中国草原生态文明建设的战略框架研究

滕 飞，崔鸿英，马 林(.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 6605 ；.哈尔滨商业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 5008 )

中国草原生态文明建设的战略框架研究

滕 飞1，崔鸿英2，马 林1
(1.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116605 ；2.哈尔滨商业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028 )

草原生态文明建设是生态体系建设重要的一环，需要与之对应的战略框架，用以指导生态文明建设具体工作和科学实践。基于此，通过文献梳理，讨论了生态文明建设、草原生态文明建设的代表性成果，凸显了草原生态文明建设的战略属性。在明确草原生态文明建设战略地位的基础上，形成草原生态文明建设的战略框架。

草原生态文明；战略地位；战略框架

草原是中国面积最大的陆地生态系统，面积4亿公顷，占全国国土面积的41.7%，是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。根据《全国草原保护建设利用总体规划》，到2020年将累计治理“三化”草原面积1.65亿公顷，全国60%以上的可利用草原实施禁牧、休牧和轮牧。所以明确中国草原生态文明建设的战略属性并建立战略框架，是构建国家生态安全屏障的迫切需求。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，划定生态保护红线”。因此，明确草原生态文明建设的战略框架，事关中国可持续发展战略发展的大局。

草原生态文明建设是社会建设的基础。但以往的研究中，对于草原生态文明建设的战略属性研究较少[1]，中国草原生态文明的战略框架不明确。2016年，习近平总书记提出了生态文明建设的“四梁八柱”论，着力把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来。生态文明制度建设的“四梁八柱”论将制度建设作为生态文明建设的战略支撑。这一理论可以进一步延伸到草原生态文明研究中，除强调“四梁八柱”的制度应用属性以外，也需要强调草原生态文明的功能属性。也就是说，只有以制度为支撑、以功能为纽带，才能凸显出草原生态文明的战略价值[2]，通过“四梁八柱”的战略框架实现草原生态文明的战略功能。以往作为生态文明重要一环的草原生态文明长期被忽视，导致制度建设与功能建设两项重要属性建设的缺位，进而产生了沙漠化、沙尘暴、雾霾等一系列生态问题。本文以此为理论基点，通过对草原生态文明建设的“四梁八柱”进行讨论，进一步明确中国草原生态文明建设的战略框架，为理论研究服务。

一、草原生态文明“四梁”论

梁，是支撑房顶的横木，是房屋功能实现的外化产物。草原生态文明建设“四梁”论也应指草原生态文明的战略功能。通过已有文献梳理和详细调研，明确草原生态文明“四梁”如下。

(1)生态安全屏障。牧区草原占据中国国土总面积的47.1%，牧区生态安全是中国生态环境的整体安全的重要屏障，是中国生态文明建设的重要组成部分，对于中国生态可持续发展具有重大的战略意义。当前气候变化已成为中国生态安全日益严峻的突出问题，草原作为中国面积最大的绿色屏障，固碳能力与净化环境的作用和潜力十分巨大。中国若要积极应对气候变化，必须充分发挥草原在生态文明建设中的巨大作用，加大草原生态文明建设力度。

草原生态是人类社会的生态安全屏障，更是人类生存的生命线。国家近些年来多次下文要划定生态红线，这说明草原生态安全屏障的功能属性对人类文明的重要性，必须要正确认识人与自然的关系，解决好人与自然的矛盾和冲突，尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就必然遭遇到自然的抛弃，永续发展就会陷入困境。

(2)食品安全基础。草地是人类三大食物来源之一。中国的草地生产了全国19.5%的牛肉、35.1%的羊肉和13%的牛奶，在食物安全中发挥着举足轻重的作用。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分[3]。因此，草原生态文明建设是保障食品安全的重要一环。2016年，国家继续在13省(区)实施草原生态保护补助奖励政策，并适当提高补奖标准，完善政策内容。农业部、财政部共同制定了《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020年)》。畜牧业发展依赖于草原的保护和永续利用，因此，实现草原保护与畜牧业发展的良性循环，才能确保中国的食品安全。

(3)草原文化载体。草原文化是中华文化的重要组成部分。中国草原文化不但分布有许多早期人类活动的遗迹，如大窑文化、萨拉乌苏文化、扎赉诺尔文化等，而且拥有很多可以认证中华文明起源的文化遗存，如兴隆洼文化、赵宝沟文化、红山文化等[4]。草原文化是中国生态文明建设的重要组成部分，是民族文化产业的物质母体，是繁荣发展民族文化产业的基石，是草原民族深刻的历史记忆，是草原民族知识和智慧的结晶。因此，草原具有草原文化载体的重要功能，是草原文化沉淀、升华、发扬壮大的物质载体，草原的荣衰也决定了草原文化的兴亡。所以，加强草原生态文明建设，也是实现草原文化载体功能的战略保证。

