试论推进双创深入开展的政策选择

孙东河

摘 要：创新是社会进步的灵魂，创业是推进经济社会发展、改善民生的重要途径。大众创业、万众创新是党中央、国务院在新形势下为推动经济新旧动能转换和稳定扩大就业而做出的重大战略决策。2014年以来，大众创业、万众创新蓬勃兴起，取得了令人瞩目的成就，但也存在一定不足。为推进双创更大范围、更高层次、更深程度的发展，必须进一步形成有效完备的政策体系，以充分激发、释放全社会的创新创业潜能。

关键词：创新；创业；政策；政府职能；企业家

创新是社会进步的灵魂，创业是推进经济社会发展、改善民生的重要途径。大众创业、万众创新（以下简称双创）是党中央、国务院在新形势下为推动经济新旧动能转换和稳定扩大就业而做出的重大战略决策，目前已取得了巨大成就，但仍存在一些不足和问题。深入研究、实施创新驱动发展战略，把“双创”推向更大范围、更高层次、更深程度，对保障和扩大就业、优化经济结构、加快新旧动能转换、提升国民经济竞争力，具有十分重要意义。

一、当前双创政策的成效与不足

2014年，李克强总理在夏季达沃斯论坛上首次提出“大众创业、万众创新”，吹响了创新驱动发展的号角。[1]2015年，以《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）为核心，政府陆续出台在多项文件和政策加以推动。2016年，国务院办公厅印发《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》（国发〔2016〕35号），首批成立28个双创示范基地，系统部署双创示范基地建设工作。2017年7月，出台《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入开展的意见》（国发〔2017〕37号），进一步系统性地从优化创新创业生态环境，强化政策供给，突破发展瓶颈，充分释放全社会创新创业潜能等方面，在更大范围、更高层次、更深程度上推进大众创业、万众创新。

2014年以来，大众创业、万众创新蓬勃兴起，催生了数量眾多的市场新生力量，促进了观念更新、制度创新和生产经营管理方式的深刻变革，有效提高了创新效率、缩短了创新路径，已成为稳定和扩大就业的重要支撑、推动新旧动能转换和结构转型升级的重要力量，正在成为中国经济行稳致远的活力之源。2017年5月，国家发展改革委秘书长李朴民在国务院新闻发布会上指出，随着创新驱动发展战略和大众创业、万众创新各项政策措施的落地生效，制度环境不断优化，障碍藩篱不断打破，市场活力不断释放，新动能不断集聚，创新创业对稳增长、调结构、促就业的作用日益显现，可以说国家大众创业、万众创新保持了良好的发展势头，主要体现在以下几个方面。一是市场主体量质齐升。2017年一季度全国新登记企业户数是125.5万户，日均新增1.4万户。二是载体建设成效显著。双创示范基地建设进入快车道，形成了一批可复制、可推广的好经验，我国众创空间已超过4 200家，服务的企业数量超过12万家，融资超过55亿元。三是双投规模日益壮大。截至目前，国家新兴产业创业投资引导基金总规模已达到760亿元。四是创新创业的主体热情高涨，领军企业、高校院所、创投机构和广大创客群体的热情非常高。从2016年12月到2017年3月，网民创业热情指数从200左右提升到350。五是新旧动能加速转换。2017年一季度战略性新兴产业、高技术产业增加值分别同比增长10.3%和13.4%，都比规模以上工业增加值要快。尤其令人振奋的是“双创”在孵化企业、带动就业方面成效显著。2016年我国新增就业计划1 000万人，实际为1 314万人，增加了300 多万人，这其中“双创”功不可没。当年，初创企业新增招聘数超过了240万，同时，大学毕业生的创业率也明显提高，登记的大学生创业人数达到61.5万。

双创工作在取得巨大经济社会成果的同时，也显露出一些新情况、新问题。一是扶持政策落地难。据《南方周末》、大粤网和腾讯问卷在2015年年底对全国1 310个创业团队进行的《创业优惠政策实施现状问卷调查》显示，89.8%的调查者对政府出台的创业扶持政策“完全不了解”，90.5%的调查者没有申请过创业扶持，89.2%的调查者觉得申请创业扶持的过程很难，57.0%和25.3%的调查者分别认为“政府宣传力度小，自己没有途径得知”和“政策内容复杂难懂，看了不明白”。二是创业者风险意识缺乏。本轮“双创”热潮中的创业者大多是涉“市”未深的青年群体，缺乏应有的风险意识，以及知识产权的保护和市场化运作能力。三是双创工作质量效益亟待提高。各地孵化器数量爆发性增长，但运营效率良莠不齐。孵化器孵化出的多为短平快项目，且同质化倾向明显，真正具有颠覆性创新的不多。

二、推进双创深入开展的政策选择

政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现既定的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的时期内应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则和采取的具体措施。毛泽东主席深刻指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”为推进双创在更大范围、更高层次、更深程度上的发展，必须进一步形成有效完备的政策体系，以充分激发、释放全社会的创新创业潜能。本文认为这些政策选择应主要围绕以下几方面推进和完善。

