用地的扩张作为保障，社会经济发展中重大项目及基础设施建设均需要落地才能实施。因此，土地在城市和社会经济发展过程中起着基础性的作用，没有土地的保障，城市和社会经济发展便成为空谈。土地资源的有限性，加上土地资源肩负的多功能性，土地除了承载功能外，还拥有养育功能，在保障城市发展和经济发展的同时，土地还需要满足人的基本生存需要，如果放任城市发展和经济发展占用土地，那么土地的养育功能将丧失，从而威胁到人的生存。城市和经济的发展会占用一定的土地，改变土地利用现状，调整土地的空间布局状况。城市和经济发展对土地合理地利用，能够使土地资源发挥自身的功能，更好地服务于城市和社会经济的发展；但是，不合理地利用土地，会对土地资源的数量和质量造成损害，以至于土地资源供需日趋紧张，从长远看也威胁到城市和社会经济的发展。土地利用总体规划在三项规划之中处于基础性地位，城市规划和经济发展规划在遵从自身发展规律的同时，更要遵从土地利用总体规划的相关用地要求。

从三项规划的关系可以看出，土地利用总体规划在服务于城市规划和社会经济发展规划的同时也制约了城市和社会经济发展中建设用地的无序扩张。因此，一方面由于土地利用总体规划在三项规划之中处于基础性地位，城市规划和经济发展规划在遵从自身发展规律的同时，更要遵从土地利用规划的安排；另一方面土地利用规划也应该努力完善自身的科学合理性，为实现“三规”协调统一提供正确的指导，在规划保护土地资源数量质量不被破坏的基础上，推进社会各项事业的发展。

三、“三规”之间不协调的原因

总体来说，当前“三规”之间处于不协调状况，这种不协调状况的原因主要来自两个方面：一是三项规划之间本身存在差异；二是受外在的管理体制的不合理、土地利用总体规划先进性不足等外在因素的影响，内外的差异使得“三规”之间的差异大，协调难以进行。

（一）规划本身存在差异。土地利用总体规划在本质上与城市规划和社会经济发展规划存在较大差异，主要体现在规划的期限、规划的刚性、规划的利益诉求以及规划的任务。具体的差异体现如表1所示。可以看出，“三规”之间本质上存在着矛盾，这些内在的矛盾只可以缓和但不可以消除。由于变化速度的不一致，导致规划期限产生了差异；在规划的刚性上，土地利用总体规划有严格的指标限制，上级对下级进行严格的指标管控，但是城市规划和社会经济发展规划变动性大，规划的预测性强而管控较小；在目的上，三项规划利益追求的不一致，导致规划目的不一致，城市规划和社会经济发展规划重在发展，土地利用总体规划重在保障粮食生产安全。“三规”之间矛盾的核心在建设用地规模的控制上，城市规划和国民社会经济发展规划在一定程度上促进建设用地规模的扩张，但是土地利用总体规划要严格控制建设用地规模的增长。（表1）

（二）管理体制有待进一步改进。就微观管理幅度而言，县级以上各级人民政府均下辖相当数量的下属机构，机构设置名目繁杂，数量众多，如办公厅（室）、职能机构、直属机构、直属事业单位、办事机构等，以及各种各样为处理临时性问题设立的临时机构，以及为协调、处理、解决机构间的问题和矛盾而设立各种各样议事协调机构等单位或机构。这在一定程度上导致了国家行政管理宏观协调不够、职能分割、合作不足的弊端。受以上我国行政组织结构大环境的影响，三项规划编制审批权限分别属不同的部门。在实践过程中，土地利用总体规划属于国土资源部，城市规划归属规划建设部门，社会经济发展规划方案归属发展改革部门。由于管理部门的不同，一方面产生了三项工作在管理人员、管理程序、管理平台、管理技术、管理方法上的差异；另一方面由于处于同等地位的三个部门之间沟通不畅，管理相对封闭，长期的自主化管理，使得沟通成本大幅度增加，规划实施效率下降。在纵向结构上，中央政府与地方政府之间的博弈关系，地方政府土地利用违规现象普遍，加剧了三项规划的分歧现状。由于以上问题，三项规划之间处于失衡状态，损害三项规划的科学合理性。管理体制的差异对三项规划具体工作的影响主要体现在规划成果的内容、标准和规范三个方面，具体表现为：（1）技术标准不统一；（2）编制方法不统一；（3）工作基础不同；（4）编制依据不同；（5）数据格式不统一；（6）名称定义不一致；（7）空间边界不重叠；（8）空间定位不统一。endprint