(4)边疆稳定前提。草原承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。中国268个草原牧区分布有十几个少数民族，占全国少数民族人口的13.4%。牧区的稳定事关全国稳定的大局[5]。草原牧区有责任、有义务、也有条件为探索民族团结进步、边疆繁荣稳定付出努力、作出贡献。此外，中国“一带一路”的国家战略也以草原为纽带，中国与哈萨克斯坦、蒙古等邻国之间经济发展、文化融合进程中，草原生态文明的社会属性凸显，可以促进各国之间互信合作以及边疆的长治久安。

二、草原生态文明建设的“八柱”论

柱，直立的支撑物。制度规范是草原生态文明的战略支撑，也是草原生态文明建设战略价值实现的基础。借鉴已颁布的《生态文明体制改革总体方案》内容，确定草原生态文明建设的“八柱”如下。

(1)草原资源产权制度。首先，需要统一草原确权登记系统，坚持物权法定，明确草原资源的产权主体，对草原生态空间进行确权登记，推进草原确权登记法治化。其次，需要权利清单，明确草原资源主体权利，推动草原所有权与使用权相分离，明确国有牧场土地所有者与使用者权能，统筹规划草原资源资产交易平台建设。再次，完善草原资源资产管理体制，对草原资源资产按照不同资源种类实行中央与地方政府分级代理体制。最后，开展草原生态水流和湿地的产权确权试点，建设草原生态水权制度。

(2)草原开发保护制度。首先，统筹国家和省级草原主体功能区规划，进一步完善草原主体功能区制度，健全基于草原主体功能区，加快完善资源开发、财政、建设用地、环境保护等政策。其次，将用途管制扩大到草原生态空间，健全草原空间用途管制制度，划定草原生态红线。再次，需要建立草原国家公园体制，加强对草原生态系统的保护，设置草原保护区。最后，完善草原资源监管体制，统一行使草原空间的用途管制职责。

(3)草原空间规划制度体系。首先，需要编制草原生态空间规划，编制统一的草原空间规划，实现草原生态规划的全覆盖，鼓励省级草原规划试点，先试先行。其次，推进草原规划制度“多规合一”，统一编制草原空间规划的系统方法，逐步形成草原规划合一，根据草原主体功能定位与空间规划要求，划定草原生产空间、生态空间与社会生活空间，形成可复制、能普遍推广的草原规划经验。最后，进一步创新广大草原空间规划的系统编制方法，探索规范化、系统化、制度化的草原规划编制制度。

(4)草原资源管理和节约制度。首先，坚持节约优先，建立草原能源消费总量管理和节约制度，健全草原节能管理制度，探索实行草原节能标准体系。其次，建立草原保护制度，稳定和完善草原承包经营制度，规范草原区域经营权之间的流转，实行草原基本保护制度，确保草原面积不少、质量不降，健全草原生态保护奖补机制。再次，健全草原矿产资源开发利用制度，建立草原矿产资源的集约开发机制。最后，完善资源循环利用制度。

(5)草原资源有偿使用和补偿制度。首先，加快草原资源价格改革，进行草原资源开发使用成本评估，形成草原资源价格形成机制。其次，加快草原资源环境税费改革，加快推进草原生态环境保护立法。再次，完善草原生态补偿机制，探索建立草原地区多元化补偿机制。最后，建立草原区域的休养生息制度，编制草原地区退化土地的休养生息规划，建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制。

(6)草原环境治理制度体系。首先，完善草原污染物排放许可制，建立草原污染防治区域联动机制、区域协作机制。其次，健全草原环境的信息公开制度，建立草原环境保护网络举报平台。再次，严格实行草原环境损害赔偿制度，健全草原污染赔偿方面的法律制度。最后，充实并壮大草原执法队伍，完善草原保护管理制度，将分散的环境保护职责整合归一，建立统一的草原环境执法系统。

(7)草原资源利用市场体系。首先，培育草原环境治理和生态保护市场主体采取节能环保机制和措施。其次，推行草原碳汇、排污权的交易制度，加强排污权交易平台建设。再次，建立草原绿色金融体系，建立草原污染强制保险制度。最后，建立草原绿色产品体系，建立统一的绿色产品标准、认证体系。