（一）进一步改革创新政府管理的方式方法

政府管理一要深化简政放权、放管结合、优化服务的改革。创造有利于创新创业的法治环境和创业友好的监管环境，及时清除一批不适用创新创业的法规，并根据需要建立新的法规，促进创新创业企业的成长。持续深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，改善营商环境，放宽市场准入，推进试点示范，加强文化建设，推动形成政府、企业、社会良性互动的创新创业生态。[2]这方面包括：建设全国统一的电子营业执照管理系统，对内外资企业推动实施一个窗口登记注册和限时办结。二要创造有利于创新创业的生态环境。创业风险大，政府不应直接或间接介入企业运营。但是政府应该帮助建立生态环境，提供公共服务“软件”，这比直接投资和建立科技园“硬件”更有效。这方面包括：降低创业企业的准入成本；促进创业和就业人员的流动；疏通企业上市、并购等各种产权定价和转移方式的退出机制。三要公平、公正地对待所有的创业创新主体。政府是市场行为规则的制定者，也是市场行为的仲裁者，所以政府在参与市场行为时，必须保证公平公正地对待每一位市场主体。政府可以对“双创”进行支持，可以对不同的行业有不同的支持力度，但不能区别对待不同的创业创新者，更不可以因人设事，因人废事。对同一行业的不同主体，从法律上、政策上，以及服务上都应该保证公平对待。只有得到公平的对待，才能为市场创造良好的环境，才能保证整个市场良序的竞争，保证行业的健康发展。endprint

（二）充分发挥企业家在双创中的主体地位作用

企业是创新创业的主体，所以大众创业、万众创新的推进离不开企业家的参与。2017年9月，中共中央、国务院出台的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》明确指出，企业家是经济活动的重要主体。改革开放以来，一大批优秀企业家在市场竞争中迅速成长，一大批具有核心竞争力的企业不断涌现，为积累社会财富、创造就业岗位、促进经济社会发展、增强综合国力做出了重要贡献。营造企业家健康成长环境，弘扬优秀企业家精神，充分发挥企业家在双创中的主体地位作用，对深化供给侧结构性改革、激发市场活力、实现经济社会持续健康发展具有重要意义。当前一要支持企业家创新发展，激发企业家创新活力和创造潜能，依法保护企业家拓展创新空间，持续推进产品创新、技术创新、商业模式创新、管理创新、制度创新，增强创新自信。二要提升企业家科学素养，发挥企业家在推动科技成果转化中的重要作用。吸收更多企业家参与科技创新政策、规划、标准制定和立项评估等工作，向企业开放专利信息资源和科研基地。三要引导金融机构为企业家创新创业提供资金支持，探索建立创业保险、担保和风险分担制度。

（三）加快科技成果转化，拓展企业融资渠道

一要加快发展创业孵化服务。推动发展企业管理、市场营销、人力资源、法律顾问、知识产权、现代物流等第三方专业化服务，不断丰富和完善创业服务。加强政府数据开放共享，推动大型互联网企业和基础电信企业向创业者开放计算、存储和数据资源。二要充分发挥政府资金带动社会资本作用。探索在战略性新兴产业相关领域率先建立财政资金支持形成的科技成果限时转化制度。企业在种子期和初创期的风险很高，在融资方面存在一定困难，因而政府通过包括风险投资在内的各种方式给予一定支持是必要的，也是國际上通行的作法。目前，我国在国家和地方层面均建立了由政府出资的创业投资引导基金，在这方面，我们一定要吸取过去多年的教训。政府如果要建立风险投资资金，一定要严格控制其规模并明确其使命。政府不要做创业企业的管理者，可以阶段参股和跟投。政府引导性基金运作方式应该通过委托专业的投资管理机构进行管理，通过参股或与下级引导基金合作、投资保障和风险补助等市场化方式运作。三要拓展融资渠道。继续深化商事制度改革，促进创业与创新、创业与就业、线上与线下相结合，降低全社会创业门槛和成本。支持地方性法人银行增设从事普惠金融服务的小微支行等。推广专利权质押等知识产权融资模式，并支持保险公司提供相应保险服务，鼓励地方政府提供风险补偿或保费补贴。[3]

（四）完善双创人才培养、流动、激励机制

一要将创业精神培育和创业素质教育纳入国民教育体系，实现全社会创业教育和培训制度化、体系化。[4]加强创业导师队伍建设，提高创业服务水平。二要加快推进社会保障制度改革，适应新型和灵活就业形态，完善社保、税收等相关政策。破除人才自由流动制度障碍，实现党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动。简化事业单位引进高层次和急需紧缺人才招录程序，没有岗位空缺的可申请特设岗位。简化外国高层次人才在华办理工作许可和居留证件程序，开展安居保障、子女入学和医疗保健等服务“一卡通”试点。三要加快建立创业创新绩效评价机制，落实和扩大高校、科研院所各类创新主体对人才激励的自主权，让一批富有创业精神、勇于承担风险的人才脱颖而出。

参考文献：

[1]刘琼莲.全面深化改革视域下优化“双创”服务研究[J].理论学刊，2017（4）.

[2]许欢，孟庆国.政策和管理叠加创新研究：以“双创”为例[J].中国行政管理，2016（6）.

[3]魏炜.用保险创新为“双创”保驾护航载[J].清华金融评论，2017（5）.

[4]年猛，张清勇，王垚.“创业美国”计划对我国开展“双创”的启示[J].中国发展观察，2016（19）.endprint