（三）土地利用总体规划先进性不足。三项规划在发展时间和成熟度上存在着差异，城市规划和社会经济发展规划在发展时间上较土地利用总体规划长，理论和实践上的成熟度都较土地利用总体规划高。土地规划在我国的开展较为缓慢，实施也并不是非常顺利，三十年前才开始起步性工作，并且没有得到深入地贯彻落实，五年前的全面展开大会战才使得土地规划工作得到全面提升，前两轮土地规划总体编制较为匆忙，许多实际性问题被暴露出来，土地规划的理论指导与从业人员的专业素质都有待提高。与此同时，我国的城市规划工作已经开展多年形成了不可小视的工作经验，在吸取和借鉴国外优秀城市规划的方法论的同时，规划编制水平的提高在全国范围内的提高有目共睹。土地利用总体规划作为一种资源性规划，对城市规划和社会经济发展规划具有重要的指导作用，如果不能够与城市规划、社会经济发展规划在先进性上保持一致，那么它们之间的协调会受损。因此，在“三规合一”上，土地利用总体规划还需要不断完善自身的先进性，保持与城市规划、社会经济发展规划在先进性上的一致。

四、新一轮土地利用总体规划编制实现“三规”协调的途径

“三规”之间的不协调，在短期内实现完全统一较为困难。因此，在完善“三规”统一方面并不能单纯追求“三规”完全地统一，更多的是协调，即在让“三规”保持自身特色的同时，兼顾其他规划的需求。三项规划都必须遵从土地资源保护优先的原则，在保障土地资源可持续发展的基础上，实现更好的经济发展。因此，为了能够实现“三规”之间的融合，作为其中处于重要地位的土地利用总体规划，在新一轮方案的编制中，需不断完善来促进“三规合一”工作的顺利实施。在解决“三规合一”问题上主要的思路是土地利用規划要坚持在耕地保护和基本农田保护方面上的地位不动摇，同时进一步促进建设用地的集约节约利用。打破管理体制上的约束，从而促进各项规划在标准、内容、规范上实现统一；另外，土地利用总体规划需要不断完善自身的先进性，从而更好地指导城市规划和社会经济发展规划。

（一）在编制过程中，加强各相关部门之间的联系。土管部门、建设部门、发改部门等几个部门在工作中产生冲突的部分主要是在建设用地的规模和布局上。因此，土地管理部门在编制土地利用总体规划的过程中涉及对建设用地进行分配时，尤其要加强与其他两个部门的沟通。为了实现良好的沟通，在三个部门之间打破信息不能共享的障碍，建立合作机制，保障三个部门在相关业务上保持密切的联系。另外，还需要在三个部门之上建立统一的领导部门，统领三部门的工作。土地部门在三项规划合作的过程中，应该提供的信息有：土地资源的供需状况、土地资源的承载力分析、土地资源的潜力评价、土地资源的合理利用方式等等与土地资源利用与保护相关的信息，为其他规划在建设用地布局时能够做到因地制宜，充分利用建设用地提供依据。

（二）土地利用总体规划要从理论和实践上双向推动。在理论上，要加强土地利用总体规划与多学科进行联合，由于土地利用规划具有综合性，土地利用总体规划关系到社会生产、生活、生态三个方向的用地情况，兼顾着经济发展、环境保护、生态保护以及人类生存等重大问题。土地利用总体规划的相关理论上应多加强与先进理论的协调融合，真正实现土地利用总体规划理论的综合性。实践上，要加强编制土地利用总体规划人员的培训，建立一支高素质水平的土地利用总体规划编制队伍，在土地利用总体规划方案编制过程中可以采取招标的形式进行选取，充分发挥相关团队的集体智慧。

（三）加强法律对土地利用规划权威性的保障作用。土地利用规划一经编制完成，就不能被随意地更改，确实需要修改的地方要严格按照程序完成审批。城市规划中制定的建设用地规模控制指标应与土地利用总体规划中制定的相协调，不可超过规模限制，并且城市规划中对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城市建设规划的要求。

主要参考文献：

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