(8)绩效考核和责任追究制度。首先，建立草原生态文明目标体系。其次，建立草原承载能力监测预警机制，制定草原承载能力预警指标体系。最后，建立草原生态环境损害追责制[6]，对造成草原生态环境损害的懒政、怠政行为，坚决纠正。

三、草原生态文明建设的战略框架

生态文明所关注的是人类持久生存所必须的、存在于生态系统中的公共的整体利益。草原生态文明的“四梁八柱”理论中，草原生态文明建设目标、“四梁”、“八柱”在不同层级上互动，共同构成了草原生态文明建设的战略框架，如图1。首先，“四梁”明确了草原生态文明建设的功能属性，以环境资源承载力为基础，以自然规律为准则，形成人与自然和谐共生状态的基础功能，完成了草原生态文明建设的基础战略属性。其次，“八柱”则是功能属性的延伸，是建构草原生态文明的制度保障，从战略计划角度形成了草原生态文明建设的支撑体系，以建设美丽中国为目标，以解决生态环境领域突出问题为导向，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

图1 草原生态文明建设的战略框架

具体来讲，草原生态文明的“四梁”中，生态安全屏障明确了草原生态文明建设的基础生态功能，表现出草原生态文明建设的基础属性；食品安全基础明确了草原生态文明建设的资源功能，表现出草原生态文明建设的经济属性，也是经济社会草原开发的主要目的；草原文化载体明确了草原生态文明建设的意喻功能，表现出草原生态文明的文化属性；边疆稳定前提则明确了草原生态文明建设的发展功能，表现出草原生态文明的社会属性。生态基础属性、经济属性、文化属性、社会属性共同构成了草原生态文明建设的战略基础功能，是草原生态文明的战略价值与使命。草原生态文明的“八柱”中，构建草原资源产权制度，可以着力解决草原资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题；构建草原开发保护制度，可以着力解决草原无序开发、过度开发、分散开发等问题；构建草原空间规划制度体系，可以着力解决草原规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题；构建草原资源管理和节约制度，可以着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题；构建草原资源有偿使用和补偿制度，可以着力解决自然资源及其产品价格偏低、保护草原得不到合理回报等问题；构建草原环境治理制度体系，可以着力解决污染防治能力弱等问题；构建草原资源利用市场体系，着力解决社会参与度不高等问题；构建草原治理绩效考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面等问题。

[1] MAGDOFF F. Harmony and Ecological Civilization: Beyond the Capitalist Alienation of Nature[J].Monthly Review,2012,64(2):1-9.

[2] 王如松, 胡聃. 弘扬生态文明深化学科建设[J]. 生态学报, 2009, 29(3):1055-1067.

[3] 赵西三. 生态文明视角下中国的产业结构调整[J]. 生态经济(中文版), 2010(10):43-47.

[4] 陈佐忠. 中国典型草原生态系统[M]. 北京：科学出版社, 2000.

[5] 滕飞,张树安. 政府主导下民族地区农村土地流转现状、问题及对策——以阜蒙县为例[J]. 江西农业学报,2017,29(9):142-146.

[6] 杨玉文，刘大志.少数民族自治州经济发展路径探讨[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2015(2)：122-126.

(责任编辑 刘敏)

StrategicFrameworkofGrasslandEcologicalCivilizationinChina

TENGFei1，CUIHong-ying2，MALin1
(1.College of Economics and Managemet,DalianMinzu University.Dalian Liaoning 116605,China;2.College of Economics and Management,Harbin University of Commerce,Haerbin Heilongjiang 150028,China)

Being an important part in the construction of ecosystem, grassland ecological civilization construction should be placed in a corresponding strategic position so as to guide specific work and scientific practice of ecological civilization construction. Based on this, this paper, through summarizing literature, discusses the representative results achieved in the construction of ecological civilization and grassland ecological civilization, highlighting a strategic position of grassland ecological civilization construction. A strategic framework of grassland ecological civilization construction is formed on the basis of identifying its strategic position.

grassland ecological civilization; strategic position; strategic framework

2017-09-13；

2017-09-20

国家社会科学基金重点项目(14AMZ009)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(20150321)；大连金州新区软科学项目(2015-2kx2-004)。

滕飞(1984-)，男，吉林桦甸人，讲师，大连理工大学访问学者，博士，主要从事管理学研究。

2096-1383(2017)06-0560-04

F205

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